제주평화연구원

  Myanmar’s three-year-old peace process is nearing a critical moment. Agreement on a nationwide ceasefire is expected at a summit in Kachin State in late September. Yet, issues that have plagued ethnic organizations throughout the ceasefire process promise to make the follow-on political dialogue phase problematic and protracted. These issues include eliminating confusion between what a ceasefire and a political dialogue entail, establishing a clear ethnic leadership for the process, settling conflicts within ethnic organizations, and improving trust between the government and the ethnic groups.   A central problem is confusion which issues to include in the National Ceasefire Agreement (NCA) which should be covered in the political dialogue. Ethnic leaders insist on a number of political issues be included in the ceasefire draft that would be better raised in the dialogue process. Rather than negotiate a strictly military agreement to suspend fighting until a political settlement is reached, ethnic leaders are pushing political guarantees from the government. In addition to issues such as the demarcation of territory, status of forces, and a code of conduct for military forces, ethnic organizations have raised central political issues such as a federal system and revision of the constitution. While important issues that need working out, their inclusion has clouded the discussion and significantly slowed down the process.   Still, this attitude among ethnic leadership is understandable given the historical background of their struggles. In the late 1980’s and early 1990’s a number of ceasefires were agreed to, particularly in northern Myanmar. However, despite assurances of political dialogue, the military government refused to discuss political issues, moving instead to pacify ethnic leaders with economic concessions.   A need for an executive body to coordinate the actions of the National Ceasefire Coordination Team (NCCT) was recognized at the recent Laiza Summit in July, there is debate over who should be included. The NCCT envisions leaders from each of its constituent ethnic armed organizations. However, the United Nationalities Federal Council (UNFC) believes it should act as the executive body.   The UNFC, originally a military alliance and largely controlled by the Kachin Independence Organization (KIO), does not include all of the members of the NCCT. Most notably, two of the largest the Shan State Army-South (SSA-S) and the United Wa State Army (UWSA) ? remain outside the grouping.   The main concern is that members of the NCCT do not believe UNFC’s interests are synonymous with their own. A number of groups in the NCCT disagree with the UNFC’s stance of not recognizing the 2008 Constitution, thus challenging the legality of the government to negotiate. There is also much concern over the strong leadership role taken by the KIO. In late August, the Karen National (KNU) walked out of a high level UNFC meeting over this issue and the direction the KIO was pushing the UNFC. The dominance of the KIO, which is still in engaged in active fighting with the government, has led to accusations that it is pushing its own agenda over that of the collective group. It has become clear that the KIO intends to lead the UNFC to usurp the powers of the NCCT leadership in negotiating terms at the upcoming September summit with the government.   Disputes over the terms of the ceasefire have deepened factional cleavages in some organizations. Rather than presenting a united front at discussions, the leaderships of some organizations remain divided internally over the terms of the ceasefire, or even whether they should enter into a ceasefire at all. Within the KNU leadership, for example, a shift from a more hard-line element to one more accommodating to ceasefire terms and a political dialogue has created serious divisions in the organization.   Decades of civil war created deep distrust in the government and military one and the same for most of the period among many ethnic groups. The KNU, for example, has been fighting for over sixty years, participating in several rounds of failed ceasefire negotiations. A ceasefire agreed in 2004 fell apart when the military government launched an offensive two years later. As far back as 1962, apparently productive talks were terminated by the military after seizing power in a coup that year.   The New Mon State Party (NMSP) and the KIO both of which had ceasefires with the government for much of the 1990s and 2000s are particularly distrustful of the current government. This attitude is due in great part to a refusal by the previous military government to take ethnic demands seriously, particularly during the National Convention that drafted the current constitution.   Historical mistrust has in some cases been reinforced by Myanmar Army to continue to strengthen its hold over ethnic territory and reinforce existing positions. Ironically, these moves are facilitated by the delays involved in finalizing a nationwide ceasefire agreement.   The delays brought on by confusion over the role of a ceasefire, leadership of the ethnic side of the process, factional infighting, and mistrust of the government have served to not only hinder ethnic aspirations, but also to diminish the reputation of the government. The inability of government negotiators to bring a swift end to conflict has earned them criticism domestically and internationally. It may have also somewhat weakened the position of government vis-a-vis the military through the army’s ability to consolidate its hold over ethnic areas and gain more territory.   The difficulties encountered in the ceasefire process can only be amplified when the political dialogue process begins. The diversity of political issues to be discussed has the potential to amplify confusion over what was already decided in the ceasefire, ownership disputes of the dialogue, factional infighting, and mistrust. If ethnic organizations want to avoid a prolonged peace process, they will need to work through these issues and form a more unified approach. Mr. Brian McCartan has worked on political issues and ethnic conflict in Myanmar for over fifteen years. He is currently a PhD candidate at the S. Rajaratnam School of International Studies at Nanyang Technological University in Singapore.

  The “dynamic transformation of regional order” in East Asia is not a particularly new phenomenon: the region has long been well known for ideological, political, cultural, and military conflicts: albeit perhaps on different scales. However, global movements from underdevelopment toward development in the current anarchic international environment is setting the stage for many opportunities and threats to arise. Such situations may be numerous and arise from internal or external condition, but, from the international relations point of view, there are only a handful of central issues. Balances of Power and Regional Security   As history has so clearly demonstrated, no population size, economic model, ideological predisposition, or military prowess, provides an absolute guarantee of predictable outcomes. Furthermore, none of these factors, as well as any country or region, has a “rightful place” in any century. The simple thing to say is that no matter how large or small, states can only surely be predicted to do one thing: engage in struggles for power. This is mainly because security is the primary concern for all states (although of course not the only concern). In other words, existence trumps all else. There is no modern indicator that this past and present truth is still not the best predictor of a future reality. Each country in East Asia will move through the 21st century, balancing internal and external realities to cultivate and expand power opportunities and security while hedging against the myriad threats based on the unique situation of each.   The difficult part is determining how power struggles will unfold to opportunities and threats since there are numerous domestic and international factors in East Asia. The important thing to remember is that one state’s threat can be another state’s opportunity and occasionally threats are opportunities in disguise. For example, Japan may seize the opportunity to militarize to balance against perceived threats from China and North Korea yet coincidentally, it is also engaged in territorial disputes with Russia, South Korea and China. Another case is China, which despite the ‘peaceful rise’ rhetoric, has had double-digit percent increases in military spending almost every year for the past twenty years (this year’s increase was 12%, bringing the amount to more than double what Russia spends) which includes a navy that will be bigger than that of the United States by 2020. Is this to balance against the United States in the “Pacific Focus” Or perhaps to continue to redraw international boundaries in ways to best seize opportunities to move South and East as they did to the west in 1950? It is difficult to say, but if China’s domestic civil rights abuses and human rights infringements against its own citizens are any indicator, then neighboring countries should probably “hope for the best, but expect the worse”. After all, there is a new precedent now with Russia (another Security Council veto power state) deeply infringing on the sovereignty of a neighbor: there is little reason not to expect that China will do the same.   As for South and North Korea, they are both regionally significant for various reasons, but not militarily, so they regularly engage in buck-passing strategies to the US and China respectively for security and breathing room. South Korea has been cultivating its soft power with the Korean Wave and developing complex interdependency with neighbors while North Korea has been developing hard power security in the form of nuclear weapons and ballistic missiles. The 21st century opportunities and threats in East Asia concerning the Korean peninsula will therefore surely depend on the normalization of these relations. Not doing so could result in catastrophic consequences that would impact the entire region, the US, as well as the EU and Russia. In this way, although the Korean peninsula has often been considered “the shrimp between whales,” it might also be considered “the pin in the grenade”. Any number of significant incidences could “pull the pin” and transform the region for a hundred years or more. Chris LARSEN is a professsor at Hankuk University of Foreign Studies(HUFS).

북한의 핵억지 정책은…   북한 핵무기 보유의 안보적 근거는 ‘핵억지’이다! 북한은 미국과 한국, 일본으로부터 핵 또는 재래식 공격의 위협을 받고 있다는 주장과 함께 핵무기개발 프로그램을 정당화시키고 있다. “외부로부터의 핵 위협이 커진다면 북한은 이에 맞서기 위해 핵억지력을 강화시키게 할 뿐이다.”라고 2013년 10월의 북한 외무성 대변인은 발표했다. 또 다른 주요 원인으로는 국내적 요인과 국제적 위신을 들 수 있다.   핵억지란 단지 상호파괴의 위협만이 아니라, 핵 보유국으로부터의 공격이나 위협 시 보복 능력을 뜻한다. 핵무기는 제한적 피해를 입힐 정도의 적은 규모라야 한다. 핵무기는 핵억지뿐만이 아니라 전쟁을 목표로 한다. 핵억지는 적대국들이 핵무기의 사용을 심각하게 고려하고 있다는 것을 끊임없이 보여주었을 때 신뢰성이 있다. 북한에게 있어서 이는 핵억지를 포기하지 않는 한 탄두와 미사일의 소형화 노력을 계속해야 함을 의미한다. 북한이 원자로를 재가동하는 것으로 보였던 까닭은 이 때문일 수도 있다. 플루토늄은 소형화에 더욱 적합한 핵폭탄 원료이다. 북한은 장거리 탄도미사일을 개발하고 있을 것이며, ICBM(대륙간탄도미사일)에 장착할 만한 소형탄두 개발에 진전을 보여왔다. 평양은 한국과 미국에 대한 핵공격 위협을 되풀이하고, 해안에 미사일 발사대를 배치하였다.   …위험하고…   북한은 미국의 대규모 재래식 공격을 두려워하는 척하면서 선제 핵공격을 준비하고 있는데, 이는 필연적으로 최초사용원칙으로 이어진다. 북한은 핵전력을 핵공격에 대한 억지수단뿐만이 아니라, 전쟁의 수단으로 여기고 있다. 이 전략에 따르면, 재래식 공격을 방지하기 위해 최초 공격에 핵무기를 사용할 수도 있다. 결과적으로, 북한이 핵무기를 사용할 위험에 처한다면, 한국과 그 동맹국들은 북한의 선제공격에 대한 선제공격을 해야만 할 것이다. 한국은 “한국형 미사일 방어체제”로 핵 위협에 대응하고, 장거리 벙커버스터(타우러스 미사일)로 지하 요새를 타격할 수도 있지만, 이는 핵보유 동맹국들을 개입시켜 확전을 초래할 수 있다.   핵억지는 특정 목표의 설정을 필요로 하는데, 추진 및 유인 요인들이 핵 계획을 결정하게 된다. 핵 계획에 있어서 목표설정이란 핵무기의 현대화를 위한 추진동력이다. 이 모든 무기가 효과적이기 위해서는 목표가 정해져야 함은 물론이다. 공격 선택이 분명히 늘어날 것이다. 핵 하부구조, 정치 군사적 지도부 및 모든 종류의 전력들이 목표로 설정될 것이다. 북한이 핵 억지라는 생각에 계속 의지한다면, 이 길로 나아가게 될 것임은 두말할 필요가 없다.   핵억지 개념은 합리적 행위자에게만 효과가 있다. 이는 북한과 미국 등 관련 핵 보유국들이 서로 억지를 존중하고 그 원칙을 고수한다는 것을 믿어야만 가능하다. 더 나아가 그들은 서로 의사소통을 하고 서로의 신호를 이해해야 하는데, 이를 북한과 하기란 매우 어렵다.   북한이 끊임없이 한국을 위협하고 장차 다른 이웃 국가들과 미국을 위협한다면, 핵억지는 적대감과 불신을 만들어 낼 것이다.   핵무기 보유국들의 핵억지 의존은 핵확산과 군비경쟁을 유발시킨다. 이것은 냉전의 시기에도 명백했지만, 인도-파키스탄과 같은 지역 갈등에 있어서도 역시 마찬가지이다. 핵억지는 북한 핵무기 보유의 근거이지만, 이는 동북아시아의 군비경쟁으로 이어질 수 있다. 상호 억지와 군비축소는 정말로 대립적인 개념이다.   핵억지와 핵무기 의존은 오판과 오해 및 기술적 사고로 인해 적대감과 위험상황을 초래할 수 있다. 북한 핵무기에는 또한 열악한 안전기준이 적용될 수도 있다. 국제원자력기구(IAEA) 조사관의 북한입국이 허용되지 않기 때문에, 북한 핵 시설의 상태를 확인할 방법이 없다. IAEA 조사관 및 검증장치가 없다면, 북한 핵 프로그램에 대한 정보는 극히 제한적일 것이다. IAEA의 조사는 적어도 핵폭탄의 획득과정을 충분히 늦출 수 있다.     …실패한 개념   핵억지는 재래식 전쟁을 방지하지 않으며, 이미 여러 핵보유국이 재래식 전쟁에 연루되었다. 한국에서는 중국이, 베트남에서는 베트콩이, 아프가니스탄과 이라크에서는 반란군이 미국과의 비핵전을 포기하지 않았다. 포클랜드전쟁에서 아르헨티나는 영국에 대한 도전을 두려워하지 않았다. 아랍국가들이 1973년에 이스라엘을 침공할 당시 이스라엘은 이미 핵무기를 갖고 있었다. 핵보유국인 인도와 파키스탄은 1999년에 전쟁을 일으켰으며, 파키스탄은 아마도 2001년 인도국회의사당에 대한 테러리스트 공격의 배후였을 것이다. 게다가 핵무기의 소유는 재래식 군사적 벼랑전술을 고취시킬 수도 있으므로, 북한은 재래식 위협의 억지를 위해 핵무기에 의존할 수는 없을 것이다.   비핵화 및 소극적 안전보장   첫 단계는 북한 핵 프로그램의 동결이다. IAEA 특별조사로 핵무기물질의 생산중단을 검증해야만 하는데, 이는 핵확산금지조약(NPT) 규정을 강화시킬 것이다. 그다음에 핵무기 테스트의 중지가 뒤따라야 하며, 우주 발사체를 포함한 미사일 테스트도 중단되어야 한다.   평양은 미국 및 중국, 러시아, 일본, 한국, 북한이 참여한 2005년 6자 회담의 비핵화 약속으로 되돌아가야 한다. 북한 외무성 대변인은 “북한의 일방적인 핵 폐기를 의미하지 않는 한, 한반도 비핵화는 북한 정부의 변함없는 목표”라는 것을 배제하지 않고 있다. 중동의 노력과 유사한 “동북아시아 비핵지대”의 협의도 고려할 수 있다. “소극적 안전보장”조치들을 조합하면 신뢰구축방안이 될 수도 있다. “소극적 안전보장”에 따르면 모든 비핵보유국(NWS)들이 목표 명단에서 제외될 것이다. 핵보유국들은 “소극적 안전보장”을 약속해야 하는데, 이는 비핵보유국에 대한 핵무기 사용금지를 보장하는 것이다. 궁극적으로는, “비핵지대(NWFZ)”라는 틀 속에서 비핵화된 한반도가 미국의 확장억지나 독자적인 한국의 북핵위협에 대한 억지보다도 더욱 안정적일 것이다. “소극적 안전보장”은 핵보유국들이 비핵지대 회원국에 대한 핵무기 사용 및 위협을 금지하는 핵보유국의 약속을 포함하고 있다. 확장억지란 핵보유국에 대한 핵무기 사용 및 위협을 금지하는 약속을 의미한다. 비판적 관여정책   대북 정책에 있어서 EU는 쓸 수 있는 다양한 수단을 사용하지만, 일반적 접근방식은 비판적 관여정책이라고 할 수 있다. 정기적 정치회담 및 개발원조 프로그램(예컨대 EC 식량안보 프로그램이나 약간의 다른 활동)을 사용하며 다른 한편으로는 외교적 압력과 제재를 가하는 것이다. 비판적 관여정책의 맥락에서, EU는 북한과의 정치회담을 개방하고 있으며, 정치 안보적 상황에 따라 시기를 선택하고 있다. 하지만 미국과 EU는 외교와 제재라는 이중트랙의 조합을 유지해야만 한다. 미국과 EU는 핵확산금지조약에 있어서 불가결한 한반도의 핵군축 노력을 포기하면 안 된다. 북한이 당장 핵프로그램을 포기하지는 않더라도, 이것이야말로 여러 나라들로 하여금 비핵확산 계획을 지지하도록 납득시킬 유일한 방법이다. 마지막으로, 즉효약이 없기에 인내가 관여정책의 필수 전제조건이라 할 것이다. 하인즈 가트너(Heinz Gartner) 교수는 비엔나 대학교 교수이자, 빈 소재 오스트리아 국제문제연구소(OIIP) 소장이다.

  Stretching 1.4 k.m. east-west and 1.8 k.m. north-south, Ieodo sits 4.6 meters below sea level, rising to the surface only in the trough of mountainous waves. This oval rock is located 149 k.m. from Marado, the southernmost islet of South Korea. Meanwhile Sheshandao, China’s closest territory, is 287 k.m. away.   Ieodo is not the object of a territorial dispute as it is not an “island” as defined by the UN Convention on the Law of the Sea. However, there is some jurisdictional conflict with China in the seas around the reef, where the Yellow Sea intersects with the East China Sea.   Korea maintains that Ieodo is situated within the country’s EEZ (Exclusive Economic Zone) according to the median line principle in the delimitation of maritime boundaries. On the contrary, China has insisted that Ieodo is under its jurisdiction due to its claim that the continental shelf on which Ieodo is situated is the natural prolongation of its land mass.   The Case for Humanities and Sociological Approach   To successfully tackle the Ieodo issue, we need to enhance our understanding and knowledge of Ieodo through the studies of humanities and social sciences, including Jeju’s history, folk stories, and folk songs. The peaceful utilization of the Ieodo Ocean Research Station (IORS) should also be prioritized with all the data gathered being shared internationally, including with China and Japan.   Jeju Islanders have long dreamed of a “utopia” where they can be free from life’s hardships. The native people of this barren volcanic island have always struggled to cultivate the rocky land, having to supplement their harvests with fishing and shellfish gathering to make a living.   The rich seas around Jeju, however, are famous for their rough waves and many of Jeju’s menfolk never returned home after braving them for the catch. Their wives couldn’t believe that their husbands were dead and instead imagined them living on. A mysterious island, emerging over the horizon, thus became a mythical land for those departed souls.   This island, lodged in the hearts of Jeju’s womenfolk, was given the name “Ieodo.” One of the songs of Jeju’s haenyeo, or women divers, is “Ieodo sa na,” and it states, “Does my husband, who has never returned home, live in Ieodo?” To Jeju haenyeo, Ieodo is the “Island of Abundance,” full of abalone and sea mustard, but it is also the “Island of Grief,” that has taken away their husbands.   Within Jeju’s legends and folk songs there are further hints at Ieodo’s place in local lore. It was not only a rich fishing ground, but also a marker en route to the outside world, such as China and Japan. “If you want to go to Kangnam (China), look ahead for Henam, Ieodo is halfway.” This line from a haenyeo song tells us that Ieodo sentiments are deeply embedded in Jeju’s culture. More than a Legend   However, Ieodo is not just a mythical land of legend. Ieodo is very much an existent oceanic reef and it has led to conflict and controversy with China. In particular, Korea’s neighbor recently redrew its air defense identification zone (ADIZ) to incorporate the skies above the rock.   The Society of Ieodo Research (chairman of the board: Ko Choong-Suk) recently found that the spot supposedly marking Ieodo was included in Hendrik Hamel’s navigation chart after the Dutchman was shipwrecked on Jeju Island on August 16, 1653. The spot is transcribed as “OOST” in his journal, An Account of the SHIPWRECK of a Dutch Vessel. In 1900, Socotra, a British merchant ship, left Kyushu, Japan, en route to Shanghai China. It struck a submerged rock, Ieodo, which was thereafter known as “Socotra Rock” on international charts.   In 1951, the Korean Alpine Club and the Korean Navy conducted a joint exploration to the Ieodo of Jeju legend. After finding its location, they sank there a copper plate inscribed with the words, “Ieodo, Korean Territory.” In 2001, Korea’s National Geographic Information Institute finally confirmed the rock’s official name as “Ieodo.”   As early as in 1969, Dr. Emery reported that the East China Sea continental shelf surrounding Ieodo is the most abundant reservoir of natural gas and oil resources in the world. And this initial survey has been repeatedly confirmed by other scientific research institutes such as the Woodrow Wilson Center in 2005. Furthermore, Ieodo is of great military strategic value.   In 2003, the Korean government completed the IORS, a stilted platform of 36 meters above sea level. The IORS of 1,300 square meters is equipped with high-tech observation and monitoring equipments and includes a heliport. All gathered data are transmitted for use in maritime, weather and fishery ground forecasts, global environmental monitoring, maritime transportation safety, maritime disaster prevention and more. The IORS also functions as a lighthouse for the quarter-million ships that annually pass around the IORS safely. Ieodo and Korea-China Cooperation   Ieodo was recently included in the new Korean Air Defense Identification Zone (KADIZ) however, the attempt by the Jeju Special Self-Governing Provincial Council to establish the “Ieodo Day” ordinance failed again in December 2013 due to concerns about diplomatic friction with China, as it had in 2007, 2008 and 2012.   In the event that a compromise can be reached between Korea and China on the delimitation of maritime boundaries, Ieodo will be incorporated into Korea’s EEZ. However, for that to happen there is a need for great diplomatic effort and reconciliation between the two countries. A native of Jeju, Dr. Chin Haeng-Nam is currently a Research Fellow at the Jeju Peace Institute, which he joined after a distinguished career in journalism. Dr. Chin's research covers a wide range of issues, including multilateral cooperation in East Asia, public diplomacy, inter-Korean relations, Hallyu (Korean Wave), and Jeju as the Island of the World Peace.

미국의 동아시아 정책의 변화와 미·중 관계   미국의 동아시아 정책의 변화: 미국의 입장에서는 전통적으로 아시아는 사활적 이익이 걸려있는 지역이 아닌 것으로 판단하여 역외균형(offshore balancing)전략을 추구하였으나, 최근 아시아로의 회귀(pivot to Asia)로 정책을 전환했다.   미국의 아시아 정책은 6가지 주요 행동 원칙을 표명하고 있다: 1) 주요 5개국인 일본, 한국, 호주, 필리핀, 태국과 양자 간 안보 동맹 강화 2) 중국을 포함한 부상하는 국가와의 유대 강화 3) 지역 다자기구와의 교류 및 참여 확대 4) 무역 및 투자 증대 5) 광범위한 (broad-based) 군사력 배치(military presence) 6) 민주주의와 인권 증대.   중국도 경제력을 바탕으로 미국과의 신형대국관계라는 새로운 관계설정을 지속적으로 요구하면서, 2011년 9월 화평발전보고서를 통해서 중국의 핵심이익을 발표하였다: 1) 국가주권 2) 국가안전 3) 영토안정 4) 국가통일 5) 중국의 헌법을 확립하는 국가정치제도와 사회대국의 안정 6) 경제사회의 지속 가능한 발전기초의 보장.   미국과 중국이 서로 명분을 주장하고 있는 상태에서, 미국이 아시아로의 회귀에서 재균형전략으로 명칭을 변경한 점은, 본질에 있어서는 동아시아에서 중국의 부상에 따른 견제와 군사적인 봉쇄가 미국의 대동아시아 정책의 우선순위로 설정되었음을 의미한다. 중국은 미국이 동아시아에 군사력을 투사하는 것을 차단하는 이른바, 반접근 및 지역거부 전략(Anti-Access and Area Denial: A2AD)을 수행하고 있다.   동아시아 미중 관계에 대한 새로운 양상     두 개의 전장에서 동시에 승리하는 개념에서 한 곳에서 전쟁 수행과 다른 곳에서 도발세력의 도발 의도를 무력화 시키는 개념으로의 전환은, 미국의 경제력 약화에 따른 전략개념의 수정이다. 즉 미국의 재정적자에 따른 국방비 감축 압박과 경제력을 바탕으로 한 중국의 군사력 증강에 대한 대응전략의 수정으로 해석된다. 이에 따라 경제적으로 부상한 중국은 미국과 G2를 구성하는 화평굴기를 넘어서 대국굴기를 통한 신형대국관계 설정이 가능한 현실로 주장되어왔다.   이러한 해석이 가능했던 배경에는 미국이 동아시아에서 양자외교의 중복에서 다자외교로 정책전환을 시도하는 것과, 하드 파워에 의존하는 외교에서 소프트 파워를 활용하는 외교정책의 다변화 전략의 선택이 미국의 상대적 쇠퇴와 중국의 부상을 반영하는 것으로 해석되었다. 하지만 최근의 미중관계에 새로운 변화가 나타나고 있다. 미국의 경기가 호전되는 추세에 있으며 셰일 가스 개발로 경제력 회복이 탄력을 받음으로써 국가 경쟁력을 회복하고 있다. 중국이 A2AD를 위한 해군력과 공군력에 초점을 둔 첨단 군사력의 개발과 확보가 장기적으로 전략적인 이익보다는 경제적 부담을 가중시키는 결과를 초래하였고, 미국의 신무기(레이저 포, 레일건 등)는 한 차원 높은 발전을 달성함으로써 중국의 군사력 개발을 무력화시키는 효과를 가져왔다. 특히 미국의 B-2 스텔스 폭격기, B-52 스트래토포트리스, F22-랩터, P-3C 오리온 해상초계기, SBX-1 X밴드 레이더, 샤이엔 SSN773 핵추진 잠수함과 같은 첨단무기에 대한 중국의 개발경쟁이 중국의 재정적 피로도를 가중시키는 효과를 가져왔다.   이로 인해서 천안함 사건 이후 동아시아에서 미중 군사관계를 보면 중국의 A2AD 보다는 미국의 전략적 봉쇄와 경제적 공동화라는 미국의 장기적 계획이 현실화되는 것으로 비쳐진다는 점에서 중국의 부상과 미국의 쇠퇴에 따른 중국의 동아시아 패권국가로의 부상은 현실성이 감소하고 있다고 해석할 수 있다.   동아시아 강대국 관계는 최근 30년간 역동적인 변화를 경험해왔다는 점에 주목할 필요가 있다. 냉전시대 미소 양대 진영의 대결, 탈냉전으로 인한 미국의 단일 패권, 그리고 중국의 부상과 미국의 쇠퇴가 예견되었지만, 미국의 재부상이 현실화될 가능성이 높아지고 있다. 이런 가운데 동아시아의 역학관계는 다소 복잡해지고 있다: 중국의 신형대국관계 전략, 일본의 집단자위권 및 재무장 시도, 미국의 재균형 전략, 북한의 핵 보유 선언, 그리고 한국의 국력의 상승에 대한 역할 모색과 통일시대의 대비.   우리의 대북정책과 통일정책은 이러한 동아시아 역학관계의 변화에 현실적으로 적응하는 방향에서 정책을 수립해야 한다. 동아시아 지역질서는 가변적이라는 점에서 대북정책과 통일정책을 추구하는 과정에 주변국의 반대를 극복하는 출발점을 한미동맹에서 모색해야 한다. 미국과 전통적인 동맹관계의 중요성과 현실적인 역학관계를 고려할 때에도 미국과의 협력은 최우선의 고려사항이다.   통일한반도가 남한이 주도하는 흡수통일을 전제로 한다는 점에서 북한이라는 안보위협이 사라지는 대신, 미국의 세계전략에 있어서 중국이 안보의 핵심 위협으로 부상한다는 점은 우리의 전략적 선택이 다양하지 않음을 보여준다. 우선 통일 이후 한반도에서 미국의 역할 그리고 한미동맹의 장래에 대한 명확한 입장을 요구 받고 있다. 통일국가의 미래에 있어서도 중립국을 전제로 하는 스위스 모델에 대한 선호가 가져오는 한미 동맹의 약화와 한중 또는 한러의 군사적 협력의 작동여부는 미국의 우려를 불러일으킬 수 있다. 북한 핵이 상당한 수준에 도달해 있다면, 이에 대한 승계 문제에 있어서도 주변국의 우려를 불식시킬 수 있는 명확한 입장표명이 필요하다. 現 제주평화연구원 연구위원. 미국 University of North Texas에서 국제정치학 박사학위를 취득하였으며, 미국국제정치학회가 주관하는 International Studies Quarterly의 Referee로 활동한 바 있음. 저서로는 『2011 한국인의 평화관: 통일정책과 여론』 및 『2010 한국인의 평화관: 외교정책과 여론』 등이 있음.

  우크라이나 사태에 관한 서구언론의 보도에서는 거의 언급되고 있지 않지만, 우크라이나는 작년 12월부터 공식적으로 중국의 핵우산 보호 아래 있다. 중국은 1994년에 우크라이나에 대해 핵공격을 하지 않겠다는 ‘소극적 안전보장’을 한 바 있는데, 작년 12월에는 한 걸음 더 나가서 우크라이나가 핵공격을 받거나 핵공격의 위협을 받으면 핵우산을 제공하겠다는 ‘적극적 안전보장’을 약속하였다.   중국이 다른 나라에 핵우산을 제공하기로 한 것은 전례가 없던 일이다. 그것도 러시아와 접경하고 있는 동유럽 국가에 대해 중국이 핵우산을 제공할 것이라고는 상상하기 힘들었다. 시기적으로도 우크라이나에서 시위가 시작되고 난 후에 핵우산 제공을 공약한 것이라서 중국의 결정은 더욱 의외로 받아지고 있다.   일부에서는 우크라이나가 중국에게 군사기술적 및 경제적으로 중요하기 때문에 핵우산 제공을 약속하였을 것이라고 추측하고 있다. 우크라이나는 중국에 J10, J11 전투기의 엔진을 공급하였고, 중국 최초의 항공모함 요녕(랴오닝)호로 개조된 구소련의 바리야크 항공모함을 판매하는 등 중국에게 군사기술상 중요한 공급원 역할을 하여 왔다. 아울러 우크라이나의 곡창지대는 인구대국인 중국에게 매력적으로 보일 수 있다.   하지만 이런 군사기술적, 경제적 이익만으로 중국의 핵우산 공약을 설명하기는 힘들어 보인다. 핵우산 제공이라는 것은 중국으로서는 사상 초유의 시도이며, 핵전략은 단순히 군사기술의 이전이나 경제협력을 촉진하기 위한 하위 수단으로 가볍게 사용되는 정책이 아니기 때문이다. 우크라이나에 대한 핵우산 제공에는 양국 간 협력을 강화하는 것 이상의 의도가 있을 것으로 보는 것이 타당하다.   이런 면에서 우크라이나에 대한 중국의 핵우산 제공을 북한의 비핵화를 위한 중국의 새로운 시도로 보는 견해가 설득력이 있다. 중국은 그동안 6자 회담을 통하여 북한의 비핵화를 유도하여 왔지만, 성과를 거두지 못하였기 때문에 새로운 해법이 필요한 상황이다. 표면적으로 북한은 미국의 핵위협을 이유로 핵보유를 정당화하고 있다. 중국은 북한의 이러한 주장을 전제로 중국이 핵우산을 통하여 북한을 외부로부터의 핵공격으로부터 보호해 준다면 북한이 비핵화할 것이라고 기대할 수 있다.   우크라이나는 구소련으로부터 물려받은 핵무기들을 반환하고 핵확산금지조약에도 가입한 모범적인 비핵국가이다. 따라서 우크라이나에 대해 중국이 핵우산을 제공하기로 한 결정은 의외로 받아들여질지언정 국내외적으로 비난을 받을 소지는 적다. 따라서 북한에게 핵우산 제공을 제안하기 전에 먼저 시범적 사례로 우크라이나를 선택한 것은 논리적으로 보인다.   만약 이러한 분석이 맞는다면 우크라이나 사태가 중국의 핵우산 정책과 북한의 비핵화에 주는 함의에 대해 알아볼 필요가 있다.   북한의 입장에서 보면 우크라이나 사태는 무엇보다도 핵우산이 영토나 주권을 보전하는 데에 효과가 없다는 사실을 보여주는 사례일 것이다. 효과가 없는 것은 적극적 안전보장(핵우산)만이 아니다. 러시아의 경우는 우크라이나의 영토와 주권을 침해하지 않겠다는 소극적 안전보장도 지키지 않았다. 따라서 적극적인 안전보장이든 소극적인 안전보장이든 러시아와 중국이 우크라이나에 약속한 것보다는 좀 더 구속력과 신뢰성이 있어야 북한을 설득시켜 실질적으로 비핵화에 기여할 수 있을 것이다. 그러기 위해서는 무엇보다도 안전보장의 약속이 각서나 선언의 형태가 아니라 법률적으로 구속력이 있는 조약으로 명문화되어야 할 것이다. 이 점은 러시아나 중국의 안전보장 공약에 국한된 얘기가 아니다. 만약 미국이 북한에 안전보장을 하는 경우가 발생한다면, 이때 미국이 제공하는 안전보장 공약의 구속력과 신뢰성은 대단히 높은 수준이 되어야 할 것이다.   한편 중국의 입장에서 우크라이나 사태는 정치적으로 혼란하고 경제적으로 위기를 겪고 있는 국가에 대한 핵우산 제공은 소용없는 정책이라는 것을 깨닫는 계기가 되었을 것이다. 우크라이나 사태는 중국으로 하여금 ‘안정’과 ‘비핵화’ 간 우선순위가 어떻게 되어야 하는지 다시 생각해 보는 계기가 되고, 향후 중국의 비핵화 정책에 영향을 줄 수도 있을 것이다. 마찬가지로 북한도 외부의 위협을 억지하는 것도 중요하지만 국내적 위협에 대처하는 것이 정권과 체제의 생존에 핵심적이라는 것을 다시 한 번 깨닫게 되었을 것이다.   핵우산을 통한 비핵화는 그 선행조건으로 안정적인 국가와 국민, 그리고 경제의 존재를 필요로 한다. 우크라이나 사태를 통하여 중국의 핵우산 제공을 통한 북한의 비핵화 정책은 첫 시도에서부터 난관에 봉착하였다.   만약 핵우산을 제공받는 국가가 정치적으로나 경제적으로 안정적이라면, 그리고 핵우산이 구속력이 있고 신뢰할 수 있다면 비핵화가 가능할 것인가? 보다 구체적으로, 까다로운 선행조건들만 충족된다면 중국의 핵우산이 북한의 비핵화를 낳을 수 있을 것인가?   이에 대한 대답은 핵보유의 진정한 목적이 무엇이냐에 달렸다. 만약 북한의 핵무장이 북한의 주장대로 외부로부터 핵위협을 억지하기 위한 것이라면, 중국의 신뢰성 있고 구속력 있는 핵우산 공약은 외부의 공격을 억지해서 궁극적으로 북한의 비핵화에 기여할 것이다. 하지만 북한의 핵무장이 핵억지가 아니라 다른 목적을 지니고 있다면, 중국의 핵우산은 아무리 완벽하더라도 북한의 비핵화에 기여하기 힘들다. 만약 북한의 핵무장의 진정한 동기가 핵억지가 아니라면 핵우산을 통해 북한의 비핵화를 유도하려는 중국의 전략은 우크라이나 사태가 발생하기 이전부터 이미 실패하였는지도 모른다.   PS: Jeffrey Lewis 박사는 중국이 우크라이나에 대해 핵우산을 제공한다는 보도가 번역상의 오류에 기인한다고 주장하고 있다. 하지만 신화사통신이나 환구시보 등 중국의 현지의 관영매체들이 모두 중국이 우크라이나에 대해서 핵우산을 제공한다고 보도하고 있어서 단순히 번역상의 오류로 보기 힘들다. 만약 표현상의 애매함이 존재하였다면 이는 의도적인 것일 가능성도 존재한다. 現 제주평화연구원 연구위원. 연구 분야는 국제정치경제, 핵전략, 공공외교. 서울대학교에서 경제학 학사 및 정치학 석사를 취득하고, UC 버클리에서 정치학 박사학위를 받음.

영유권 분쟁과 국력의 함수   국력의 변화에 따른 외교적 위상의 불일치는 국제관계에서 군사적 갈등의 원인이 된다. 국제관계에서 국력 또는 국가의 이익을 절대적 개념(absolute power)에서가 아니라 상대적 개념(relative power)에서 인식하는 현실주의자의 시각이 설득력을 얻고 있다. 국제사회에서 국력이라는 자원은 유한한 반면, 이를 경쟁적으로 축적해야 하는 국제관계의 본질과 국가가 상호관계를 지속하는 과정 자체는 상대방의 행위를 자국의 이익에 부합하도록 변화시켜야 하는 과정이기 때문에 상대방 보다 우월한 지위가 중요한 변수이다. 외교적 위상도 한 국가가 가지는 국력의 일부이며 이와 동시에 국력이 투사되어 나타나는 국제정치의 역학관계에 반영되는 현상이라고 할 수 있다. 국력이 그 자체가 목적이며 수단이라는 특성은 국제관계의 외교력에서 가장 단적으로 나타난다.   동아시아에서 전개되는 영유권 분쟁 그리고 군사적 경쟁관계와 같은 복잡한 역학관계를 한국의 입장에서는 국력 특히 외교력의 상호관계의 측면에서 이해하는 노력이 필요하다. 한국은 2000년에 접어들기 전까지는 국제관계를 논의할 때 상투적으로 “동아시아의 약소국” 그리고 “주변 4강 사이에서”와 같은 수식어를 반복하면서 동아시아 국제관계를 논의했다. 미국과 러시아는 냉전질서를 주도하는 양극체제의 핵심세력이었고, 특히 미국은 우리의 후견 국가임을 자타가 공인했다. 중국은 첨단 군사력을 포함하여 국가 규모 면에서 그리고 일본은 경제력이라는 기준에서 한국을 압도하는 주변국이었다. 동아시아의 기존질서로 인정되어 오던 4강 체제가 변화했다고 생각된 것은 중국의 부상과 미국의 상대적 쇠퇴, 그리고 경제 규모 면에서 중국의 일본 추월 그리고 무엇보다 한국의 경제적 부상으로 인한 한국의 외교적 위상의 변화이다.   동아시아 국제관계에서 새로운 핵심 변수로 부상한 것은 바로 도서지역에 대한 영유권 경쟁과 이에 따른 분쟁의 현재화이다. 독도에 대한 일본의 도전은 강도와 빈도에 있어서 최근 들어 더욱 격화되고 있으며, 2013년 초 출범한 아베 정권의 對한국외교관계는 영토문제가 역사문제와 결합된 민족주의의 대결 양상을 띠면서 한일관계는 악화의 길을 가고 있다. 일본의 역사인식 도발로 인해 한중관계는 상대적으로 긴밀해지는 양상을 보이고 있지만, 서해에서 한·중 간 배타적 경제수역설정 그리고 이와 연계된 이어도 문제는 잠재되어 있기 때문에 언제라도 수면위로 떠오를 가능성이 높다. 최근 방공식별구역 설정과 관련, 한·일, 한·중, 그리고 중·일 사이에 나타난 각국의 입장 충돌은 영유권 분쟁과 관련해 잠재되어 있는 갈등이 언제라도 현재화 될 수 있음을 시사한다.     한국의 새로운 위상과 영유권 분쟁   독도, 이어도, 서해의 배타적 경제수역설정과 같은 국가의 핵심적 이익과 관련해 현재까지 전개되고 있는 중국 및 일본과의 갈등은 피할 수 없는 현상이며, 향후 갈등의 격화가 예상된다는 전제하에서 대책을 마련해야 한다. 영유권 문제와 관련한 우리의 입장은 복잡하게 얽혀있는 것도 사실이다.   중·일 간 센카쿠 문제 그리고 러·일 간 쿠릴열도 문제에 있어서 실효적 지배 근거 및 영유권을 보유하고 있는 대상국에 대해 영유권을 획득하려고 대항하는 도전국의 관계라는 점에서, 중·일 간의 문제에는 일본을 지지해야하고 러·일 간의 문제에는 러시아를 지지해야 하는 미묘한 상황이다. 한국은 독도문제에 있어서나 이어도 문제에 있어서, 현시점에서 실효적으로 지배하고 있는 대상국의 지위에 있다는 점에서 도전국의 다양한 논리에 대해 효과적으로 대응할 근거를 마련해야 한다. 일본은 1905년 2월 22일 시마네현 고시로 독도를 일방적으로 편입한 이후 샌프란시스코 강화조약에 독도가 빠져있음을 근거로 독도에 대한 영유권 주장을 펴고 있다. 최근에는 총리 직속의 ‘영토·주권대책 기획조정실’을 설치하여 독도영유권을 직접 겨냥하고 있다. 중국도 서해안의 EEZ경계획정과 관련하여 국제사회에서 통상적으로 받아들여지는 중간선 원칙을 무시하고, 해안선 길이의 비례 또는 자연지형의 연장선과 같은 불합리한 근거를 내세워 한국의 영토주권을 침해하고 있다는 점에 주목해야 한다.     2차 세계대전의 전후처리 과정과 관련된 독도 문제에 있어서 미국의 입장은 중요한 의미를 가지지만, 미국은 일방적으로 한국이나 일본의 입장을 지지하지 않고 있다. 미국은 한국 및 일본과 군사적 동맹관계에 있다는 사실을 고려할 때, 한·중 간의 해양 영유권 분쟁이 발생하는 경우에도 중국에 반하여 한국을 지지할 수 없는 입장에 있다. 한국의 전시작전통제권은 국제연합국사령관에게 귀속되며 이는 사실상 미군사령관의 권한으로 남아있다는 점을 고려할 때, 한국이 관련되는 영유권 분쟁은 당사국가 이외에 미국이 개입되는 복잡한 양상으로 나타날 수밖에 없다.     한국의 대응과 과학적 분석의 필요성   영토에 대한 배타적 소유권을 의미하는 영유권을 둘러싼 분쟁은 본질적으로 민족주의와 쉽게 결합될 수밖에 없는 특성을 가지고 있다. 서구의 기준으로 영토주권의 개념이 확립된 것은 1648년 베스트팔렌 조약 이후 민족국가의 등장에 따라 형성되고, 자연국경개념에 기초하여 동일한 민족구성원이 거주하는 영토에 대한 권한을 의미하는 것으로 형성되었다. 한국, 중국, 일본을 포함하는 동아시아에서 영토와 민족의 결합은 유럽에 비해서 훨씬 단선적이며 확고한 내부적 동질성을 유지하는 가운데 형성되어 왔다.   민족과 결합된 영유권 문제는 민족감정(national sentiment), 그리고 정치이념으로서 민족주의(nationalism)와 관련되어 있다. 민족감정은 자신이 소속한 민족을 위해 공헌하고, 이익을 수호하고, 민족의 정치적 독립과 번영을 희망하는 것을 의미하며, 민족주의는 민족감정에서 생성된 열망을 구체화시키려는 이념이나 운동을 의미한다. 독도 영유권 문제와 관련하여 한국이 구체적으로 수호하고자 하는 목표와 이익은 독도의 영토주권을 확보하는 것인데, 현실적인 대응은 민족감정과 민족주의의 틀을 벗어나지 못했다고 진단할 수 있다. 정부에서는 일본의 자극에 대해서 ‘조용한 외교’를 주장하면서 일본이 독도를 분쟁지역화하려는 전략에 말려들지 않으려는 의식적인 노력을 해왔다. 이에 반해서 2012년 8월 이명박 대통령이 전격적으로 독도를 방문함으로써 독도 문제에 있어서 정부의 조용한 외교에서 적극적 대응으로 정책전환이 이루어지고 있다는 메시지로 해석되고 있다.   한국은 이어도 문제와 서해의 배타적 경제수역 획정에 있어서 중국과의 관계에 대해 냉정한 대응으로 일관하는 한편, 중국은 민족주의적 방식으로 대응하는 양식을 보여주고 있다. 중국의 관영언론에 나타난 이어도에 대한 보도행태는 민족주의를 자극하는 공세적 내용이 증가하는 양상을 보여주기도 했다. 영유권과 관련된 분쟁은 영토주권에 수반하는 국익은 물론 외교적 위신까지 영향을 준다는 점에서 민족주의의 자극은 자연스러운 반응이다. 이어도는 수중암초라는 점에서 독도와 달리 영유권의 대상이 될 수 없다는 현실적 한계에도 불구하고, 우리 정부는 이미 2003년 이어도에 종합해양과학기지를 준공하여 실효적으로 지배하고 있다는 점에서 독도와 이어도는 우리가 실효적으로 지배하고 있으며, 주변국인 일본과 중국이 각각 현상을 변경하려고 분쟁지역화를 시도하고 있다는 공통점이 있다. 우리의 실효적 지배라는 현상적 공통점에도 불구하고, 도전국인 일본과 중국에 대한 한국의 대응은 상당히 대조적이다.   동아시아에서 영토분쟁은 상당히 민족주의적 경향이 자리 잡고 있다. 2006년부터 시작된 이어도에 대한 중국의 대응은 관영언론의 보도 행태가 민족주의를 자극하는 것이며, 시민단체의 활동도 정부와의 교감을 통해서 이루어진 것이라 볼 수 있다. 2008년까지 지속되는 중국언론의 민족감정을 자극하는 보도행태가 급격하게 줄어든 것도 중국 정부의 전략적 계산이 작용한 것으로 보인다. 중국과의 분쟁에서 다행인 것은 한국의 언론과 한국의 여론이 민족주의적 정서에 의존하는 보도행태와 반응양식을 보이지 않고 있다는 점이다. 이어도 문제에 관한 한국의 대응은 법리적 측면에 중점을 두어 이어도가 국제분쟁지역으로 확대될 경우 UN해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)에 대한 해석과 관련된 국제법적 대비, 다른 영토분쟁과 관련한 국제법 판례분석, 그리고 한국과 중국이 이어도에 대해서 가지고 있는 역사적 그리고 문화적 근원과 권원에 대한 증거 수집과 분석에 중점을 두어 왔다. 이어도와 직접 관련된 문제는 아니지만, 서해안에서 불법조업을 단속하는 한국해경에 대한 중국어선의 도발에 대해서도 한국의 여론은 비교적 차분한 대응을 하는 편이다. 중국이 이어도 인근해역에서 해양 측량조사를 실시하는 경우나, 중국 사회과학원의 욍찌엔싱의 이어도 관련 NGO 결성과 활동에 대해서도 한국 여론에는 거의 알려지지 않을 정도로 여론의 관심에 밀려나 있다.   중국과의 영유권 분쟁과 반대로 일본과의 분쟁에 있어 한국은 격렬한 민족주의적 정서가 지배적으로 작용한다고 할 수 있다. 한일관계에 있어서 일본이 영토 및 역사문제와 관련해서 제기하는 발언은 거의 예외 없이 한국의 언론과 여론에 망언으로 인식되어왔다. 독도가 일본의 고유한 영토라는 다양한 주장을 중심으로 일본의 침략의 역사를 미화하는 발언이 결합되면서 한국의 민족주의 정서를 자극해왔다. 이에 대한 한국의 대응은 여론은 물론이고 때로는 정부도 상당히 격앙된 형태로 나타났다. 한일관계에 대한 경험적 자료의 분석에 따르면 한일관계에서 한국의 일본에 대한 분쟁의 강도가 일본의 한국에 대한 분쟁의 강도보다 분석의 전체기간에 걸쳐서 약 1.5배 더 강도가 높은 것으로 드러났다. 일본의 한국에 대한 망언은 일회성의 성명이나 발언으로 분쟁의 강도가 낮은 반면, 이에 자극받은 한국의 대응은 동시 다발적이며 정부와 민간차원의 대사소환과 시위와 같은 강도가 높은 갈등행위로 나타난다는 점에서, 빈도와 강도 등 모든 면에서 갈등의 수위가 높아진다.   현실적으로 일본의 유력인사가 망언을 하게 되면, 정부 내에서도 외교부와 주일대사의 유감표명으로 이어지고 국회의원들의 성명 그리고 시민단체의 반일 시위가 일정기간 지속된다는 점에서 한국의 일본에 대한 반응은 일본의 한국에 대한 망언에 비해서 지속적인 비판과 비난을 제기한다. 역사적으로 가해자와 피해자의 입장에서 가해자가 과거의 행적에 대한 반성보다는 무리한 정당화·자기합리화를 시도하는 과정에서 피해자는 강경하게 대응하는 경향을 보이게 된다. 現 제주평화연구원 연구위원. 미국 University of North Texas에서 국제정치학 박사학위를 취득하였으며, 미국국제정치학회가 주관하는 International Studies Quarterly의 Referee로 활동한 바 있음. 저서로는 『2011 한국인의 평화관: 통일정책과 여론』 및 『2010 한국인의 평화관: 외교정책과 여론』 등이 있음.

아시아가 이미 세계의 핵심지역이 되었으며, 또한 핵심 경제지역이 되어가고 있다는 점은 널리 인정받고 있다. 하지만 경제적 중요성의 부상에 비해 정치 및 전략적 영역의 발전은 이에 미치지 못하고 있다. 정치발전이란 각 국가의 주민들에 의해 정당성을 인정받은, 안정적 국민 국가와 효과적인 정부의 형성에 관한 것이다. 이 점에 있어서 아시아는 매우 취약하다. 사실, 아시아 지역의 국내 및 국제적 갈등은 대부분 기존의 국민 국가 및 정부의 정당성 여부에 기인하고 있다. 아시아 국가들은 이러한 갈등을 매우 민감하고 타협이 불가한 국내 관할사항이라고 여기기 때문에, 대개는 그러한 정치적 사안들을 직접 다루는 것을 꺼려왔다. 그럼에도 불구하고 정치발전은 아시아의 성장을 저해하고, 어쩌면 아시아의 정치지형도에서 극적인 결과와 함께 일부 국가의 와해를 이끌어 낼 수 있는 잠재력을 지닌 중요한 사안이다. 1978년 이래 대규모 국제전쟁은 없었지만(1999년 카르길전쟁은 지리적, 군사적 규모뿐만 아니라 목적에 있어서도 제한적이었다.), 아시아 국가들은 우발적 또는 의도적으로 국제전쟁을 촉발할 수 있는 수많은 국내외 안보문제에 끊임없이 직면하고 있다. 남북한, 중국과 대만, 파키스탄과 인도 사이의 국경 상황은 군사적 대치를 특징으로 한다. 아시아는 육지와 해양에서의 미해결 영토 분쟁이 여전히 많다. 아시아 국가들은 군사력의 구축과 현대화에 상당한 예산을 쏟고 있으며, 국가안보라는 명분하에 잠재적 군사공격을 억제하거나 이에 대비하기 위해 강력한 동맹과 제휴를 추구하고 있다. 광의의 아시아 지역은 핵무기 보유국이 7개국이나 되며, 오늘날 핵 세계의 진원지로 부상하였다. 요컨대, 국가안보는 강대국을 포함한 많은 아시아 국가들에겐 지속적인 중요 관심사이다. 이와 동시에, 아시아 국가들은 1978년 이래 이 지역을 특징짓는 “장기간 평화”을 유지하려고 한다. ‘장기간 평화’는 지역의 경제적 발전과 정국의 안정을 가능하게 하였기 때문이다. 그 결과, 평화와 안보는 이 지역의 주요 목표 및 바람이 되었다. 평화와 안보라는 말은 널리 사용되지만, 두 용어의 핵심개념뿐만 아니라 두 목표를 동시에 추구할 때 내재하는 긴장에 대한 이해가 부족하다. 최소한의 국제평화는 국가 간 전쟁의 부재를 뜻한다. 문제는 있지만, 전쟁의 부재라고 정의된 평화는 당분간은 아시아에서 중요한 목표이다. 전쟁이 발발하면, 경제 발전의 퇴보 및 일부 아시아 국가들의 정치적 와해와 같은 많은 부정적 결과들이 초래될 수 있다. 국가안보는 정치와 영토의 현상 유지를 중시하는 기존 정치적 독립체의 생존과 관련이 있다. 동시에 쓰이기도 하고 종종 호환적으로 사용되기도 하지만, 평화와 안보는 의미가 같거나 상호 보완적인 것은 아니다. 평화에 대한 요구는 특정 국가의 안보를 침해할 수 있지만, 그 반대일 수도 있다. 예컨대, 영토 및 정치적 통합의 보존이라는 목표는 안보딜레마를 악화시켜 평화에 부정적인 결과를 초래할 수 있다. 마찬가지로, 평화의 당위적 요청에 따라 평화적 분쟁 해결 및 군축, 군비철폐를 주장할 수 있지만, 이는 군사력을 구축하거나 동맹 및 제휴, 국제군사훈련을 통한 타국과의 군사 협력에 따라 이루어지는 ‘억지’를 통한 국가안보의 당위적 요청에 반할 수도 있다. 두 가지 목표 모두 중요하지만, 평화의 구축과 국가안보의 보장을 함께 이루기는 어려울 것이다. 이 두 목표를 동시에 추구하려면 상충적 요구들에 대한 조화가 필요하다. 경쟁적인 요청들을 조화시킬 수 있는 두 가지 방법이 있다. 첫째는, 국가안보를 평화와 양립할 수 있도록 재정의하는 것이다. 안보를 단순히 기존 정치 및 영토 체제를 무조건적으로 방어하는 것으로 보지 말고, 차라리 각 국의 주민들이 지지하는 비폭력적 변화를 수용하는 것으로 재정의해야 한다. 새로운 개념으로 정의된 안보의 주요 대상은 인간(또는 정치 공동체)이다. 정치 체제와 영토 보존은 정치 공동체의 연장선상에 있다. 국가안보를 고려할 때 인간이 최우선시 되어야 한다. 하지만 실제로는 정치적 현상 유지와 국가 영토 보존이 강조되어 왔으며, 일부 사람들이 국가안보라는 명분하에 희생당하기도 하였다. 이렇게 왜곡된 우선순위는 “한치의 영토도 타협할 수 없다”는 정치적 발언을 정당화시키기도 하고, 많은 국내외 안보 문제들의 근본 원인이 되고 있다. 새로운 개념의 국가안보는 정치체제 및 영토 보존을 비타협적으로 지키는 것이 아니라, 관련 정치공동체가 지지하는 평화적 변화를 제공하는 것을 의미한다. 이러한 사고방식은 변화가 불가피하다는 것을 인정하되, 불화와 분쟁 해결에 널리 쓰이는 규칙, 기구 및 절차와 같은 제도를 통하여 평화적이고 질서 있는 변화를 추구하는 것이다. 안보를 위와 같이 재정의하면, 평화의 요구를 안보와 조화시키는 데 도움이 된다. 이를 위해서는 의식구조의 변화가 필요하지만, 이는 가까운 미래에는 가능하지 않을 수도 있다. 두 번째 접근방법은, 억지전략을 통해 신중하게 평화와 안보에 대한 경쟁적 요구들에 대한 균형을 이루는 것이다. 억지란, 감당할 수 없는 피해를 가하겠다는 보복 협박으로 군사 침략을 막는 전략이다. 핵 억지는 냉전기간 동안 두 초강대국 간의 전쟁을 방지하고 평화를 유지시킨 주요 전략이었다. 효과적 억지는 대규모 전쟁의 발발을 방지함으로써, 국가안보와 최소한의 평화를 모두 지원할 수 있다. 하지만 효과적 억지의 구성요소가 무엇인지, 그리고 감당할 수 없는 피해를 주겠다는 보복 협박에 의해 평화와 안보를 달성한다는 도덕관은 논란의 소지가 많은 사안이다. 억지라는 명목하의 군비 증축이 기존의 안보딜레마를 악화시키지 않도록 신중한 주의를 기울여야 한다. 매력적인 선택은 아닐지라도, 억지는 평화와 안보의 상충적 요구를 조화시키는 현실적 접근방법을 제공한다. 그렇더라도 억지는 중간 기착지일 뿐이며, 무한한 해결책은 아니다. 궁극적으로는 불화를 제거하고 분쟁을 해결해야 평화가 가능하다. 아시아 국가들은 기존의 분쟁들을 해결하기 위해 이를 악물어야 한다. 보다 현명한 후손들이 해결하도록 분쟁을 보류하는 것이 요즘 유행하는 정치가다운 판단이지만, 이는 후손에게 짐을 떠넘기는 핑계에 불과하다. 또 다른 핑계는 소위 비전통적 안보에 대한 투자를 하면, 그 성과물이 전통적 안보 문제의 해결에 사용될 수 있다는 주장이다. 이 또한 결실을 보지 못하고 있다. 아시아의 잠재력을 최대로 이끌어 내려면, 정치와 영토 분쟁에 대한 평화적 해결의 노력뿐만이 아니라, 의심에 근거한 불화와 적대감을 이젠 짚고 넘어가는 확고한 노력을 기울여야 한다. 아시아 국가들은 안보의 주요 대상으로 사람을 우선시해야 하며, 손실이 발생하더라도 비폭력적 변화를 수용해야 한다. 분쟁이 해결되면 곧바로 승자와 패자가 생기게 마련이지만, 궁극적으로는 모든 나라와 지역 전체가 이로 인해 혜택을 받게 될 것이다. 평화와 안정이 오랫동안 지속될 것이며, 강력한 전략적 기반을 토대로 아시아는 지속적인 경제발전을 이룰 것이다. 이를 위해 아시아의 지도자들과 동아시아 정상회담 및 ASEAN, ASEAN 지역 포럼과 같은 주요 포럼들은 전략적 문제와 사안들을 회피하지 않고 직시할 필요가 있다. 이 논의를 통하여, 아시아 지역에 평화와 안보를 구축하는 것이 매우 복잡한 문제라는 것을 알 수 있다. 다행히도 무에서 시작하는 것이 아니기에, 지역 평화와 안보 구축을 위한 여러 버팀대들이 이미 시작 단계에 있다. 이제 필요한 것은 그 버팀대들을 인정하고, 통합하고 나아가 발전시키는 것이다. ASEAN이 주도하는 대부분의 다자간 지역포럼들은 분쟁 관리와 해결을 위한 규칙 및 절차, 공동의 전략적 틀을 마련하는 데 집중해야 한다. 단순한 관리가 아니라, 확고한 시간설정과 함께 분쟁 해결이 중심목표가 되어야 한다. 지도자들은 이제 이를 악물어야 한다. 동맹과 제휴는 냉전의 유물이 아니라, 현시대의 국가안보 전략에 중요한 역할을 계속하고 있다. 마찬가지로 군의 현대화는 부적절한 것이 아니라, 투명성을 동반해야 하고 효과적 억지와 분쟁 해결을 고려하여 완화되어야 한다. 분쟁 해결과 억지는 지역의 평화와 안보를 향해 나아갈 버팀대가 될 것이다. 아태지역의 학자, 연구기관 그리고 소위 싱크탱크들은 분쟁해결과 효과적인 억지 방안에 관한 학문적 지식의 발달을 위해 상당한 자원과 시간을 할애해야 한다. 그리고 정책결정자들은 아시아를 보다 안전하고 평화롭게 만들기 위해 이 두 가지 목표에 중점을 두어야 한다. 무티아 알라가파 박사[muthiah.alagappa@isis.org.my]는 말레이시아 ISIS의 ‘툰 후세인 온’ 국제연구 석좌 연구위원 및 워싱턴 DC 카네기 국제평화기금의 비상임 선임연구원이다.

 1월 22일 박근혜 대통령이 스위스 다보스에서 개최되고 있는 제44차 세계경제포럼(World Economic Forum, 다보스포럼) 첫 전체세션에서 기조연설을 하였다. "창조경제와 기업가 정신"을 주제로 한 연설을 통해서 박 대통령은 우리 경제의 혁신과 재도약을 이루기 위해 추진하고 있는 창조경제의 비전과 그 추진전략을 국제사회에 소개하였다. 해마다 개최되는 다보스포럼에는 세계의 언론은 물론 세계인의 이목이 집중되고 있다. 세계 각국, 각계의 지도급 인사들이 모여 글로벌 현안 이슈들을 어젠다로 설정하고 그 해결책을 논의하는 장이기 때문이다. 이번 44차 포럼만 해도 세계 각국의 지도급 인사 2,500여 명이 참석하고 있고 국가정상급 인사만도 40여 명에 이른다. 세계를 향해서 우리의 목소리를 낼 수 있는 더없이 좋은 '기회의 창'이 아닐 수 없다. 인도와 스위스를 잇는 박 대통령의 이번 순방 정상외교를 '경제외교,' '세일즈외교'의 관점을 넘어서 '공공외교,' '포럼외교'의 시각으로 보아야 할 이유이다.     1990년대 후반 이래 한국 공공외교의 주류는 문화외교 특히 "한류"로 통칭되는 문화외교였다. 드라마와 K-Pop이 선두 주자로서 한국의 공공외교를 이끌어 왔다고 해도 과언이 아니다. 그러나 문화외교는 문화자산을 사용하는 공공외교의 한 분야에 불과하며, 특히 상업적 이익에 의해 추동되는 대중문화 상품을 핵심으로 하는 문화외교는 한 가지 형태로 오래 지속될 수 없다는 뚜렷한 한계를 지닌다. 과거 일본의 드라마, J-Pop이 한때 아시아를 풍미하였으나 지금은 그 열기가 식은 지 오래고, 오늘날의 한류 역시 드라마에 이어 K-Pop이 주류를 이루고 있다. 한류의 인기가 절정에 있는 지금이 한류의 지속성에 대해서 심각히 고민해야 할 시점이며, 더불어 문화외교를 넘어서 공공외교의 다변화에 주력할 시점이다.   이러한 관점에서, 문화외교와는 또 다른 형태의 공공외교인 ‘지식외교’(knowledge diplomacy)는 지식의 전파와 공유를 통해서 범지역적, 범세계적 지식 공동체, 지식 네트워크를 구축함으로써 국제사회의 새로운 규범과 질서를 창출할 수 있는 잠재력을 지닌다. 한국의 지식외교는 경제발전을 이룩하는 과정에서 축적된 정책적 경험과 가치, 제도를 소프트 파워 자산으로 '지식 공유 프로그램'(KSP: knowledge sharing program)의 형태로 이루어지고 있다. 주요 개발도상국들이 한국의 경제발전 경험에 관심을 가지고 있고, 이러한 수요에 대해 한국의 경험을 지식의 형태로 확산함으로써 국제사회에서 중견국으로서 가교(bridge)의 역할을 수행한다는 것이다. 그러나 한국은 경제발전 경험을 핵심으로 하는 지식 공유를 넘어서 다른 지식 영역에서도 잠재성을 가진다. 분단국으로서의 평화와 위기관리, 교육을 포함하는 인적 자원 개발(HRD), 첨단 IT기술을 응용한 전자 정부 및 전자 치안시스템, 그리고 무엇보다도 정치적 민주화 등은 지식의 형태로 여러 개발도상국과 경험을 공유할 수 있는 분야이다.   지식외교의 또 하나의 유형은 주요 국제 이슈들을 어젠다로 설정하여 다양한 국제회의, 세미나 등 회의체를 통해서 국제적인 지식연대와 합의를 구축해 나가는 포럼외교이다. ‘포럼’의 사전적 의미는 ‘토론의 장소’ 또는 ‘토론을 위한 모임’을 지칭한다. 토론의 모임에서 토론을 통해서 전달되는 것은 본질적으로 ‘지식’이며, 토론에 참가한 자들은 특정 주제나 이슈, 현상에 대한 자신의 견해를 지식의 형태로 전달한다. 포럼외교란 곧 회의체에 참여한 사람들을 대상으로 포럼을 공공외교의 수단 또는 매체(medium)로 사용하는 공공외교의 한 형태를 지칭한다.   공공외교의 매체로서 포럼은 다음과 같은 몇 가지 특징을 가진다. 첫째, 포럼은 개방적 커뮤니케이션의 장으로서 특정 이슈나 어젠다에 대해 자국의 입장을 밝힘으로써 상대측의 이해를 도모할 뿐만 아니라, 나아가서는 상대측을 설득할 수 있는 장이다. 포럼에서의 커뮤니케이션은 통상 쌍방향적인 대칭적, 대화적 형태로 이루어진다는 점에서 일방향적 정보의 전달이나 홍보와는 뚜렷이 구별된다. 특히 특정 이슈에 대해서 합의에 도달하지 못하더라도 상대방의 입장을 듣고 이해함으로써 최소한 상대방과 자신의 '차이'를 알게 된다. 상대방을 설득함으로써 궁극적으로 자국의 영향력을 행사하는 것도 중요하지만, 상대방과의 차이를 알고 인정하는 것이야말로 공공외교의 중요한 출발점이다.   둘째, 포럼을 주관하고 조직하는 입장에서는 포럼의 어젠다를 설정하고 발신할 수 있다. 어젠다가 국제적 관심과 반향을 불러일으킬 여지가 클수록 포럼 조직자의 어젠다 설정력(agenda setting power)은 보다 큰 공공외교적 의미를 갖는다. 2010년 G20 정상회의, 2011년 세계개발원조총회, 2012년 핵안보 정상회의와 같은 굵직굵직한 세계적 포럼을 한국에 유치하는 것은 세계의 이목을 한국에 집중시키고 국제사회에서 한국의 역량을 과시하는 측면 이외에도, 주최국으로서 어젠다 설정 파워를 극대화할 수 있다는 점에서 지식외교로서 중요한 의미를 갖는다.   포럼의 세 번째 특징은 회의체 통해서 인적 네트워크를 구축할 수 있다는 점이며, 이는 포럼이 일회성에 그치지 않고 지속성이 유지될 때에 그 효과가 극대화될 수 있다. 특정 포럼이 지속성을 가질 경우 이는 국가 간 교류를 심화하고 확대하는 장으로 기능할 수 있고 제도화된 정부 간 또는 민간 소통의 채널로서 역할을 할 수 있으며, 국가 간 협력뿐만 아니라 갈등을 관리하는 매체가 될 수 있다. 특정 어젠다를 중심으로 각국에서 모인 포럼의 해당 분야 참석자들이 포럼을 통해서 인적 네트워크를 구축하고, 포럼을 떠나서 새롭게 자신들의 교류관계를 확립할 경우 이는 포럼을 통해서, 포럼으로부터 파생된 국제교류 영역의 확대를 의미하는 것이다.   넷째, 포럼을 통해서 참가자 간 합의적인 지식(consensual knowledge)을 구축할 수 있으며 이와 같은 합의된 지식의 축적은 궁극적으로 '지식 공동체'(epistemic community)의 형성으로 이어질 수 있다. 국제사회에서 다양한 현안 이슈들을 둘러싼 지식공동체의 존재는 합의를 통한 갈등관리, 위기관리, 문제해결에 유리한 공공재(public good)로서의 의미를 갖는다.   금세기 공공외교는 문화외교를 넘어서 전방위적으로, 다층적으로 진행되고 있다. 지식외교는 지식을 자산으로 열린 소통을 통해서 관계를 형성해 나가는 것이다. 문화는 감성에 호소하고 지식은 이성과 논리에 호소한다. 오늘날의 국제사회는 국지적인 민족주의나 편협한 국가이익을 넘어서 글로벌 공공재가 필요한 시점이다. 특히 국제사회가 당면하고 있는 주요 이슈들에 대해서 국지적인 국가이익을 넘어서 합의적 지식을 축적하고 이를 바탕으로 구체적인 역할을 수행하는 것이 한국과 같은 중견국이 당면하고 있는 공공외교의 핵심 과제가 아닐 수 없다. 이 점이 지식외교의 한 형태로서 포럼외교에 주목해야 할 이유이다. 現 국립외교원 부교수. 미국 Columbia University에서 정치학 박사학위를 취득하였으며, 한국국제교류재단(Korea Foundation)에서 정책연구실장, 공공외교 사업부장을 역임하였음. 최근 저작으로는 "Paradigm Shift in Diplomacy: A Conceptual Model for Korea's New Public Diplomacy"(2012), "21세기 탈사회주의 후발산업화의 빈곤감소형 발전모델"(2013) 등이 있음.

들어가며 2014년 3월 31일, 일본의 수상관저(首相官邸)·외무성은 충격에 빠졌다. 남극해에서 일본이 실시하는 조사용 포경에 대해 호주가 국제법 위반이라고 국제사법재판소(ICJ)에 제소한 재판에서 일본이 전면적으로 패소했다. 일본정부 안에서는 일본에게 유리한 판결이 나올 것이라는 견해가 지배적이었고 상상도 못한 완패였다(『아사히 신문』2014년 4월 1일 자). 수가 요시히데 관방장관은 유감스럽고 깊게 실망했다는 담화를 발표했다. 이어 다음과 같이 부언(附言)했다. “일본은 국제법 질서와 법의 지배를 중시하는 국가로서 판결에 따르겠다.” 이것은 확실히 일본과 중국 간에서 나타나고 있는 심각한 대립인 센카쿠(중국명: 디아오유)문제를 의식한 발언이라고 할 수 있다. 2012년 9월, 노다 정권이 센카쿠 제도 가운데 3개 섬을 국유화하는 것을 각의 결정한 이후 일중관계는 아주 심각한 상황에 빠져 있다. 이러한 가운데 일중 양국은 서로 자국 입장이 얼마나 정당성을 가지고 있는지를 국제사회에 주장하기 위해 대외정보발신을 강화시키는 적극적인 공공외교를 추진하고 있다. 그것은 특히 제3국의 사람들의 마음을 얻음으로써 자국에 유리한 국세 여론을 형성하려고 하는 목적에서 이루어지고 있다. 일본의 경우, ‘힘이 아니라 국제법에 의한 지배’를 내세우고 국제사회에 대해 국제법을 바탕으로 센카쿠 문제를 해결한다는 것을 강력하게 주장하는 공공외교를 전개하고 있다. 따라서 이번 조사포경에 관한 ICJ판결을 무시한다면 ‘법의 지배’를 중시하는 일본 외교가 근간(根幹)에서 무너질 가능성이 있고 중국에 대해서 절호의 비판 재료를 제공하게 될 수도 있다. 수가 관방장관의 발언은 이러한 사태를 회피하기 위한 포석을 둔 것이었다. 그렇다면 도대체 ‘법의 지배’를 강하게 내세우는 일본의 공공외교는 어떻게 전개되어 있는가? 이러한 큰 문제를 생각하기 위한 전제로서 본고는 센카쿠 문제를 사례로 주목하여 공공외교에서 중요한 구성요소가 되어 있는 대외정보발신이 아베 정권에서 어떤 체제하에서 실시되고 있는지를 검토하고 그 특징과 과제에 관해서 논의하는 것을 목적으로 한다. 1. 센카쿠제도에 관한 정보발신전략 (1) 노다 정권에서의 대외정보발신의 특징 아베 정권하의 대외정보발신에 대해서 생각하기 전에 우선 노다 정권에서 센카쿠 제도를 둘러싼 대외정보발신이 가지고 있는 특징에 대해서 정리하고자 한다. 첫째 특징은 중국에 의한 선전 활동에 대항하기 위해서 종래의 일본정부의 방침을 전환하고 국제사회를 향한 정보발신을 강화하는 방침이 정해졌다는 것이다. 센카쿠 국유화 직후인 2012년 9월 20일, 겐바 코이치로 외무대신과 관계 부처 간부가 참석하여 수상관저에서 국제홍보연락회의를 개최했다. 일본정부로서 센카쿠 제도 및 다케시마(한국명: 독도) 영유권에 대한 홍보활동을 강화하는 방침이 세워졌다. 일본정부는 원래 “영유권 문제는 존재하지 않는다.”라는 입장에서 적극적인 대외정보발신을 억제해 왔다. 하지만 센카쿠 제도 영유권에 대한 주장을 강화하는 중국의 공격에 대항하기 위해서 적극적인 정보발신이 필요하다고 판단했다. 이러한 결정이 내려진 배경에는 일본정부와 야당/자민당, 언론, 민간 싱크탱크 안에서 일본의 대외정보발신 능력이 중국과 비교하여 약하다는 공유된 인식이 있었다. 둘째, 노다 정권기 대외정보발신은 외무성의 주도하에 이루어진 것이었다. 외무성은 센카쿠 국유화가 실시된 다음 달에는 웹사이트 ‘일중관계(센카쿠 제도를 둘러싼 정세)’를 개설했다. 또한, 외무성은 2013년도 예산으로 “센카쿠 제도를 포함한 영토 보전(保全)을 위한 정보 제공 및 조사 연구”에 6억엔(한화로 60억 원)을 요구하는 등 대외정보발신을 강화하려고 하는 자세를 뚜렷하게 보여주고 있었다(『요미우리 신문』2013년 5월 8일 자). 이러한 특징을 가진 노다 정권의 대외정보발신에서 아베 정권은 무엇을 이어받고 혹은 이어받지 않았는가. 아래에서 이 문제에 대해서 검토하고자 한다. (2)정보발신체제의 성립 2012년 12월에 실시된 중의원 선거에서 민주당은 참패하여 노다 내각은 퇴진했다. 이에 따라 아베 신조 자민당 총재가 총리로 취임하여 제2차 아베 정권이 시작되었다. 아베 정권은 출범 직후부터 영토 주권에 대하여 적극적인 자세를 나타내었다. 아베 총리는 영토 주권을 둘러싼 정세가 긴박해지고 있다는 인식에서 일본의 입장에 대한 정확한 이해를 국내외에 침투시키는 것이 시급한 과제라고 하여 역대 내각에서 처음으로 영토 담당 대신직을 만들었다. 야마모토 이치타가 대신에 임명되었다. 영토 담당 대신직 설치는 영토 주권을 둘러싼 국내외에 대한 정보발신을 강화하는 체제를 구축해야 한다는 아베 총리의 강한 이니셔티브가 반영된 것이었다. 외무성이 주도했던 민주당 정권 시대와는 달리 아베 정권은 관저 주도로 영토 주권에 관한 정보발신의 기능 강화를 추진했다. 2013년 2월, 내각 관방에 영토·주권대책 기획조정실(약칭: 영토실)이 개설되었다. 그것은 “일본은 제2차 세계대전 이후, 일관해서 국제법을 준수하고 평화국가로서 걸어가며 국제사회에 공헌해 온 것을 냉정하고 논리적으로 국내외에 발신하는 것이 필수불가결하다.”는 인식에서 개설된 것이었다. 영토실은 내각부 북방대책 본부, 외무성, 문부과학성, 방위성, 해상보안청이 긴밀하게 협력하고 국내외에 영토와 주권에 대한 사실과 일본의 입장에 관한 정확한 이해를 침투시키기 위해 기획 입안 및 통치 조정 등을 담당하는 부서로서 개설되었다(영토실 웹사이트). 영토실 개설에 대해서 한국은 강한 반발을 보였다. 한국 외교부 대변인은 "일본이 영토·주권대책 기획조정실을 설치, 발표한 것은 제국주의 침탈 역사를 아직도 반성하지 못하고 있음을 보여주는 매우 유감스러운 행동"이라며 "정부는 이에 강력히 항의하며 시대 역행적인 조치를 즉각 철회할 것을 요구한다."라는 성명을 발표했다. 한편 중국이나 대만, 북한에서는 강한 반발은 표면적으로는 보이지 않았으나 영토실 개설은 일본정부가 ‘여론전 (與論戰)’에 참전하는 것을 일본 국내외에 공식적으로 선언하는 것으로 간주되었다. (3) 정보발신의 방침 노다 정권에서의 센카쿠 국유화를 계기로 대외정보발신을 강화하는 움직임이 가속화된 것은 분명하다. 하지만 대외정보발신을 하나의 요소로 하는 공공외교 자체를 강화하려고 하는 움직임은 이미 센카쿠 국유화 이전부터 시작되었다. 2012년 8월, 공공외교를 수행하는 체제를 강화할 목적에서 외무성에 홍보문화외교전략과가 창설되었다. 그러나 영토 주권 문제를 전문적으로 수행하는 활동은 거의 보이지 않았다. 아베 정권하에서의 영토 주권 문제 담당 대신직 창설이나 영토실 개설은 이러한 부족한 활동을 보완하고 강화하는 목적에서 전략적으로 실시되었다. 2013년 4월, 영토실은 국제관계 및 국제법, 역사 전문가 등 10명으로 구성된 “영토·주권을 둘러싼 내외 발신에 관한 유식자 간담회”를 발족했다. “일본의 영토·주권을 둘러싼 상황에 관해 관련 국가의 주장 및 국제적인 인식에 입각해서 보다 더 효과적인 내외 발신을 추진하기 위한 학술적인 조사·연구의 과제와 국내 계발, 대외발신을 위한 방안을 정리 검토하는 것”을 목적으로 하고 있었다(영토실 웹 사이트). 제1차 회의에는 아베 총리가 참석하는 등 영토 주권에 관한 정보발신에 대한 총리 자신의 강한 의욕이 나타나고 있었다. 같은 해 7 월, 유식자 간담회는 최종 보고서 ‘전략적 발신 강화를 향해’를 발표하였다. 최종 보고서는 일본의 영토 주권을 둘러싼 내외 발신이 관계국들의 다양한 정보발신에 비해 느리다는 인식을 보인 후, 특히 국제여론에서 이해를 얻기 위해 제3국의 국민을 대상으로 한 정보발신의 전면적인 강화가 필요하다는 점이 지적되었다. 유식자 간담회가 제시한 내용은 ①제3국에서 공감을 얻을 수 있는 메시지의 발신과 내용물의 작성 ②중층적인 발신과 영어 발신 강화 ③국내 계발 강화 이며 ‘All Japan’ 체제로 ‘One Voice’(일관성 있는 말)로 정보발신을 실시하는 것이 중요하다고 지적하였다. 센카쿠 제도에 관한 정보는 다음과 같이 언급했다. ① 중국의 물리적인 힘의 행사에 의한 현상 변경은 허용되지 않는다는 점을 강조하며 동시에 일중관계를 전략적 호혜관계로 발전시키는 외교적 목표와 충분한 정합성을 고려해야 한다. ② 중국이 1971년에 처음으로 영유권을 주장한 사실을 대외적으로 호소하는 것이 효과적이며 정확한 사실 관계에 대해 중국어로 발신하는 것도 중요하다. 최종 보고서는 영토실이 향후 관계 부처와 협력해서 진행하려고 하는 정보발신에 있어서 중요한 방향성을 제시했다. 유식자 간담회의 최종 보고서를 받고, 영토실은 정보발신의 기본 방침을 수립했다. 2012년 11월, 야마모토 영토 담당 대신은 외교 정책 등과의 정합성을 확보하며 영토 주권을 둘러싼 내외 발신을 더 강력하게 수행하기 위한 ‘영토ㆍ주권을 둘러싼 내외 발신 강화를 향한 이니셔티브’ (약칭: ‘이니셔티브’)를 발표했다. ‘이니셔티브’에서는 ①영토 주권을 둘러싼 내외에 관한 종합 조정 회의 개최 ②‘영토ㆍ주권을 둘러싼 내외 발신에 관한 유식자 간담회’ 재개 ③경제계 등 각계와의 대화 ④독자적인 웹사이트 개설 ⑤해외 출장을 활용한 대외 발신이 표명되었다. 이것을 바탕으로 해서 관계 부처는 정보발신에 관한 구체적인 활동에 착수했다. ‘이니셔티브’는 유식자 간담회의 최종 보고서에서의 제언을 답습하여, 어떻게 제3국 사람들의 마음을 얻고 일본에 유리한 국제여론을 확립할 것인가 하는 점을 중시한 정보발신의 기본적인 전략을 제시했다. 2. 센카쿠제도에 관한 정보 발신 실천 현재 영토 주권에 관한 정보 발신은 외무성 등 관계 부처와 협력해 영토실의 주도 하에서 진행되고 있다. 아래에 영토실과 외무성이 실시하고 있는 정보발신 현황에 관해서 살펴보고자 한다. (1) 영토실 2014년 1월, 영토실은 독자적인 웹사이트의 운용 개시를 발표했다. 처음에는 일본어로 된 웹사이트밖에 없었지만 그 해 3월부터는 영어 버전이 공개되었다. 영토실에 의한 정보발신이 영어와 일어로만 실시되고 있는 것은 외무성이 다국어 웹 사이트를 운영하는 것과 큰 차이를 보여주고 있다. 영토실 웹사이트에서는 야마모토 대신의 메시지를 동영상으로 공개되어 있고 기타 센카쿠 제도, 북방영토, 다케시마에 관한 기초 정보 및 해설, 영토 주권에 대한 정부의 대처와 관련 링크가 소개되어 있다. 센카쿠 제도에 관해서는 지리적, 역사적인 관점에서 설명되어 있다. 설명에서는 특히 “샌프란시스코 평화 조약에서 센카쿠 제도가 명확하게 일본 영토로 취급되고 있는 것”과 “중국, 대만은 약 75년 동안 일본이 센카쿠 제도를 영유해 온 것에 대해서 일절 이의를 제기하지 않았고, 해저 자원 매장 가능성이 지적된 후 갑자기 영유권에 관해서 주장하기 시작했다”, “일본정부는 힘이 아니라 법의 지배를 바탕으로 하는 평화로운 바다를 지향하고 있다”고 강조한다. 2월 말부터 센카쿠 제도 주변 해역에서 중국 공선(公船)의 동향을 힘에 의한 현상 변경의 시도라고 인식하여 국제 여론에 호소하는 목적에서 관련 정보를 제공하는 외무성, 해상보안청의 웹사이트에 링크를 달기 시작했다. 영토실 웹사이트는 일반적으로 기초적인 정보의 발신에 한정되어 있다. 어디까지나 영토 주권에 관해서 깊게 알고 지식을 얻기 위한 포털 사이트로서 운영되어 있는 것이다. 그래서 더 알고 싶은 사람을 위해서는 외무성의 웹사이트가 소개되어 있다. 영토실은 웹사이트 이외의 다른 수단으로도 정보발신을 실시하고 있다. 2014년 1월, 야마모토 대신은 방문한 말레이시아, 베트남, 싱가포르에서 고위급 정부 관계자뿐만 아니라 현지 유식자와 언론 등과 회담하여 센카쿠제도에 대한 일본정부의 입장을 설명했다. 같은 달, 야마모토 대신은 워싱턴 DC에 있는 싱크탱크인 국제전략문제연구소(IISS)에서 개최된 강연회에서 일본정부의 입장을 설명했다. 또한 야마모토 대신은 해외 방문 시 현지 일본인들과의 간담회나 현지 언론 인터뷰 등의 기회를 통해 영토 주권에 대한 일본의 입장을 적극적으로 발신하고 있다. (2) 외무성 외무성 웹사이트는 영토실과 비교하면 훨씬 양과 질이 풍부하다. 외무성는 센카쿠 국유화 후인 2012년 10월에 웹사이트 ‘일중관계(센카쿠 제도를 둘러싼 정세)’를 개설한 이후 계속해서 내용을 충실화해 왔다. 2013년 10월, 다케시마 및 센카쿠 제도의 영유권을 주장하는 동영상(일본어 버전)을 외무성 웹사이트와 youtube에서 공개했다. 이에 대하여, 한국과 중국 정부는 삭제를 요구하며 강하게 반발했다. 이어 11월에는 중국어와 한국어 버전 등 9개국 언어로 동영상이 공개되었다. 중국 외교부 훙레이 부보도국장은 기자회견에서 “(동영상 공개는) 도발적인 행동이며 단호하게 반대한다.”라고 하며 ‘일체의 도발적인 언동’을 그만하도록 일본정부에 대해 강력하게 요구했다. 외무성은 중국의 반발이나 국제 여론을 의식해서인지 2014년 3월에 들어 중국은 일본에게 중요한 동반자라는 것을 강조하는 동양상 ‘일중관계의 현재 ~ 전략적 호혜관계의 발전을 지향하여’를 공개했다. 현재 외무성 웹 사이트에서는 센카쿠 제도에 대한 자세한 정보를 시청각 자료를 많이 사용하면서 일어, 한국어, 중국어, 영어뿐만 아니라 아랍어, 프랑스어, 독일어, 러시아어, 포르투갈어로 제공되고 있다. 그 내용은 최종 보고서와 그것을 답습한 ‘이니셔티브’를 바탕으로 하여 구성되어 있다. 2014년 1월 이후 유럽을 무대로 하여 중국대사에 의한 자국의 입장을 설명하는 시도가 활발하게 진행되고 있다. 외무성은 일본대사에 의한 반론이나 의견 표명이라는 정보 발신을 적극적으로 실시함으로써 이러한 중국의 시도에 적극적으로 대응하려고 하고 있다. 나가며 일중 간에서 발발하는 여론전은 웹사이트와 같은 사이버 공간뿐만 아니라 유럽을 주요 무대로 한 현실 정치의 공간에서도 격렬하게 전개되고 있다. 마지막으로 이러한 여론전에서 아베 정권에 의한 정보발신에 내포된 특징과 과제에 관해서 제시하려고 한다. 첫 번째 특징은 아베 정권에 의한 정보 발신의 강화는 노다 정권으로부터 이어받은 정책 목표라고 할 수 있으나 그 실시체제는 외무성이 아니라 관저가 주도하고 있다는 점이다. 두 번째, 자국에 유리한 국제 여론을 창출하기 위해 제3국의 사람들에게 호소하는 정책 목표가 보다 명확하게 설정된 것이다. 세 번째, 중국에 의한 정보발신 공세에 대해 일본정부가 직접적으로 반론이나 의견 표명을 하는 시도가 증가되고 있는 점이다. 아베 정권하에서의 정보발신은 관저가 주도하여 타 관계 부처와 연계하며 관민 일체로 추진하는 것을 정책 목표로 세우고 있다. 하지만 이러한 체제에서 발신되는 정보는 자주 ‘원 보이스’를 의식해서 실시된 나머지 상대방에게는 언제나 유사한 내용으로 보이거나 상대에게 충분히 전달되지 않으며 결과적으로 정보 발신력을 저하시킬 위험성을 안고 있다. 이러한 위험성을 회피하고 정보발신 능력을 강화하기 위해서는 어떻게 발신되는 정보에 다양성을 담보할 수 있는 체제가 구축 가능한지에 달려 있을 것이다. 이것은 일본　뿐만 아니라 중국, 그리고 한국의 공공외교에도 공통되는 중요한 과제가 아닌가 생각한다. 現 제주평화연구원 객원 연구위원, 경희대학교 International Scholar, 동경대학 현대한국연구센터 객원연구원. 연구분야는 동아시아 국제정치사와 한반도 지역연구. 일본 히토쓰바시대학에서 사회학으로 학사, 석사, 박사학위를 취득.