제주평화연구원

  The North Korean nuclear program is a significant security threat to the United States and South Korea. To deal with the issue, the Geneva Agreed Framework was adopted in 1994. However, Washington discovered another North Korean nuclear program based on uranium that led to the termination of the Agreed Framework. The Bush administration kept some talks going and North Korea even agreed to dismantling its nuclear program. During the Obama years, Washington has not done much, which is often called “strategic patience” waiting for NK to show it is willing to denuclearize before restarting talks. Despite multiple rounds of talks and a 2005 commitment to dismantle its nuclear program, North Korea tested nuclear weapons on October 9, 2006 and May 25, 2009, demonstrating the ineffectiveness of the six-party talks. However, the six-party talks are still the only approach being used to manage the North Korean nuclear issue. Why does North Korea want to possess nuclear weapons and what does the United States want to achieve through the six-party talks?

The North Korean government claims that their nuclear program is designed to deal with the shortage of power supply. However, it does not seem to be the case, considering Pyongyang’s persistence to become a member of the nuclear club. Instead, North Korea’s nuclear program seems to be an insurance policy for regime survival. There are three reasons for this argument. First, North Korea started pursuing its nuclear program right after the end of the Korean War when the former North Korean leader Kim Il-Sung attempted to obtain a nuclear reactor from the Soviet Union. During the war, Kim Il-Sung saw how his country was almost eliminated when UN forces advanced to the Yalu River, rescued only by Chinese intervention. After the war, Kim Il-sung might have thought that nuclear weapons were necessary for the security of the regime. Kim Il-sung also saw how U.S. nuclear threats worked against the Chinese and thought he needed these weapons for himself. Although the Soviet refused to provide a nuclear reactor in the 1950s, North Korea continued to pursue a nuclear program and finally received a 5 MW nuclear reactor for research purposes from the Soviet in 1965. The North Korean nuclear program began to receive the world’s attention in the 1980s when US satellite photos revealed the construction of the reprocessing plant. When spent nuclear fuel rods are reprocessed to separate plutonium, it becomes weapons-grade material. Nuclear programs for civilian power purposes do not need reprocessing plants, indicating North Korea’s intent to develop nuclear weapons.

Second, in 1994, the United States and North Korea signed the Agreed Framework. With the agreement, North Korea consented to freeze all of its nuclear programs and implement the Joint Declaration on the Denuclearization of the Korean Peninsula. In return, South Korea, Japan, and the European (EU) organized the Korean Energy Development Organization (KEDO) to build two 1,000 MW light water nuclear reactors (LWR). While these were under construction, the U.S. committed to annual deliveries of a half million ton of crude oil to North Korea to compensate for the loss of energy. Besides the agreement, South Korea provided billions of dollars of economic aid and investment. Considering that North Korea had a mere 5 MW graphite-moderated nuclear reactor along with a 50 MW and 200 MW reactor under construction, building two 1,000 MW LWR and an annual supply of a half million ton of fuel oil during the construction of the LWRs seems to be more than enough to solve North Korea’s power supply issue. However, North Korea secretly developed a highly enriched uranium (HEU) based nuclear program while receiving all of this aid. The 2000 summit meeting with South Korea, the invitation to US Secretary of State Madeleine Albright to visit Pyongyang, and the journey of their army general Cho Myung-Rok to Washington were all political ploys to cover up its plot to develop nuclear weapons. The fact that North Korea never agreed to abandon its nuclear programs as a prerequisite for any aid seems to be convincing evidence of Pyongyang’s determination to become a nuclear power.

Third, due to repeated famines and droughts along with structural problems in the agricultural sector (e.g. shortage of fertilizer and insufficient farming land), North Korea has experienced perennial food shortages and economic difficulties since the early 1990s. Hundreds of thousands of people have reportedly starved to death. However, North Korea does not have the capital resources to improve its infrastructure and develop the economy. With US sanctions in place since the Korean War, it has been impossible for the country to attract foreign direct investment or obtain loans from the International Monetary Fund. Moreover, North Korea needs economic aid now more than ever to help justify the lack of political legitimacy of Kim Jung-un’s power succession and to celebrate Kim Il-Sung’s 100th birthday in 2012, the year the Kim Jong-il regime declared that North Korea becomes a great power (강성대국). For this reason, North Korea needs as much as economic assistance as it can gather. To this end, the Kim Jong-il regime has employed a brinkmanship strategy, playing the nuclear card to maximize its gains in negotiating with the US. Since nuclear programs have been in progress, North Korea has used nuclear weapons as well as their missile programs for bargaining leverage in negotiations with the US. With these bargaining chips, North Korea seeks to guarantee its security, by acquiring economic aid and having sanctions lifted.

The six-party talks failed to prevent North Korea from developing nuclear weapons and are unlikely to be successful in the future. Then, what does the US government want to achieve through the six-party talks? The US government initially wanted multilateral talks to avoid the same problems of the 1994 Geneva Agreed Framework, negotiations that were bilateral and did not involve the other key regional players. When Pyongyang violated the agreement, there was not much Washington could do because China and Russia were not party to the agreement and opposed any pressure on the North. However, it would be difficult for North Korea to violate the agreement if produced with Chinese and Russian participation. Washington would also be in a better position to persuade Beijing and Moscow to adopt any punitive measures in case Pyongyang breached the accord.

North Korea seems determined to possess nuclear weapons. The US government also appears to be changing its position regarding North Korea’s possession of nuclear weapons. US officials have mentioned that North Korea is estimated to possess a number of nuclear weapons. In the past, North Korea’s nuclear test was the redline for Washington in dealing with the North Korean nuclear issue. Recently, however, Washington looks to focus on prohibiting the transfer of nuclear weapons or related material, particularly to terrorist groups or anti-US countries, such as Iran and Syria, indicating a change of the redline. Thus, the focus of six-party talks from now on is likely to be stopping North Korea from producing further nuclear weapons material and banning North Korea from exporting nuclear material to other countries.




* Uk HEO is Professor of Political Science at the University of Wisconsin-Milwaukee. He received his Ph. D. from Texas A&M University. His research focuses on international security and Korean politics. His works have appeared in top-level political science journals such as Journal of Politics, British Journal of Political Science, Political Research Quarterly, Journal of Conflict Resolution, International Studies Quarterly, Comparative Politics, and Comparative Political Studies. He is a co-author (with Terence Roehrig) of South Korea since 1980 (Cambridge University Press 2010) and his new book (with Terence Roehrig), South Korea’s Rise in the World: Power, Economic Development, and Foreign Policy, will also be published by Cambridge University Press in 2013. He is a former president of the Association of Korean Political Studies.