제주평화연구원

Times were different fifty years ago, when Sweden made its choice to become a permanent non-nuclear state. There was the Cold War and Sweden was sandwiched between two power blocs. It was also not yet a member of the European Union. The case of Sweden may nevertheless offer an example of how strategic thinking can change completely, when a vital question is discussed in depth for a long time in a democratic country.

  Abandoning the nuclear option was a very complicated process for Sweden.  Five elements were conducive to the high degree of complication, namely:


–          The highly emotional engagement of anti-war and anti-nuclear movements, sometimes oversimplifying arguments and creating divisions within opinion groups as well as all the established political parties


–          The development of the economic factors that lay behind the choice to keep the nuclear option open


–          The changes of strategic doctrines in the power blocs surrounding neutral Sweden


–          The emerging consensus among military circles about the consequences of the changes in the strategic environment


–          The beginning of a global effort, first to agree upon an arms limitation process and then also a process of disarmament.


  After WWII, Sweden continued its policy of neutrality, which had successfully kept it out of the wars on the continent during a century and then during two World Wars. It was neutrality under stress. The East under the leadership of the Soviet had overwhelmingly superior armed forces in Europe, at least in numbers, and it had a militarily threatening attitude as well as an alien ideology, while the West could not be counted upon to give much help, at least not as long as it was not involved in a major conflict with the East.  Just as Korea had been surrounded by military giants for centuries, Sweden lay between two military alliances and had limited resources but great ambitions to uphold its independence. Economic factors had been favorable and made it possible to develop military forces that were astonishingly strong, both in quality and numbers for the small size of its population. However, since the bombs fell over Hiroshima and Nagasaki, the new element of nuclear warfare challenged traditional security policy for every country that was not a member of either one of the two power blocs that had emerged after WWII.


  At this time, nuclear weapons were regarded just as another specimen in the military arsenal and not as a new dimension, as they are seen today. The deterrence aspect was not prominent in the early stage of the discussions, only later did it become really important. It was a common attitude that if at all possible, Sweden should not give less powerful weapons than other nations to its soldiers in their defense of the nation. Sweden had the technology for developing a nuclear weapon and fighter-bombers in the air-force that would have been adequate for delivering the weapon.


  However, there soon developed a popular movement, which used the results of war-games and simulations of the new form of warfare and made them explicit and saw to it that public opinion was made conscious of the danger. One study for instance, showed that warfare on Swedish soil with 200 nuclear weapons would cause fatal casualties amounting 30 40 per cent of the population. Such figures naturally reinforced peace movements but, just as in many other European countries, political parties were divided about how to evaluate the consequences.


  Sweden had a positive economic development after WWII and as a result, nuclear power was researched and used for power generation. Sweden possessed a nuclear industry that theoretically could use both high (weapons) grade plutonium with heavy water as moderator as well as other (light-water) technologies for power generation. The plutonium produced in domestically-built nuclear reactors could be used for building an atomic bomb and in 1958 it was debated whether to initiate research for developing production of weapon-grade plutonium. That decision was postponed, however.


  Sweden also has one of the world’s largest deposits of uranium, but domestic production of weapon-grade uranium was regarded as being out of the question (for economic reasons, using enrichment methods known at the time. A coordination of the civil and military programs would have been needed but did not materialize).


  It was decided to continue some research on a level that only made it possible to keep up the option until it would be necessary to make the final decision. This was estimated to happen in 1964, but in that year the all-Swedish natural uranium heavy-water reactor concept had already been abandoned and replaced by a design using enriched (imported) uranium fuel and light-water moderator. The enriched uranium was available only from abroad and only for peaceful use, subject to safeguards. It should also be added that at this time contacts with U.S. officials gave government circles in Sweden the impression that in case of an attack from the East, Swedish territory would be covered by an “extended nuclear umbrella.”


  In addition to that, in 1964, the new doctrine of “flexible response” was already emerging in the West and was adopted by NATO in 1967. It implied that the nuclear weapon powers signaled in advance a great hesitation to escalate a conflict to nuclear levels, and that the threshold for escalation to nuclear war was elevated in order to make efforts possible to terminate a conflict before nuclear weapons would be useful. Conventional forces were allotted increased importance, while nuclear weapons became primarily “political weapons.”


  To neutral Sweden this meant that a military conflict in Europe could be assumed to begin as a conventional conflict. ”If Sweden had allocated defense resources to a conventional defense, it would be possible to deter a conventional attack and leave the aggressor no alternative but to use nuclear weapons”…. and probably abstain rather than escalate. (This may seem somewhat optimistic in the light of what is today known about the Warsaw Pact planning during the 1960s and 1970s.) This analysis anyhow became commonly accepted and in 1968 the strategic decision was taken to assume an international obligation to go non-nuclear. In 1970, Sweden signed the Non-Proliferation Treaty and became a permanent non-nuclear state.


  Meanwhile, the international environment had changed considerably. Efforts to establish nuclear-free zones had been made in Europe without any success and successfully in Latin America. Negotiations about “the prohibition of the further proliferation of nuclear weapons” had started in Geneva. In 1963, the Partial Test Ban Treaty” was opened for signature. The Geneva Disarmament Conference was established. The Non-Proliferation Treaty was agreed upon in 1968. In all these efforts, Sweden was among the most active promoters. Elimination of nuclear weapons had replaced the nuclear option as Sweden’s way to react upon the threat from the new form of warfare. “Acquisition of nuclear weapons by Sweden is more remote than ever, with active promotion of the non-nuclear regime seems more necessary than ever.” This last quotation was made from an article written fifeen years ago by Jan Prawitz, one of Sweden’s most prominent experts on the topic of the Swedish nuclear option. It is still valid today.


* Amb. Ingolf Kiesow
Senior Researcher, The Institute for Security and Development Policy