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| [JPI PeaceNet] 한미동맹의 진화: 에너지 및 기후·환경 분야의 협력을 중심으로 |
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[기획자 註]
한미동맹이 올해로 70주년을 맞이하게 된 것을 계기로 윤석열 대통령이 지난 4월 말, 한국 대통령으로서 12년 만에 미국을 국빈 방문하였다. 이번 국빈 방문에서 가장 큰 관심을 끈 것은 고도화된 북핵 위협으로부터 한반도의 평화와 안전을 확보하기 위한 “확장 억제(Extended Deterrence)”를 어떻게 강화할 것인가, 그리고 이른바 “경제 안보(Economic Security)”의 시대에 한국과 미국이 “동맹”으로서 어떤 협력의 구조를 구축할 수 있는가이었다. 확장 억제와 관련해서는 ‘워싱턴 선언’을 통해 핵 사용을 포함한 확장 억제 강화에 대한 의지를 공고히 하고, 핵협의그룹(NCG)을 운영하기로 한 것으로 갈무리가 지어졌다. 경제 안보와 관련해서는 반도체와 인플레이션감축법(IRA)의 직접적인 영향을 받게 된 전기차 배터리와 같은 분야에 관심이 집중되었다. 이 부분에 대해서는 계속해서 우리 기업들의 피해가 최소화할 수 있도록 후속 조치가 요구되는 상황이다. 한편 이번 정상회담을 통해 한미동맹 간의 의제가 폭넓게 다변화되었다는 평가가 이어지고 있다. ‘한·미 정상 공동성명’에서도 “글로벌 포괄적 전략 동맹”이라는 표현과 함께, 군사 안보 분야는 물론 경제 및 기술 분야에의 협력들이 명시화되었다. 이는 전혀 새로운 것이라기보다 2021년 5월 문재인 대통령의 방미 중 발표된 공동성명, 그리고 윤석열 정부 출범 직후 한국을 찾은 바이든 대통령과 발표한 공동성명의 내용을 계승 및 발전시켰다고 보는 것이 타당할 것이다. 문재인-바이든 공동성명에도 “더 나은 미래를 위한 포괄적 협력”이라는 부분에 신흥기술이나 기후변화 대응, 보건 협력, 우주 탐사와 같은 내용을 포함됐었고, 2022 윤석열-바이든 공동성명 역시 이런 기조를 이어갔으며, 이를 기반으로 이번 2023 공동성명이 다양한 분야에서 한미동맹 협력의 의미를 보다 구체화했다고 평가할 수 있다. 이 글은 그 어느 때보다 한미동맹 간 협력의 의제가 다양해진 지금, 에너지와 기후·환경 분야에서의 한미협력이 갖는 의미를 되짚어 보고 국빈 방문을 전후로 이 분야에서의 한미협력이 어떤 양상을 보이고 있는지, 남겨진 과제들은 무엇인지 등을 분석한 뒤, 향후 정책 방향을 제언하고자 한다.
우선 에너지 및 기후·환경 분야에서의 한미동맹 간 협력이 갖는 의미를 되짚어 볼 필요가 있겠다. 본래 “동맹(alliance)”의 사전적인 의미는 누군가 혹은 무엇인가에 함께 대항하는 것1)이므로 이런 개념을 굳이 기후나 환경 문제와 같이 전 지구적인 협력을 요구하는 분야에까지 적용할 필요가 있겠느냐는 반론이 있을 수 있다. 그러나 이 분야는 이미 주요국들의 산업정책과 무역정책이 함께 맞물려 부딪히는 치열한 경쟁의 장(arena)이 되었다. 이렇게 된 배경에는 4차 산업혁명이라는 또 다른 시대의 흐름이 작동하고 있는 것을 이해할 필요가 있다. 1차 산업혁명이 석탄과 증기 기관, 2차 산업혁명이 석유와 전기로 대표되는 것이었다면, 3차 산업혁명은 재생 가능한 에너지와 인터넷의 결합으로 대변된다.2) 여기에서 한 발 더 나간 4차 산업혁명은 사물인터넷(IoT) 기술의 발달로 이른바 ‘초연결사회(Hyper Connected Society)’의 도래를 시사한다. 2차 산업혁명까지의 에너지 수급이 대형 화력 발전소에서 대량으로 전기를 생산하여 대규모 산업단지에 공급하는 중앙집권적인 구조였다면 3차 산업혁명 이후의 시대에는 분산화된 전원들이 네트워크로 연결되는 더욱 수평적인 구조가 형성되는 것이다. 4차 산업혁명과 기후변화 대응은 지금까지의 경제 패러다임에서 완전히 새로운 패러다임으로 옮겨가게 하는 두 개의 바퀴와도 같다고 볼 수 있는데, 이 경쟁에서 기술적으로 우위에 있는 국가가 미래 에너지 시장에서 표준을 세우게 될 것이다.3) 게다가 초연결사회에는 사이버 안보와 같은 신흥안보(emerging security) 위협이 커진다. 사정이 이렇다 보니 신흥기술(emerging technology)의 주도권을 누가 잡게 되느냐를 두고 주요 선진국들이 기술경쟁력을 안보 문제라는 프레임에 투영시키며 치열한 경쟁을 벌이고 있다.4) 따라서 당분간 4차 산업혁명 관련 및 기후변화 대응 관련 기술 분야에 있어서 미국과 중국을 필두로 하는 주요 경제국 간의 경쟁은 더욱 치열해질 수밖에 없다고 전망하는 바이다. 이런 상황에서 한국의 전략이 무엇이어야 하느냐를 두고 여러 의견이 충돌하고 있다. 미국에 편승(bandwagoning)하느냐, 미국과 중국 사이에 균형(balancing)을 취하느냐, 헤징(hedging) 전략을 취하느냐, 그 선택지의 스펙트럼 사이에서 다양한 정책들이 제안된다. 물론 한국은 중견국이면서 동시에 대륙 세력과 해양 세력 사이에 놓인 ‘중간국’이므로,5) 한국의 지전략적 위치를 활용하여 자율성을 확대해 나갈 필요가 있다는 주장6)이 대체로 공감을 얻을 만한 주장이지만, 에너지 및 기후·환경 분야가 이미 미국과 중국의 기술 패권(technological hegemony)을 둘러싼 전장이 된 측면이 있으므로 현 윤석열 정부는 미국과의 경제 안보 동맹 강화를 기본 정책 기조로 삼고 미국 주도의 공급망 재편 국면에서 전략적 선명성을 분명히 하려는 것으로 판단된다.7) 3. 합의된 내용과 그에 대한 평가 그렇다면 위와 같은 정책 기조를 취하고 있는 윤석열 정부가 이번 국빈 방문을 통해 한미 간 구체적으로 어떤 합의를 하였는가와 함께 현재 한미 간 협력을 둘러싼 관련 쟁점들에 대해서도 간략히 살펴보도록 하자. 우선 이번 공동성명에 명기된 내용과 백악관이 국빈 방문 중 게재한 팩트 시트(Fact Sheet)에 따르면 다음과 같은 내용들이 양국 간 주요 합의 사항이자 성과로 정리될 수 있겠다. 첫째, 한·미는 파리협정에 기반을 두고 양국이 내건 국가별온실가스감축목표(NDC)와 2050 탄소중립 목표를 재확인하였다. 이는 트럼프 정부 시절 미국이 파리협정에서 탈퇴하는 등, 기후변화 대응 기조에서 후퇴하는 행태를 보였던 것과는 달리 기후변화 대응에 공세적으로 나가는 것이 곧 미국의 정책이라는 입장을 재확인할 수 있게 하는 대목이기도 하다. 이와 같은 정책 기조는 앞선 2021년, 2022년 정상회담의 공동성명과도 궤를 같이하는 부분이다. 또한 양국 정상은 이러한 목표 달성을 위해서는 전력 생산 부문의 탈탄소화가 절실하다는 것에 인식을 공유하면서 재생 및 원자력에너지를 포함한 청정 전력 비중을 현저히 확대하기로 합의하였다. 양국의 정책 기조가 탄소중립 목표 실현에 맞춰져 있다는 것은 같은 향후 관련된 세부 정책이 수립되는 방향을 예측하는 데 있어서 나침반과 같은 역할을 한다고 생각할 수 있다. 둘째, 위와 같은 탄소중립 목표 실현을 위해 한·미는 탄소 감축은 물론 재생에너지 및 수소 기술의 개발 및 보급에서 협력할 것과 산업, 건설 및 수송 분야에서 에너지 효율을 강화하는 것에도 뜻을 모았다. 또한 청정 수소, 화석연료 부문에서의 메탄 감축, 녹색 해운과 함께 2030년까지 판매량의 최소 40%를 목표로 무배출경량차(ZEVs) 보급을 가속하기 위한 양자 협력 강화를 모색할 것도 합의하였다.8) 요컨대 향후 신재생에너지 부문과 함께 수송 부문의 탈탄소화 기술 분야에서도 양국 간 협력이 더욱 두드러지게 될 것을 예상할 수 있게 하는 대목이다. 한국 기업들이 미국에 투자하기로 한 분야를 보아도 위와 같은 양국 간 합의가 구체화하고 있다. 예를 들어 현대자동차그룹은 조지아주 브라이언에 54억 달러를 투자해 전기자동차 공장을 건설 중이며, SK이노베이션은 포드와 함께 켄터키주 글렌데일과 테네시주 스탠튼에 건설 중인 두 곳의 전기 배터리 공장에 114억 달러를 투자하기로 하였다. 또한 한화큐셀이 조지아주 달튼의 태양광 공장 확장에 25억 달러를 투자하기로 한 것 등이 관련된 내용들이다.9) 또한 위의 내용과 관련하여 핵심 광물 공급망을 위한 협력을 확대하기로 했다는 부분도 주목할 필요가 있다. 한국 정부는 향후 5년간 53억 달러를 제공하여 한국의 북미지역 중요 광물 및 배터리 제조 투자를 지원할 것이며, 한미 양국은 핵심 광물 안보 파트너십(MSP)에서 주도적 역할을 하는 등 보다 탄력적인 공급망 구축을 추구해 나갈 것이라고 하고 있다.10) MSP의 중요성을 논함에 있어서 IRA를 언급하지 않을 수 없다. IRA가 통과되었을 때 이것이 국내 기업들에 미칠 영향에 대해서는 여러 평가가 엇갈렸다. 이 법이 한국 기업에 어느 정도 손해를 끼칠 것인지는 일반화하기 어려운데 그 이유 중 하나가 되는 것은 한국의 기업들이 미국 내에서 어느 정도 제조 능력을 보유할 수 있을 지라는 부분이 관건이 되기 때문이다. 예를 들어 한화솔루션과 같은 태양광 업체는 미국에 제조 시설을 가지고 있어, IRA에서 제공하는 혜택을 고려할 때 오히려 성장이 가속할 수 있는 데 반해, 전기차 업체는 현재 생산 구조상 세액 공제 대상이 되기 더 까다로울 수밖에 없는데, 그 이유는 IRA가 최종 조립뿐만 아니라 배터리의 광물 및 구성 요소 비율에 대해서도 요구 사항을 엄격하게 따지고 있기 때문이다. 배터리 공급업체들이 중국산 부품 및 소재에 크게 의존하고 있느니만큼, IRA의 요구를 충족시키기 위해 공급망을 재구성해야 하는 것이 매우 큰 도전이 되어버렸던 것이다.11) 그런데, 미국이 2023년 3월 발표한 IRA 전기차 세액 공제와 관련하여 세부적인 원산지 규정에 따르면 양·음극재가 부품이 아니라 핵심 광물로 분류되게 되어 한국 기업들로서는 일단 숨통이 트인 상황이라는 분석들이 제기되고 있다. 양·음극재 글로벌 생산의 대부분은 한국, 중국, 일본이 담당하고 있는데, 현재까지는 한국이 유일하게 미국과 FTA를 체결한 나라여서 유리한 측면이 있다는 평가가 있기도 했다. 그러나 상기 세부 지침 발표 시 미국 재무부는 광물 협정을 새롭게 맺은 유럽연합(EU)과 일본에 대해서도 FTA 체결국과 같은 위치를 부여하기로 했기 때문에,12) 한국으로서 누릴 수 있는 혜택은 일정 부분 상쇄되리라 볼 수도 있다. 어찌 됐든 상기 세부 지침이 한국 기업에는 일정 부분 시간을 벌어준 측면은 있다고 하겠다. 요컨대 이렇게 신에너지와 수송 부문에서 미국이 추진하는 공급망의 재편이 리쇼어링(reshoring), 니어쇼어링(nearshoring), 프렌드쇼어링(friendshoring), 앨라이쇼어링(allyshoring)의 방식을 빌어 가속화하고 있으므로, 한국은 미국 주도 공급망 재편에 협력하면서도 계속해서 미국으로부터 받을 수 있는 불이익을 최소화하려는 정책적 노력을 계속해 나갈 필요가 있다. 셋째, 양국이 에너지 안보 위기 극복과 탄소중립 목표 달성의 중요한 요소로서 원자력에너지의 중요성을 재확인하고 서로의 수출 통제 규정과 지식재산권을 존중하면서 민간 원자력 협력을 강화하기로 약속한 부분이다. 양 정상은 재원 조달 수단을 활용하고, 수원국의 역량을 강화하며, 보다 회복력 있는 원자력 공급망을 구축함으로써 전 세계적인 민간 원자력의 책임 있는 개발과 배치를 증진하기로 약속하였다.13) 그러나 이런 합의에도 불구하고 현재 진행 중인 웨스팅하우스와 한수원 간의 지식재산권을 둘러싼 공방이 계속되다 보니 한미 원자력 협력에 대한 의구심이 커지고 있기도 하다. 그도 그럴 것이 국빈 방문 일정이 끝나기가 무섭게 4월 30일 웨스팅하우스의 패트릭 프래그먼(Patrick Fragman) 최고경영자(CEO)가 한국 역시 원전 수출을 추진 중인 폴란드의 현지 언론과의 인터뷰에서 “지식재산권을 침해한 한국 원전이 폴란드에 지어질 일은 없을 것”이라고 주장하며 논란을 키웠던 것이다. 이에 한수원도 즉각 반발하며 “웨스팅하우스의 사전 동의 없이 APR1400을 폴란드에 수출할 수 없다는 것은 사실이 아니다”라는 내용의 반박 자료를 해당 매체에 보낸 것으로 전해진다. 이를 두고 일각에서는 한미 정상 간 원자력 협력을 언급한 것과 대치된다거나 양국 공동성명에 서로의 수출 통제 규정과 지식재산권을 상호 존중한다는 내용이 담긴 것이 결국은 웨스팅하우스에 유리한 내용이 아니냐는 비판이 이어졌고 이에 산업통상부 측은 해당 문구는 지극히 원론적인 의미라며 확대해석을 경계하는 입장을 표명하기도 했다.15) 이런 공방을 보면서 다시금 짚고 넘어가야 하는 것이 기업의 이익과 국가의 이익이 반드시 일치하는 것은 아니라는 것과 기업 간의 충돌과 경쟁에 국가가 얼마나 깊게 개입할 수 있겠느냐는 문제이다. 특히 한국과 미국은 자유주의 시장경제를 운용하는 나라들이니만큼 아무리 정상 간의 합의가 있었다고 하더라도 하향식으로 기업의 행동을 통제하기란 쉽지 않을 것이다. 더군다나 현재 웨스팅하우스 지분의 51%는 캐나다 사모펀드인 브룩필드 비즈니스의 자회사인 브룩필드 재생가능(Brookfield Renewable Partners)에, 49%는 캐나다의 우라늄 업체인 카메코(Cameco)에 매각된 상황이다.16) 웨스팅하우스를 과연 미국의 이익을 대변하는 기업으로 봐야 할지 의문이 드는 지점이다. 그러나 앞으로도 신흥국에 원전 수출을 추진하고자 하는 한국으로서는 한·미 기업 간 협의가 원활히 이루어지면서도 양측에게 모두 이익이 돌아가는 기제를 마련할 수 있도록 정부 간 협의를 이어갈 필요가 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이 이번 국빈 방문을 통해 에너지 및 기후·환경 분야에서도 한미동맹 간 협력을 강화할 것이 합의되었다. 아울러 이번 국빈 방문 중에는 산업통상자원부 이창양 장관이 미국 에너지부 제니퍼 그랜홈(Jennifer Granholm) 장관과 ‘한미 에너지장관 회담’을 열었고, 양 정상이 합의한 청정에너지 확산과 원자력 협력 강화를 구체화하기 위한 정책 방안을 논의한 만큼,17) 앞으로도 한·미 주무 부처 간에 긴밀한 협의가 이어질 것으로 기대한다. 정상 간의 회담을 통해 큰 틀에서 방향이 설정되었긴 하지만, ‘악마는 디테일에 있다(The devil is in the details)’는 말처럼 협력을 강화하는 과정에서 양국의 이해가 충돌할 소지는 있을 것이다. 지식재산권은 물론, 보조금, 세액 공제와 같은 혜택을 지급하는 기준 등에서도 우리 정부는 계속해서 우리 기업과 국내 생산라인에 미치는 피해를 최소화할 수 있도록 최선을 다해야 할 것이다. 그 설득의 과정에서 다시금 강조해야 할 것이 다름 아닌 ‘동맹’이다. 한국이 경제적으로 건재하고, 4차 산업혁명은 물론 기후변화 대응을 위한 기술 분야에서도 선전하는 것이 미국이 추구하는 공급망 재편과 기술 패권 확보에도 도움이 될 뿐 아니라, 한국이 어렵게 되는 상황이야말로 미국의 국익에 해가 된다는 설득의 논리를 펼쳐야 한다. 바이든 대통령도 공동기자회견에서 “한국의 성장이 미국에게도 도움이 된다”며 이해관계가 부합한다고 발언한 만큼,18) 양국에 모두 호혜적인 후속 조치들이 이어지기를 주문하는 바이다.
2) Jeremy Rifkin, 2013, The Third Industrial Revolution: How Lateral Power Is Transforming Energy, the Economy, and the World (New York: St. Martin's Griffin). 3) 임은정, 2023, “[특별 기고] 한미동맹, 기술 안보 분야에서 더욱 공고해져야,” 『에너지경제신문』 (5월1일). 4) 김상배, 2021, “디지털 안보의 세계정치: 이론적 분석틀의 모색,” 김상배 편, 『디지털 안보의 세계정치: 미중 패권경쟁 사이의 한국』 (서울: 한울엠플러스), p.19. pp.19-55 5) 전봉근, 2019, 『미중 경쟁 시대 한국의 ‘중간국’ 외교전략 모색』 (서울: 국립외교원 외교안보연구소). 6) 조비연, 2021, “미중 간 전략경쟁과 여타 중견국의 균형-편승 스펙트럼,” 『국제․지역연구』 30권 4호, pp. 69-110. 7) 임은정, 2023, “[EE칼럼]한미동맹, 에너지-그린테크 분야로 확대돼야,” 『에너지경제신문』 (4월26일). 8) 대통령실, 2023, “[전문] 한미동맹 70주년 기념 한미 정상 공동성명,” (4월27일), https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148914326 (검색일: 2023.05.05.). 9) White House, 2023, “FACT SHEET: Republic of Korea State Visit to the United States,”(April 26), https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/04/26/fact-sheet-republic-of-korea-state-visit-to-the-united-states/ (accessed: 2023.05.05.). 10) Ibid. 11) Eunjung Lim, 2022, “Green Technology Competition in the Era of Economic Security: Implications of Global Supply Chain Restructuring for Korea.” in Environmental Sustainability in Asia: Analysis of Carbon Reduction Plans in Southeast Asian NDCs. Sejong: Korea Environment Institute, p. 19. 4-25. 12) 정재호, 2023, “‘IRA 세부지침 발표’ 미국 “배터리 양·음극재, 핵심 광물로 정의”,” 『한국일보』 (3월31일), https://m.hankookilbo.com/News/Read/A2023033122570002331 (검색일: 2023.05.05.). 13) 대통령실 2023. 14) 김형민, 2023, “웨스팅하우스 CEO “韓원전, 폴란드에 지어질 일 없다”…한수원 즉각 반박,” 『동아일보』 (4월30일), https://m.hankookilbo.com/News/Read/A2023033122570002331 (검색일: 2023.05.05.). 15) 장덕수, 2023, “미국 원전회사 “한국 원전 폴란드에 지어질 수 없다”…한수원 반박,” 『KBS』 (5월1일), https://news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd=7664870 (검색일: 2023.05.05.). 16) 정세영, 2023, “웨스팅하우스, 새 주인 찾았다…‘신재생·핵연료’ 컨소시엄에 매각,” 『전기신문』 (10월13일), https://www.electimes.com/news/articleView.html?idxno=309811 (검색일: 2023.05.05.). 17) 최일관, 2023, “美 에너지부와 원전 협력, 청정에너지 공조 강화 추진,” 『에너지데일리』 (4월28일), https://www.energydaily.co.kr/news/articleView.html?idxno=136573 (검색일: 2023.05.05.). 18) 『연합뉴스』, “[현장연결] 한미 정상 공동기자회견 질의응답,” (2023년4월27일), https://www.yonhapnewstv.co.kr/news/MYH20230427001000641 (검색일: 2023.05.08.). 참고문헌
이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다. 편집 : 김수연 연구원
임은정 (국립공주대학교 국제학부 부교수) 임은정 교수는 현재 국립공주대학교 국제학부 부교수이자, 동 대학 국제교류본부장이다. 일본 도쿄대학 학사(국제관계 전공, 2002), 미국 컬럼비아대학 국제행정대학원(SIPA·School of International and Public Affairs)에서 국제학 석사(2005), 존스홉킨스대학 고등국제학대학(SAIS·School of Advanced International Studies)에서 국제관계학 박사(2012) 학위를 취득하였다. 존스홉킨스대학 및 연세대, 고려대, 한국외대 등에서 교육경험을 쌓았으며, 공주대 부임 직전까지는 일본 리츠메이칸(立命館)대학의 국제관계학부에서 조교수로 재직한 바 있다. 서울대학교 일본연구소, 국민대학교 일본학연구소, 도쿄대학 현대한국연구센터, 일본에너지경제연구소에서 객원연구원 등의 자격으로 연구실적을 축적하였다. 현재 한국원자력통제기술원 비상임이사, 통일부 정책자문위원, 한국국제정치학회 일본연구분과위원장을 맡고 있다. 주요 연구분야는 아시아 국가들의 원자력 정책 및 비확산 문제, 에너지 안보 및 기후변화 대응 정책이다. |
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