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[기획자 註] 오늘날 우리는 미중 패권경쟁이 나날이 치열해지는 양상을 목격하고 있다. 미국과 중국은 안보, 무역, 기술 등 다양한 분야에서 경쟁을 벌이고 있으며 이는 두 강대국을 제외한 다른 국가 및 지역에도 영향을 끼치고 있다. 이러한 상황에서 미국과 중국에 대응할만한 국제적 영향력을 지닌 유럽연합(EU)은 어떠한 자세를 취하고 있을까. 더불어, 한국은 과연 점점 치열해지고 있는 미중경쟁의 한복판에서 유럽연합과 어떤 협력방안을 모색할 수 있을까. JPI PeaceNet은 동아대 국제전문대학원 김현정 교수님의 기고문을 통해 미중 패권경쟁 시대 EU의 대응과 이것이 한국에 주는 시사점에 대해 알아보고자 한다. [기획: 정승철 연구위원(scchung@jpi.or.kr)]

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1. 유럽의 지역협력의 시작

트럼프(Donald Trump) 정부 시기부터 본격화된 미·중 갈등은 2021년 바이든 정부(Joe Biden)가 시작되며, 다자 구도 경향으로 변화하고 있다. 이는 바이든 정부가 동맹국과의 관계를 조정하며 민주주의 국가연대와 중국 간 가치와 규범의 대립 구도를 형성하고 있기 때문이다. 미 대통령 선거에서 바이든(Joe Biden) 후보가 당선된 직후 2020년 12월 유럽연합(EU: European Union)은 EU-미국 간 관계 재건을 위한 보고서를 발표한 바 있다. 해당 보고서는 ‘글로벌 변화에 관한 새로운 EU-미국 어젠다'(a new EU-US agenda for global change)’이다. 보고서의 내용은 보건, 환경, 민주주의, 통상, 및 기술 분야에서의 협력 등에 관하여 EU-미국 양측이 전방위적 협력을 추진할 필요성이 있음을 역설한 내용으로 구성되었다. 동 보고서는 구체적으로 반독점 규제, 정보 보호 및 민감 분야에 대한 외국인직접투자 감독, 사이버 테러에 관한 대응 협력 등 디지털 환경 규제 협력 구축, COVID-19 백신 개발 및 보급과 세계보건기구(WHO: World Health Organization) 개혁에 관한 협력 그리고 기후변화 대응 등의 협력 의제를 추진하는 내용이 담겼다.

최근 미국과 동맹국 간 관계에도 미묘한 입장 차이가 나타나고 있다. 양측은 민주주의 국가 연대로서 노동 인권-무역 연계, 기후변화 등 다양한 이슈에서 협력해 왔으나, 최근 다자적 구도에 관한 EU-미국 간 입장 차가 확인되고 있다. EU는 통상, 안보, 민주주의 연대 원칙 등 대외관계 이슈에서 제도적, 규칙 기반의 다자주의 체제를 추구해 왔으나, 미국은 자국 중심의 소다자 안보 네트워크(mini-lateral security network) 체제 협력 방식을 구축하고 있다. 이는 미국식 다자주의 체제의 전형이라 할 수 있으며, 바이든 정부가 직전 트럼프 정부의 정책 기조를 답습하는 것으로 판단된다.

EU는 미·중 갈등에 대해 연합 차원에서 체계적이고 제도적인 다자구도를 형성하고자 전략적 대응을 하고 있으며, 한국 또한 제도적 다자체제를 통한 협력 구도에 편승할 필요가 있다. 미·중 갈등은 안보 및 통상, 민주주의 규범, 기술 및 사이버 안보 등 전방위적 이슈에서 점증되어 왔다. EU는 이슈에 따른 개별 전략보다, 연합 차원에서의 체계적·제도적 대응의 전략적 자세를 취하고 있으며, 한국 또한 제도적 다자주의 구도에 참여하며 전략적 입장을 취할 필요가 있는 것이다.

 

2. 미·중 갈등 현황

     1) 전통 안보분야 미·중 갈등

미국은 안보분야 미·중 갈등에 효과적으로 대응하기 위해, 미국의 인도-태평양 지역에 대한 전략적 접근을 취해왔다. 미·중의 안보 갈등은 인도-태평양 지역 및 남중국해에 집중되고 있다. 인도-태평양 지역은 미국의 전통적 관심지역으로 1947년 극동사령부(The Far East Command) 창설을 통해 관리되어 왔다. 이후 1957년 해당 지역은 태평양사령부(Pacific Command)로 재편되었으며, 2018년 인도-태평양 사령부가 공식 발표되었다(<표 1> 참조).

트럼프 정부는 인도-태평양 지역을 전략적 요충지로 지정, 이의 원활한 관리 및 대 중국 전략을 위해 관련 지역 국가들 간 정부간 협력체인 4자 안보대화(QUAD: Quadrilateral Security Dialogue)를 출범하였다. 2021년 G7, NATO, EU 정상회담에서 바이든 대통령은 ‘미국의 귀환’을 선언하고, 인태전략에 대한 유럽의 접근, 더 나아가 글로벌한 차원에서의 중국과 러시아의 행태를 바꾸도록 압박하는 ‘변환(transformation)’ 전략의 틀을 제시하였다. 미 정부는 민주주의 가치와 시장질서 규범을 준수하는 동맹 국가와의 연대를 통해 중국에 대응하고자 한다. 바이든 정부는 중국을 긍정적인 방향인 개방된 정치체제와 자유주의 국제질서 순응, 법치와 민주주의 가치 체제 수용으로 변화시키지 못하고 오히려 경제력과 군사력만 키워 미국의 강력한 전략적 경쟁자로 만들었다는 인식에 근거하고 있어 인도-태평양 전략 중요성에는 커다란 변화가 없을 것이나 세부적인 전략과 레토릭, 접근방식 등에서는 새로운 변화 등이 예상된다. 또한 2021년 9월 16일 미국은 오스트레일리아, 영국과 더불어 ‘오커스 관련국 정상들의 합동 성명(Joint Leaders Statement on AUKUS)’을 발표함으로써 또 다른 ‘소다자 안보 네트워크’ 체제를 형성하였다. 오커스(AUKUS: Australia, United Kingdom, United States)는 앵글로 색슨계, 영어권 국가 파트너십으로 굳건한 관계가 강조된다.

     2) 통상 및 비전통 안보분야 미·중 갈등

2010년대 중국은 일본을 제치고 명목 GDP 세계 2위 G2국가로 부상하였다. 2017년 트럼프 행정부 초대 국가무역위원회(NTC: National Trade Council) 위원장을 지낸 나바로(Peter Navarro)는 중국의 군사대국화 및 이에 따른 중국과 주변국 간 전쟁 가능성 증대 그리고 미·중 전쟁가능성에 대하여 심층 분석한 ‘웅크린 호랑이(Crouching Tiger 2015)’를 통해 중국에 대한 적대적 관점을 제시한 바 있다. 2017년 6월 미 정부는 “미국의 무역적자 문제에 있어 가장 큰 비중을 차지하는 국가(for the lion’s share of the deficit problem)”로 중국, 한국, 인도, 독일, 아일랜드, 베트남, 스위스, 대만 등 16개국을 지목, 자유롭고 공정하며 상호적인 무역 증진을 촉구하였다. 미·중 통상 분쟁은 2020년 1월 1단계 합의 이후 소폭 변화하였으나, 2020년 하반기 1단계 합의 이행이 어려울 것으로 나타나며 갈등의 장기화 조짐이 나타나고 있다.

이후 미국의 대중(對中) 무역정상화 정책은 바이든 정부에서도 이어져 왔다. 바이든 정부는 미·중 갈등의 양상을 민주주의 국가 연대와 권위주의 국가 간 대립 구도로 재편하고 있다. 특히 바이든 정부 초기, 미국은 인권외교 부문에 대해 집중하였다. 중국 신장지역 위구르 소수민족에 대한 인권 탄압 문제는 국제사회에서 지적해 온 해묵은 논쟁이다. 2021년 6월 G7(주요 7개국) 정상들은 회의 후 공동성명을 내어 “우리는 중국에 특히 신장 지역과 관련한 인권과 기본적인 자유, 그리고 중-영 공동선언과 홍콩기본법에 간직된 홍콩의 고도 자치 촉구를 포함해 우리의 가치들을 진작시킬 것”이라고 선언하였다.

 

3. 미-EU 범대서양 협력과 미·중 갈등에 대한 EU의 대응

     1) 미-EU 범대서양 협력과 다자주의 접근방식 차이

바이든 미 대통령 취임 이후 미국은 대 세계 동맹관계 복원을 위한 전략적 노력을 기울여 왔다. 특히 바이든 정부는 취임 초기 미국-EU 간 범대서양동맹(Transatlantic alliance) 복원을 도모하였다. EU가 제시한 ‘글로벌 변화에 대한 새로운 EU-미국 어젠다'(a new EU-US agenda for global change)’ 문건은 보건, 환경, 무역, 기술 및 민주주의와 관련한 전방위 협력을 강조하는 내용이다. 구체적으로 동 문건은 반독점 집행 및 정보 보호, 민감 분야에 대한 외국인직접투자 감독, 사이버 테러 대응 협력 등 디지털 규제 환경에 관한 구축, COVID 19 백신 개발 및 보급과 세계보건기구(WHO: World Health Organization) 개혁 협력 그리고 기후변화 대응 등의 제 분야의 협력을 도모하고자 한다.

바이든 대통령은 취임 후 첫 순방지로 2021년 6월 영국과 벨기에를 방문한다고 발표하였다. 영국 콘월에서 개최되는 G7 정상회의 참여와 겸해지는 이번 순방은 동맹 복원의 목적이 뚜렷하다. 백악관은 “이번 순방은 동맹을 복원하고 범대서양 관계를 되살리는 그의 노력을 조명하게 될 것”이라며 “국제적인 과제를 해결하고 미국의 국익을 확고히 하기 위해 우리의 동맹과 다자 파트너 간 긴밀히 협력하게 될 것”이라고 밝혔다. 바이든 대통령은 Antony Blinken 국무 장관과 같이 범대서양 관계에 헌신적 인물을 중용하며, 양측 간 신뢰를 되살리기 위해 노력하고 있다. 2021년 2월 개최된 뮌헨 안보 컨퍼런스(2021 Virtual Munich Security Conference)에서 바이든 대통령은 정부 초기 동맹의 방향성에 관한 명백한 메시지를 제시하였다. 그는 미국이 범대서양 동맹으로 돌아왔음을 명확히 하며, 이 동맹이 집단안보와 공동번영의 기반이며, 21세기 양측 관계의 토대임을 강조하였다.

또한 미-EU 양측은 NATO 차원에서 중국에 공동 대응하고 있다. NATO는 ‘NATO 2030′ 보고서를 통해 대 중국 전략을 조정하는 새로운 메커니즘과 연합국 내의 민주적 기관을 보호하기위한 민주적 복원력 센터(a Center of Excellence for Democratic Resilience to protect democratic institutions within allied countries)의 건설을 권장한다. 대서양위원회(Atlantic Council)는 범대서양 동맹 부활을 위한 3단계 전략을 다음과 같이 제시하였다. 1단계는 COVID-19 퇴치를 위한 협력, 2단계는 범대서양 안보 활성화, 3단계는 양측 간 기술협력이다. EU는 초국가적 체제라는 특성에 따라, 이전 시기 안보에 관한 사항을 전적으로 NATO에 의해 처리하려 하였으나, 최근 더 많은 군사적 능력을 창출하기 위해 노력하고 있다. 이에 범대서양 동맹을 통해 EU는 NATO를 통한 협력 이외에도 안보 부문을 포함한 범 이슈적 영역에서 EU-미국 간 협력이 상호작용할 것을 추구하고 있다.

     2) 미-EU의 다자주의 접근방식 차이

다자주의 전략에서 미국과 EU의 접근 방식은 뚜렷한 차이를 나타내고 있다. 우선 미국의 소다자 안보 네트워크 전략 특징은 다음과 같다. 다자주의를 일반화된 행위원칙인 규범과 협조체계, 참여국가의 상호성 및 대등성의 원칙 준수라는 세 가지 원칙으로 볼 때, 미국의 다자주의는 타 국가, 지역, 국제기구의 다자주의와 차이가 있다. 미국은 자국 중심의 소다자 안보 네트워크 전략을 구사하고 있는 것이다. 미국식 다자주의는 중국이 고려하는 다자주의와 비교하여도 차이를 확인할 수 있다. 중국은 ‘개방(open)적이며 포용(inclusive)적이고 법적 구속력이 없는(not legally-binding) 느슨한(loose)’한 다자주의를 주장해 왔다.

이에 반해 EU의 다자주의는 보다 제도적이다. EU는 그 자체로 지역협력체이며 냉전 시기 미소, 탈냉전 시기 미중의 양극 구도에서 다자주의를 통한 국제질서를 지지해 왔다. 특히 EU는 환경, 기후변화, 인권, 지속가능개발, 사이버안보 등 영역에서 적극적 다자주의를 개진해 왔다. EU의 다자주의는 대화에 기반(dialogue-based), 협력에 기반(cooperation-based)한 제도화된 다자 체제를 지향하는 반면, 미국의 다자주의는 제재에 기반(sanction-based) 혹은 인센티브에 기반(incentive-based)한 구속력 있는 체제를 구성하는데 관심을 기울여왔다. 또한 참여국가의 상호성 및 대등성의 원칙 측면에서, 미국은 대등한 다자간 관계보다 차륜협력방식(spoke and wheel system)을 선호하는 것으로 나타난다.

     3) 다자주의 국제질서로의 복귀

이전 정부 시기, 다양한 이슈에서 다자주의 국제질서로부터 이탈하여 일방주의적 전략을 펼쳤으나, 바이든 정부는 이에 대한 복귀를 진행해 왔다. 현재 미 정부는 신기후체제 복귀, 보건안보 국제협력 강화 등에서 나타나고 있으나, EU 등 국가들이 추진하는 WTO 개혁 참여에 미온적 태도를 견지하고 있다.

우선 신기후체제 복귀는 바이든 정부 취임 직후 진행되었다. 2017년 6월 1일 미국 트럼프 대통령의 파리 기후협정 탈퇴를 선언하였다. 당시 미국의 NDC(2005년도 기준 2025년까지 26~28% 온실가스 감축계획의 이행중단 및 기후변화 국제기구 분담금) 이행을 중단하겠다고 공표했으나, 트럼프 대통령 재임기간 국제법적으로 미국의 파리협정 당사국 지위는 유지되었고, 2021년 2월 19일 미 바이든 정부는 기후변화협약에 공식적으로 복귀하였다. 바이든 정부는 4월 22일 지구의 날, 40여 개국의 정상을 초청하여 온라인 기후정상회의를 주최하기도 하였다.

다음으로 보건안보 국제협력 강화에서 미국은 국제 리더십을 발휘하고자 한다. COVID-19 백신을 세계에 평등하게 공급하기 위해 세워진 국제기구 COVAX에 미화 20억 달러를 지원하기로 결정하였고 이후에 추가로 20억 달러를 더 지원할 계획, 아울러 감염병과 마찬가지로 인류 공통의 당면 과제인 인구문제 해결을 위해 2017년 트럼프 행정부가 중단하였던 미국의 유엔 인구기금(UNFPA)에 대한 재정 지원과 정책 지원을 재개하기로 결정하였다.

그러나 미국의 WTO 개혁 참여는 여전히 미지수이다. 당초 미국은 COVID-19로 인한 글로벌 경기침체에 공동으로 대응하고 중국에 대한 압박을 강화하기 위해 WTO 다자무역체제 개혁 논의에 나설 가능성이 높은 것으로 전망되었다. 하지만 WTO 분쟁해결기구 회의(Meeting of WTO’s Dispute Settlement Body)에서 바이든 행정부는 WTO 분쟁해결기구에 대한 체계적 우려(systemic concerns)가 해소되지 않았다며 상소위원 임명을 거부했다고 밝혔다.

 

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