제주평화연구원

[Editor’s note] Recently there have been signs that the relationship between the United States and China is changing. “The change did not originate from the U.S. side,” argues Dr. Denny Roy, East-West Center Senior Fellow. In his view, “China is increasingly demonstrating a desire to both counter U.S. influence and to take a greater share of global leadership.” The coming years will tell us if and how “the most important bilateral relationship” will transform. If you would like to respond to Dr. Roy’s essay, please e-mail your comments to ihan@jpi.or.kr. We will publish selected submissions.

  The change is subtle and tentative, but a new phase of U.S.-China relations may be beginning.  The change stems from a shift in China’s posture, which has otherwise been remarkably consistent since the beginning of the post-Mao era.  This shift in turn is an outgrowth of the widely-held expectation that China will take over the U.S. role as the leading power in the region.  Beijing seems eager to begin collecting the dividends of this important re-ordering of thee Asia-Pacific power structure.


  Deng Xiaoping, the architect of China’s post-Mao development strategy and foreign policy, advised his successors in Beijing to avoid taking the lead in foreign affairs and to make peace with potential adversaries during the long period China would need to build up and modernize its economy to the level of the Western powers.  In the 1990s, particularly after the 1999 bombing of the Chinese embassy in Belgrade by NATO aircraft, the Chinese leadership seriously considered taking a more confrontational posture toward the United States.  This debate yielded the conclusions that China was not yet strong enough to conduct a cold war with the Americans, that such an approach would jeopardize China’s continued rapid economic development by drawing away resources and shutting off opportunities for trade and investment with foreign countries, and that the PRC’s best option was to maintain a constructive relationship with the USA unless or until Washington directly challenged a vital Chinese interest (such as intervening in a war over Taiwan independence).


  For its part, American policy toward China has also been fairly consistent.  U.S. presidential administrations representing both major U.S. political parties have repeatedly said America welcomes a strong, wealthy China on the condition that Beijing’s polices are “peaceful” and “responsible.”  By this they mean Washington will not openly oppose Chinese economic growth as long as China plays within the rules of established (and largely U.S.-sponsored) international norms and institutions.  Far from “containing” the PRC as some Chinese often allege, the United States through its trade with China and transfer of technology and expertise has done more than any other country to help China “rise.”


  Two premises of American economic engagement with China have been that attempting to isolate China economically would backfire by ensuring Chinese hostility, while deepening trade and investment is one of the best means of liberalizing China.  Recent American administrations have bought into the theory that democratic countries enter into a political “zone of peace” where war between member countries is obsolete.  In case China chooses not to act peacefully or responsibly, the United States maintains the capacity to resist Chinese activities.  From the point of view of Washington, therefore, it is justifiable for America to maintain military bases and alliances in the Asia-Pacific region, to take responsibility for ensuring the freedom of the seas, to organize international opposition to regimes that disrespect global norms, to carry out surveillance of Chinese military activities, and to help Taiwan defend itself against the threat of Chinese military action.


  The tacit understanding between Beijing and Washington during most of this decade has been that Beijing will not challenge America’s status as the pre-eminent Asia-Pacific power or the pillars thereof (including the U.S.-ROK alliance), and Washington will not resist China’s growth into a great power as long as Beijing’s foreign policies remained peaceful and made progress toward becoming fully “responsible,” meaning total convergence with U.S. positions on such issues as non-proliferation and non-support for what Washington considers rogue regimes.


  Roughly since the beginning of the global financial crisis, however, a change in the U.S.-China relationship is perceptible.  The previous arrangement shows signs of weakening.  The current economic crisis began with an asymmetry in the U.S.-China economic relationship in America’s favor: despite the massive U.S. trade deficit with China, the Chinese needed this economic partnership more than the Americans did.  The reliance of China on the large American market’s appetite for Chinese exports gave the Chinese leadership reason to think twice about any possible policies that might damage relations with the USA.  The financial crisis, however, has likely hastened the re-balancing of this asymmetry by speeding China’s diversification of its overseas markets, increasing America’s need for China to finance the U.S. deficit by purchasing Treasury Bonds, reducing the long-term purchasing power of the American consumer, and delegitimizing the Anglo-American approach to financial regulation.


  The change did not originate from the U.S. side.  The Obama Administration made clear its willingness to continue America’s previous posture toward China.  It even sweetened the deal by signaling early that it did not intend to let the traditionally divisive issues such as human rights prevent bilateral cooperation on important global matters such as climate change and the economic crisis.


  Aadvocates of liberalizing China through engagement and trade have hoped that China would attain a respect for and a commitment to supporting international norms and institutions by the time the Chinese came to believe they were powerful enough that they could choose whether to maintain the current system or overthrow it.  If this was a race between China’s attainment of great power capabilities and China’s becoming socialized to international sensibilities, many observers have warned that the ultimate outcome could be an unfortunate combination of superpower strength, chauvinism and ruthless self-interest.


  In departures from Deng’s advice, China is becoming more assertive in standing up for its own preferences on questions that do not involve direct threats to vital Chinese interests and in recommending reforms of the international system, even at the risk of harming relations with the United States.


  That China would eventually opt for a stronger international leadership role and emerge as a clear rival to American hegemony was not unexpected.   Historically, the dominant great power eventually faces a challenge from a rising state with a faster economic growth rate.  As the rising challenger’s capabilities approach the level of the dominant state’s capabilities, the challenger is emboldened to demand greater influence over the rules of international affairs, seeking to reshape these rules (originally written by the old dominant power) to better suit its own interests.  Nevertheless, this is happening sooner than some observers anticipated or hoped.


  China has recently taken a tougher position in its dispute with Tokyo over an underwater natural gas field in the East China Sea straddling the exclusive economic zone boundaries between China and Japan.  Similarly, China has angered Vietnam by announcing plans to develop tourism to the disputed Paracel Islands, which Chinese military forces currently occupy after seizing them from the Vietnamese.


  For the United States, the hoped-for convergence of U.S. and Chinese interests seems to be slipping away.  China has not warmed to U.S. preferences on human rights or the promotion of democracy worldwide.  Beijing still puts forward the principle of “non-intervention” in arguing against American efforts to coordinate international pressure on outlaw governments.  While a second North Korean nuclear weapons test forced China to reluctantly go along with a toughened sanctions regime, Beijing quickly compensated with an expanded program of economic cooperation with Pyongyang and generally demonstrated a lack of interest in putting serious pressure on the North Koreans to de-nuclearize.


  In the case of Iran’s suspected nuclear weapons program, Beijing obstructed U.S. efforts by insisting on a soft diplomatic approach rather than sanctions.  China is increasingly demonstrating a desire to both counter U.S. influence and to take a greater share of global leadership.  During the financial crisis, for example, China has criticized the “Washington consensus” and called for an alternative to the U.S. dollar as the primary international currency.  The Chinese delegation to the Copenhagen conference on global climate change was unusually bold in its attempts to out-maneuver Washington.  And China has recently reacted more strongly than previously to long-standing U.S. policies such as surveillance by U.S. Navy ships off the Chinese coast and American arms sales to Taiwan.


  This may signal the end of the period in which the Chinese try to fly under the radar and smooth over differences with over foreign governments while building up their national strength (the spirit of the Chinese aphorism tao guang, yang hui).  Deng’s ghost is likely displeased, believing it is too early for China to openly challenge the USA and vie for international leadership.  The American economy is still nearly three times the size of China’s, and the United States spends as much money on military power as the rest of the world combined.  The temptation felt by a rising challenger to speed up the process of hegemonic transition, however, can be overwhelming.


  There has never been much doubt that a China that had surpassed the United States in terms of absolute gross national product would be less willing to tolerate perceived affronts to Chinese pride and infringements on Chinese freedom of strategic maneuver.  What is surprising here is how quickly this process is unfolding.  We can expect that in the coming years a more confident China will demand redress of many additional aspects of international politics in the Asia-Pacific region.  U.S. arms sales to Taiwan is one of the first items on a list that also includes the key U.S. alliances in East Asia.


* Denny Roy
Senior Fellow, East-West Center, Honolulu