제주평화연구원

[기획자 註] 윤석열 정부 출범 직후 이뤄진 한미 정상회담에 대해 한국, 미국, 일본의 시각에 이어 중국의 시각을 소개한다. 이미 중국은 이번 한미 정상회담의 성과로 거론되는 한미 동맹 강화가 중국에 대한 견제로 이어지는 것은 아닌지 우려를 밝힌 바 있다. 한국은 이 같은 중국의 시각을 이해함으로써, 바람직한 한중 관계를 설정할 수 있을 것이다. 제주평화연구원은 중국의 한반도 문제 전문가인 상하이사범대학교 리신 교수(정치학)의 글을 통해 한미 정상회담의 내용을 분석하고, 한중 관계에 대한 시사점을 찾고자 한다. [기획: 이재준 연구위원(junlee@jpi.or.kr)]  미국 바이든 대통령이 2022년 5월 20일에서 22일까지 한국 방문을 시작으로, 취임 후 첫 아시아 순방에 나섰다. 바이든의 방한이 주목받는 이유는 크게 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 미국은 미중 경쟁 상황에서 아시아 순방을 통해 한미, 미일 동맹 그리고 아세안(ASEAN) 국가들과의 관계를 강화하고자 한 것으로 보인다. 이를 통해 미국은 아시아에서 중국의 영향력을 약화하려는 것이다. 둘째, 미국은 새로 취임한 윤석열 대통령이 미중 경쟁에서 어떤 선택을 할 것인지 탐색하고자 했을 것이다. 한국이 어떠한 의제나 미국을 선택하고, 혹은 어떠한 영역에서 중국과 협력할 것인지 살펴보려는 의도이다. 셋째, 러시아의 우크라이나 침공, 북한의 대륙간 탄도미사일 발사에 따른 지역 긴장 고조 상황에서 미국은 아시아에서 자국의 지도력을 확인하고자 했던 것으로도 보인다.  따라서 미국의 이번 아시아 순방을 계기로, 전 세계는 신냉전 도래에 따른 철의 장막이 다시 드리워지는 건 아닌지 주목하고 있다. 특히 이번 바이든 대통령의 방한은 두 가지 관례를 깨뜨렸다. 첫 번째는 정상회담의 시기이다. 지난 3월 대통령 선거 직후 바이든 대통령은 방한 의사를 밝혔고, 윤석열 대통령 취임 열흘 만에 방한했다. 역대 한국 대통령 취임 이후 가장 단시일 내에 개최된 한미 정상회담이었다. 두 번째는 일본 방문 전에 한국을 우선 방문했다는 점이다. 미국의 동맹 체제에서 한국과 일본의 위상 변화로 해석할 수 있는 대목이다. 백악관 대변인은 외부에서 방문 순서에 대해 과도하게 해석하지 않기를 밝혔지만, 쿼드(QUAD) 정상회담을 앞두고 진행된 방한은 바이든 대통령이 한국에서 새롭게 출범한 정부의 역할을 중시하고 있음을 보여준 것으로 풀이된다. 미국은 한국의 윤석열 정부가 전 정부의 미중 간 전략적 모호성을 탈피해 중국을 적극적으로 견제해주길 기대한다고도 볼 수 있다.  그렇다면, 바이든 방한의 성과는 무엇이고, 양국이 어떤 영역에서 합의를 이룰 것인가？ 또한, 한미동맹 주적 개념의 변화가 나타날 것인가? 정상회담에서의 윤석열 정부의 외교정책과 집권이념이 무엇인가? 한중 관계와 지역구조에 어떠한 영향을 미칠 것인가? 1. 한미 정상회담 성과 한미 정상회담은 한미동맹의 위상을 ‘글로벌 포괄적 전략동맹’으로 재확인하고, 한미동맹을 “지역 평화와 번영의 핵심축”으로 묘사하며, 한미 동맹 양국의 민주, 경제, 기술 분야에서의 글로벌 리더십 역할을 반영했다.  1) 안보적 측면  한미 공동성명은 한반도의 완전한 비핵화 목표를 재확인했다. 미국은 핵·재래식 무기, 미사일 방어 체제 등 모든 영역에서 역량을 활용해 한국에 대한 굳건한 방위를 약속했다. 2018년에 중단됐던 ‘확장 억제 전략 협의체(EDSCG)’를 재가동하고, 전시 작전통제권 양도 문제에 협상을 이뤘으며, 한미 연합 군사 훈련의 범위와 규모를 확대했다. 이번 성명은 2021년 한미 정상회담에서 발표한 ‘한미 공동성명’과 다를 바 없고, 이명박 정부 때 제안한 ‘21세기 한·미 전략동맹’까지 거슬러 올라갈 수 있다. 이명박 정부 시기 한미동맹은 이미 안보·경제·가치 동맹이었으며 문재인 정부 시기에 글로벌 동맹으로 격상하였다.  그러나 여기서 주목할 만한 점은, 한미 동맹의 내용은 이전보다 훨씬 강조되고 있다는 것이다. 한편으로 확장억제에 있어 미국은 1970년부터 한국에 핵우산을 제공해 왔다. 이는 한국이 핵으로 공격받을 때 미국도 핵을 사용하여 대응할 것을 의미한다. 1992년 ‘한반도 비핵화 공동선언’이 발효된 후 미국은 한국에 있는 전술핵무기를 철수했지만, 여전히 북한을 억제하기 위해 한국에 핵우산을 제공하고 있다. 이전의 한미 공동성명과 비교하면 양국은 처음으로 공동성명에 북한의 핵 도발에 대응하기 위해 핵 억지에 나서야 한다는 의지를 정확히 명시했다. 또 다른 한편 한미연합군사 훈련을 야외 기동훈련으로 확대하여 ‘행동하는 동맹(Alliance in Action)’을 구축하였다. 군사 훈련의 현실화는 억제력의 강화와 규모 확대의 의미를 담고 있다. 2) 경제적 측면  세 가지 측면에서 기술 동맹을 구축하고 핵심, 신흥기술 및 사이버 안보 협력의 개발 및 활용을 확대했다, 양국 정부는 전략적 소통 및 조율을 위해 국가안보실 간 전략적 협의 채널을 구축했으며 에너지 위기 극복을 위한 원자력 협력을 확대하고 연합훈련을 통해 우주·사이버 협력을 강화키로 했다. 바이든 대통령의 방한 첫 일정은 삼성전자였다. 미국이 한미 기술동맹을 중시한다는 의미였다. 2021년 5월 당시 문재인 전 대통령이 미국을 방문했을 때, 삼성전자는 텍사스 신규 파운드리 공장 구축에 총 170억 달러를 투자하기로 했다. 1년이 지난 현재 삼성, 현대, SK하이닉스 등 한국의 대기업들은 대미 투자에 활발하게 나서고 있다. 한국 정부와 기업 모두 미국과의 기술 협력을 촉진하려는 의도를 갖고, 미국과의 공급망에 깊숙하게 침투했다. 미국은 ‘CHIP4(한국·미국·일본·대만 반도체 동맹)’구축을 주도하면서, 여기에 한국 대기업을 참여시키고, 한국 기업과 중국의 협력을 차단, 관련 제품의 수출을 통제하려고 한다.  3) 글로벌 전략 측면  한미 공동성명은 환경, 에너지, 코로나19 및 대만 해협 문제에 대한 공동 대응과 함께, 새로운 규범을 기반한 국제질서 ‘인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)’의 수립을 표명했다. 작년 10월 말, 바이든 대통령은 동아시아 정상회의에서 IPEF를 제시하였다. 인도-태평양 국가들과의 협력을 촉진하고 관련 규칙 제정을 주도하는 것이 목표이다. 이번 한국 정부의 참여 결정으로 IPEF는 한국과 미국을 포함한 13개 초기 회원국으로 구성된다. 경제(무역), 탄력성 경제(공급망), 청정 경제(청정 에너지), 공정 경제(반부패) 등 네 가지 내용을 핵심으로 했다.  과거 한국은 미국이 주도하는 IPEF의 핵심국으로 참여할 것이라는 기대가 나왔지만, 문재인 전 대통령은 외교상 ‘전략적 모호성’을 채택했다. 미중 양측의 압력에서 균형을 유지하려고 했기 때문에, IPEF 참여에 미온적이었다. 그러나 신임 윤석열 대통령은 전 정부의 전략적 모호성을 버리고 선거 공약을 이행하며 초기 회원국으로서 25억 인구를 포괄하고 세계 GDP의 40%를 차지하는 IPEF에 가입하였다. 규칙 수립과 의제 설정에서 한국의 발언권을 높이고 글로벌 공급망의 이점을 얻고자 하는 의지가 반영된 결과로 풀이된다.  바이든의 방한을 계기로 한미 동맹은 안보, 경제, 글로벌 전략 측면에서 더욱 강화되었다. 그렇다면 동맹 결속력 상승은 한국의 자주성을 하락시킬 것인가? 동맹국과 자주성 사이에서 한미 간에는 어떠한 이견 있고 이를 어떻게 해결해야 할 것인가?  2. 한미 간의 이견 1) 회담 의도  바이든 대통령 방한으로 보면 한미 양국이 회담에서 강조하고자 하는 점은 다소 차이가 있다. 양국은 안보, 경제, 글로벌 전략에 대해 일관된 공약을 내놓았지만, 전략적 의도에는 여전히 차이를 보인다. 한국의 경우 안보 문제와 국내 정치는 윤 대통령이 중점으로 바라보는 분야이다. 안보 측면에서는 북핵 위기에 공동으로 대처하기로 약속했고, 국내 정치 측면에서는 동맹국들로부터 높은 인정을 받으며 근소한 차이로 당선된 윤 대통령에게는 플러스 요인으로 작용한다. 반면, 미국의 경우 동맹 강화, 특히 경제·기술 분야에서 한국을 자신의 편으로 만들어 중국을 배제하는 것이 최우선 과제이다. 바이든 대통령에게는 이번 방한을 통해 한국과 미국의 관계가 가까워진다는 메시지를 외부에 전달함으로써 중간선거에 유리하게 작용할 수 있다. 2) 위협인식  한미동맹의 목적은 북한의 군사 위협을 공동으로 대응하는 것이며 이는 의심할 여지가 없다. 그러나 한국과 미국이 중국을 위협으로 보는 인식에는 차이가 있다. 2018년 미중 무역전쟁부터 패권전쟁을 통해 볼 수 있듯이 미국은 중국을 경쟁자로 간주했으며, 트럼프 대통령은 인도-태평양 전략에서 중국을 ‘수정주의 국가’로 정의하였다. 바이든 대통령 당선 이후 외교에서는 전 정부와 달리했지만, 중국에 대한 태도는 변하지 않았으며 인도-태평양 전략, 인도-태평양 경제 프레임워크 등을 통해 동맹국을 단결하여 중국의 도전에 맞섰다. 2022년 2월에 발표된 미국의 인도-태평양 전략 보고서는 중국에 대한 봉쇄선을 더욱 명확히 하고 다음과 같은 다섯 가지 정책 목표를 제시했으며 자유롭고 개방된 인도-태평양 전략, 동맹국 및 파트너 국가와의 유대 강화, 국경 간 위협 해결, 안보 강화 및 공동 번영으로 구성되었다.  한국은 기술과 제조업 측면에서 중국의 위협을 받고 있지만, 2021년 한국과 중국의 교역 규모는 3600억 달러로 한미 무역 총액의 3배이다. 경제 분야에서 한중은 지역 측면의 북핵 문제 대응, 일본 문제로 분쟁보다 협의가 더 많이 이뤄졌다. 따라서 한국과 미국은 중국의 위협에 대한 인식 차이가 있다고 볼 수 있다.  3. 중국-한국 관계와 역내 영향력 1) 대중 정책  미중 디커플링과 패권 경쟁의 심화로 한국은 문재인 정부 시기의 ‘안미경중’(안보는 미국, 경제는 중국) 정책을 지속하기 매우 어렵다. 중국은 바이든의 방한, 한국의 인도-태평양 경제 프레임워크 적극 참여와 과거 NATO 사이버방위센터(CCDCOE) 가입 등에 주목하고 있다. 일각에서는 한국의 외교가 '전략적 명확성'을 향하고 있다고 분석했다. 윤석열 대통령은 후보 시절 ‘3불 정책’과 대 중국 전략적 모호성을 굴종 외교라고 비판하였다. 또한, 외교전문지 ‘포린 어페어즈(Foreign Affairs)’에서 자신의 외교정책 비전을 중국에 대한 경제적 의존도를 줄여나갈 것이라고 하면서도, 중국과의 중요한 무역이나 북한의 비핵화에 대해선 협력 잠재력을 훼손하지 않을 것이라고 기고하였다.  중국은 왕치산 국가 부주석을 시진핑 주석의 특별대표로 윤석열 대통령 취임식에 파견하였다. 중국 국무위원 겸 외교부장 왕이는 박진 한국 신임 외교부 장관과 화상 회담에서 ‘4개 강화’를 제안했다.[1] 이는 선진국인 한국을 잃지 않기 위해 바이든 대통령의 방한을 앞두고 ‘러브콜’을 보낸 것이다. 점점 더 치열해지는 중미 간 경쟁 속에서 한중 관계는 기회보다 도전이 더욱 클 것으로 예상된다. 어느 때보다 한중 관계에 대한 양국 엘리트들의 지혜가 절실한 이유이다.  주목할 만한 점은 윤석열 대통령이 서울대학교 정재호 교수를 주중 대사로 임명했다는 것이다. 정재호 교수는 중국 문제, 미중 관계 전문가로, 학계에서 높은 명성을 갖고 있으며 중국 학계에서도 상당한 인맥을 보유하고 있다. 따라서 정 교수의 주중 대사 취임에 따라, 한국과 중국의 관계가 보다 합리적이고 실용적으로 발전할 수 있을 것으로 기대한다.  2) 대북 정책  한미 정상회담에서 윤석열 정부는 한미 대북 군사적 억제, 북한 비핵화, 그리고 대북 개입정책 등에서 합의를 이뤘다. 윤석열 정부의 대북 정책은 ‘비핵화의 경제적 지원’ 모델에 기반을 두고 있다. 이는 문재인 대통령과 트럼프 대통령이 북한을 설득하려고 했으나 김정은 위원장을 설득하지 못한 방법이기도 하다. 문재인 대통령 집권 5년 동안 남북관계의 독립성은 강화됐으며 남북 정상회담, 미북 정상회담 추진으로 한반도의 전반적 평화를 유지하였다. 향후 5년 간 남북 관계는 한미 관계의 틀 속에서 움직일 것으로 예상된다. 한국의 중앙일보와 서울대 아시아연구소가 공동 기획한 ‘민심으로 읽은 새 정부 외교 과제’시리즈 연구조사 결과처럼 국민의 약 70%가 북한의 비핵화보다 한미 동맹 강화가 더 시급하다고 생각하고 있다. 3) 한미일 삼국 협력  바이든 대통령의 ‘인도-아시아 전략’의 핵심은 미국의 동맹국, 파트너 국가와 협력을 추진하는 것이다. 특히 일본과 한국. 그런데 한국과 일본의 갈등으로 인해 미국의 인도-아시아 전략이 훼손될 가능성이 존재한다. 역사 문제, 독도, 위안부와 강제 징용 문제, 그리고 2019년 한일 무역 분쟁으로 양국 간 협력은 제한적이며 지속적인 갈등을 노정했다. 미국은 삼국 협력에서 주도적인 역할을 했다. 미국은 한일 관계 개선에 나서는가 하면 때로는 갈등을 심화시키면서 한미일 삼국 관계를 자국에게 유리한 방향으로 조정해왔다. 미국의 삼국 협력 구축 압력에 대해 문재인 정부는 2017년 12월 방중 전 ‘3불 정책(三不政策)’을 제시했으며 사드 추가 배치, 미국 미사일방어체계 참여, 한미일 군사 동맹화 등 세 가지 불가 입장을 밝혔다.  그러나 윤석열 대통령 집권에 따라 한일 간 적대 관계는 개선될 것으로 예상된다. 바이든 대통령은 한일 관계 회복 방안에 대해 깊은 이해와 풍부한 경험을 갖췄다. 2015년 박근혜 대통령과 아베 총리의 정상회담은 바이든이 미국 부대통령 임기에 추진한 것이다. 당시 위안부 문제 해결을 위한 최종 합의가 이뤄졌으나 2017년 박근혜 대통령의 탄핵과 함께 합의도 무산되었다. 따라서 그동안 한일 관계의 문제는 미뤄졌으며 완전히 해결될 수 없었다. 한일 관계에서 나타나는 문제는 단순히 역사 문제만으로 보기 어려우며, 한국과 일본의 현재 국내 정치 및 외교정책과 연결된다.  그러나 윤석열 대통령의 당선으로 한일 관계가 회복될 수 있는 분위기가 조성되었다. 선거에서 윤석열 대통령은 이전 정부의 대일 정책을 비판했으며 당선 후 일본 사절과의 만남을 우선 추진하는 등 일본 중시를 명시했다. 이번 바이든의 방한을 계기로 한국과 일본은 IPEF의 초기 회원국으로 가입했으며 중국에 대한 경제 의존도를 줄이고 북한의 위협에 대처하며 경제 안보와 신흥기술, 기후 및 국제사무 분야의 협력을 강화할 것이다. 6월 3일 한미일 북핵 수석대표는 서울에서 회담을 진행하여 북한의 계속되는 도발에 공동 대처하며 이는 한미일 삼각 동맹 구축을 위한 첫 시도라고 볼 수 있다.  요컨대 바이든 방한과 한국 새 정부의 정책은 지역 정세와 한중 관계에 중대하고 장기적인 영향을 미칠 것이다. 한미 동맹을 판단하기 위해서는 한중 경제 협력의 파급효과를 과장해선 안 되며 한국의 자주성, 미국의 동맹국 관리능력과 한미일의 공동 이념을 무시해선 안 된다.  [1] 첫째는 상호존중으로 중국과 한국은 서로의 발전, 핵심 이익, 문화적 전통과 관습을 존중한다. 둘째는, 호혜 협력. 지난 30년 동안 한중 교역량은 50배 이상 증가했으며 상호 투자액은 1000억 달러를 넘었다. 양국은 평등과 호혜의 협력을 통해 실질적인 공동 발전과 번영을 이루었다. 셋째는, 평화를 지키기 위한 노력이다. 양국의 노력으로 한반도는 전반적으로 평화를 유지했으며 양국의 지역 발전에 필요한 환경을 조성하였다. 넷째는 개방성과 포용성의 고수이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김수연 연구원 리신 (상하이사범대학교)  리신 교수는 중국 상하이사범대학교 철학법정학원 공공관리학과 교수로 국제정치와 비교정치를 강의하고 있다. 주요 연구 분야는 국제정치, 비교정치, 한반도 국제관계 등이다. 중국 허베이대학을 졸업하고, 푸단대학에서 역사학으로 석사학위를 마쳤다. 이후 서울대학교 정치외교학부에서 박사학위를 받은 한국 전문가이다. 2015년부터 중국 핵심 정치학 저널인 비교정치학연구의 편집위원을 역임하고 있다.

[기획자 註] 윤석열 정부의 출범으로 한일관계 개선에 대한 기대감이 높아지고 있다. 지난 달 한국과 일본에서 정상회담을 가진 바이든 대통령 또한 한일관계 회복과 한미일 동맹의 강화에 대한 미국의 의지를 내비쳤다. 한미일 서로의 이익과 외교적 목표, 지역질서에 대한 구상을 정확히 파악하고 관계를 재정비할 중요한 시점이다. 이에, 제주평화연구원은 기미야 다다시 도쿄대 교수의 글을 통해 바이든 대통령의 방한과 방일의 내용을 비교 분석하고 그 시사점을 논의해보고자 한다. [기획: 유기은 박사후연구원(keryu@jpi.or.kr)]  들어가며 이번에 바이든 대통령은 도쿄에서 개최되는 미국-일본-호주-인도로 구성된 쿼드(QUAD) 정상회의 참석차 일본을 방문했는데 이를 이용해 갓 취임한 윤석열 대통령과의 한미 정상회담을 위해 방한했다. 한일 양측으로부터 일본보다 한국을 먼저 방문한 순서에 대해서 어떻게 생각하는지 여러 번 인터뷰 요청을 받았다. 일본 언론에는 ‘많은 일본인들이 생각하는 것보다 미국에게 있어 한국이 차지하는 비중이 훨씬 크다’고, 한국 언론에는 ‘한국을 먼저 방문했다고 해서 미국에게 있어 일본보다 한국이 더 중요해진 것은 아니다’고 각각 답변했다.  일본에 대한 대항 의식을 종종 드러내면서도 어떻게 보면 한국을 위해 일본이 할 수 있는 일이 별로 없다며 일본을 경시한 문재인 정권을 대신해 한일관계의 중요성을 자주 강조한 윤석열 정권의 등장으로 제대로 된 정상회담조차 개최되지 못하던 불편한 한일관계 분위기가 바뀌게 된 것은 틀림없다. 그러나 윤석열 대통령이 14개월 된 ‘정치신인’이라는 점, ‘여소야대’ 국회라는 점, 대선에서 0.7%라는 근소한 표차로 간신히 이겼다는 점 등에 기인해 윤석열 정권이 ‘약한 정권’임은 부인할 수 없다. 그런 가운데 이미 확정된 한국 대법원의 판결과 과거부터 현재에 이르는 일본 정부와의 ‘약속’을 윤석열 정권이 어떻게 양립하고 존중할지, 쉽지 않은 과제이다. 낙관은 금물이다.  단, 한일관계 분위기만 바뀌는 것은 아니다. 한국 외교가 변함에 따라 외교정책을 둘러싼 한미일의 정책공조와 안보협력의 진전이 한일관계 개선에도 기여할 것이라는 기대감도 있다. 이번 바이든 대통령의 방한과 방일은 이러한 한국 외교의 변화, 그리고 외교정책에 있어서 한미일, 특히 한일이 가까워졌음을 부각시켰다고 할 수 있다.  이 글에서는 바이든 대통령의 방한과 방일을 우선 비교한 후 방한과 방일의 관계에 대해 분석하겠다. 이렇게 ‘비교'와 ‘관계'를 분석함으로써 바이든 대통령의 방한∙방일이 인도 태평양의 국제관계에 어떤 변화를 가져오는지를 한일의 관점에서 고찰하겠다.  1. 바이든 외교란 우선 논의의 전제로서 바이든 외교의 특징을 살펴 볼 필요가 있다. 트럼프 대통령의 개성이 강하기도 하지만 특히 한반도를 둘러싸고 트럼프 외교는 2018년부터 2019년까지 두 차례 혹은 세 차례에 걸쳐 김정은 국무위원장과 북미정상회담을 개최하는 등 역대 정권에서는 볼 수 없었던 새로운 체제를 내놓았다[1]. 다만 2019년 2월 하노이 북미정상회담 결렬 이후 북한 비핵화를 둘러싼 북미 협상은 교착 상태에 빠졌다. 반면 민주당으로 정권교체를 이룬 바이든 행정부는 과연 어떤 외교정책을 선택할지, 그리고 그 속에서 대일 정책, 대한 정책, 대북 정책, 대중 정책을 어떻게 구상하고 펼칠 것인지에 관심이 쏠렸다.  우선 트럼프 외교는 ‘아메리카 퍼스트(America First)’라는 미국 제일주의를 내세운 반면 바이든 외교는 ‘동맹 중시’를 내세웠다. 트럼프 행정부는 파리기후변화협정 탈퇴, 오바마 행정부가 주도한 환태평양경제동반자협정(TPP) 탈퇴 등 동맹국은 물론 여타 국가에도 엄청난 혼란을 초래한 것이 사실이다. 그러나 한일 양국 정부의 경우 다음과 같은 특별한 사정이 있어 트럼프 행정부에 대한 평가가 의외로 높았다.  우선 일본에서는 적어도 아베 신조(安倍晋三) 총리는 트럼프 대통령과의 친밀한 개인적 신뢰관계를 앞세워 동맹국 중에서도 일본을 중시하고 있다는 이미지를 만들었고 어느 정도 성공했다. 그 중에서도 가장 중요한 것은 일본에서 시작된 ‘인도 태평양’ 개념을 미국이 적극적으로 받아들이게 된 것이다[2]. 다음으로 문재인 정부도 트럼프 대통령을 설득해 북미정상회담 개최에 전향적으로 나서도록 함으로써 문재인 정부가 지향하는 한반도 평화프로세스에 관여하도록 했다는 점에서 평가가 높다[3].  이 시기 아베 정권과 문재인 정부 간 한일관계는 한국의 사법부 판단에 대한 대응과 일본의 대한 수출관리의 변경 등을 놓고 긴장이 고조되던 시기로, 이에 대해 트럼프 행정부는 중재자의 역할을 거의 하지 않았다. 그런데도 한일 양 정부는 각기 다른 이유로 트럼프 행정부에 대한 기대와 평가가 높았다는 점이 참으로 아이러니한 결과였다.  지난 2020년 미국 대선 때도 트럼프 행정부의 자의적 행보에 난감해하던 한일 양국 사회에서는 정권교체 대망론(待望論)이 있었지만 한편으로는 트럼프 행정부의 재창출에 대한 기대도 상당수 있었다. 그러나 결과적으로 트럼프 대통령은 선거에서 패배했고 바이든 행정부가 등장했다.  바이든 대통령이 오바마 행정부 시절 부통령이었다는 점 때문에 오바마 행정부의 외교가 어느 정도 계승될 것으로 예상됐다. 오바마 행정부는 ‘리밸런스(rebalance)’, ‘아시아로의 회귀(pivot to Asia)’를 내세우며 아시아 중시 자세를 보였었다. 그러나 다른 한편으로 적어도 전반기에는 중국에 대해 유화적인 자세를 취했기 때문에 중국에게 공격적 외교를 허용했다는 비판이 동맹국인 일본 등에서 제기됐었다[4].  당초에는 트럼프 외교와 비교하며 바이든 행정부는 중국에 대해 유화적인 것 아니냐는 시각도 있었지만 바이든 정부는 ‘협력’, ‘경쟁’, ‘대항’이라는 세 영역으로 나눈 대중 정책을 제시했다[5]. 2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공에 관심이 집중되었는데 중국이 러시아의 침략행동에 대해 일정한 이해를 보이며 대러시아 제재에 적극 나선 미국∙유럽∙일본 등과 선을 긋기도 하여 중국에 대한 대항 자세는 오히려 강화됐다. 게다가 당초 대북 정책은 중국과의‘협력’분야라며 북한에 대한 ‘잘 조율된 실용적인 접근(calibrated, practical approach)’을 선택하겠다며 과거 오바마 행정부의 ‘전략적 인내’나 트럼프 행정부의 ‘그랜드 바겐(grand bargain)’과는 다른 자세를 강조했다.  그러나 북한은 바이든 행정부와의 대화에 나서지 않고 있고 오히려 2022년에 들어서자 그 동안 자제했던 ICBM 발사를 거듭하면서 핵실험 재개 의지까지 보이고 있다. 여기에 지금까지 유엔 안보리의 ICBM 발사 규탄 결의안에 찬성했던 중국과 러시아가 거부권을 행사하며 반대했다. 북한이 우크라이나 침공에 대한 러시아의 입장을 지지하면서 미국과 중∙러와의 사이에서 대북 정책 차이가 두드러지는 모양새다.  이처럼 바이든 외교가 ‘신냉전’을 지향하는 것은 아니라고 밝혔음에도 불구하고 결과적으로 러시아의 우크라이나 침공, 그리고 북한의 핵미사일 개발 재개, 이를 규탄하지 않겠다는 중국의 입장 등으로 인해 당초 다른 여러 가능성을 내재하고 있던 대중 정책에서 ‘협력’보다는 ‘경쟁’, ‘대항’이라는 측면이, 그 중에서도 ‘대항’이라는 측면이 강하게 부각되었다. 나아가 군사안보 분야뿐 아니라 기술을 포함한 경제안보 분야로까지 경쟁, 대항의 측면이 영향을 미칠 뿐만 아니라 이를 뒷받침하는 체제 가치관, 이데올로기의 차이도 강조되는 경향이 강해지고 있다.  당초에는 설사 미중 대립이 심화되더라도 세계 경제에서 중국의 비중을 고려한다면 중국 경제가 갈등 완화제로 작용할 것이라는 관측이 있었다. 또 ‘혁명 수출’을 지향했던 냉전기의 소련과는 달리 중국은 자신들의 체제 이데올로기를 ‘수출’하는 것이 아니기 때문에 이념 대립은 존재하지 않는다는 견해도 있었다. 그러나 지금은 군사, 경제, 기술, 이데올로기라는 다방면에서 대립이 심각해지고 있다.  2. 방한 성과：문재인 대통령 방미와의 차이점 문재인 정부도 미중 간 ‘전략적 모호성’을 고집했던 것은 아니다. 2021년 5월 방미 때 한미 공동성명에서 이미 한 발짝 내디뎠다. 중국을 언급하지는 않았지만 ‘대만해협의 평화와 안정 유지의 중요성’을 공동성명에 명기한 것이다[6]. 중국에서 보면 '하나의 중국' 원칙 아래 대만 문제는 ‘국내 문제’라는 방침인 만큼 한미 공동성명에 이 문제가 명기된 것은 간과할 수 없는 일이었다. 문재인 대통령은 방미 때 재벌 총수를 대동하여 대미 투자 등을 약속함으로써 미국에서도 환대를 받았다. 이는 직전의 스가 요시히데(菅義偉) 일본 총리의 방미가 비교적 조용했던 것과 대조되는 것으로 미국에게 있어 한국의 경제력, 기술력이 얼마나 중요한지를 일깨워주는 것이었다.  문재인 정부로서는 등불이 꺼져가고 있는 한반도 평화프로세스에 대한 미국의 적극적 관여를 확보하기 위해 대미 투자, 기술협력뿐 아니라 중국이 가장 싫어하는 ‘대만해협’ 명기까지 단행한 것이다. 바이든 대통령 방한 때 발표된 한미 공동성명에서도 마찬가지로 중국을 언급하지는 않고 ‘대만해협’을 명기했다. 그런 의미에서 이전 공동성명과 같은 셈이다.  그러나 2021년 공동성명과 차이점도 보인다. 무엇보다 첫째, 그 동안 러시아의 우크라이나 침공이라는 국제질서를 뒤흔드는 큰 사건이 일어났고, 이에 한국도 미국의 요청에 응해 대러시아 제재에 가담했다는 점이다. 둘째, 대북정책에 관한 기술(記述)이 변했다는 점이다. 2021년 공동성명에서는 바이든 행정부를 북한과의 협상에 적극적으로 끌어들이려는 노력이 보였다. “우리는 2018년 판문점 선언과 싱가포르 공동성명과 같이 이전의 남북간 그리고 북미간 약속에 기초한 외교와 대화가 한반도의 완전한 비핵화와 항구적 평화 정착을 이루는 데 필수적이라는 공동의 믿음을 재확인”, “바이든 대통령은 남북 대화와 관여, 협력에 대한 지지를 표명”[7]이 명기되었다. 반면 이번 공동성명에서 북한문제의 위상은 확연히 달라졌다. 북한의 군사적 위협이 강조되었으며 이에 대응해야 할 한미 안보협력이 구체적으로 명시됐다. 무엇보다 눈길을 끄는 것은 ‘고위급 확장억제전략협의체(EDSCG) 재가동’[8]이다. 북한 핵미사일 개발의 본격적인 재가동과 함께 한국이 직접적인 위협에 직면한 가운데 이를 억제하기 위해 한국이 미국과의 확장억제의 신뢰성을 높일 필요가 있다는 점이 강조됐다. 북한 비핵화를 위한 북미 협상을 한국이 중개한다는 한반도 평화프로세스 도식을 폐기하고 대신 북한의 핵미사일 위협에 한미가 공동 대응하고 억제하는 데 무게가 실리게 됐다. 셋째, ‘인도 태평양’의 위상이 변했다는 점이다. 문재인 정부는 ‘인도 태평양’에 대해 일관되게 소극적인 자세를 보였다. 이는 미일을 중심으로 한 ‘대중포위망’적인 측면을 가질 수밖에 없어, 문재인 정부의 ‘전략적 모호성’입장에서는 적극적인 관계는 피하고 싶었기 때문이다. 따라서 QUAD와 관련해서도 보건위생이나 기후변화 등 비전통적 안보에만 관여한다는 입장으로 거리를 뒀다. 지난번 공동성명에서도 ‘인도 태평양’을 언급했지만, 어디까지나 ‘지역’을 의미하는 것이었다.  그러나 윤석열 대통령은 대선 기간 내내 QUAD 가입에 적극적인 모습을 보였다. 그리고 이번 공동성명에서는 “바이든 대통령은 한국의 인도-태평양 전략 프레임워크를 수립한다는 윤석열 대통령의 구상에 지지를 표명하였다. 윤석열 대통령은 또한 미국의 인도-태평양 전략을 환영하였다”[9]와 같이 ‘인도태평양 전략’이라는 단어가 명시됐다. 그리고 이번 공동성명에서 가장 주목 받은 것은 ‘인도-태평양 경제프레임워크(IPEF)’이며 한국은 미일 등과 함께 창립 멤버로 참여하게 되었다. 2015년 중국 주도로 설립된 AIIB(아시아 인프라 투자은행)에 미일 등이 신중론을 보인 것과 대조적으로 한국이 창립 멤버로 들어간 것을 보면 그 동안 한국 경제에서 대중관계 위상이 크게 변화했음을 상징적으로 말해준다.  이상과 같이 문재인 정부 말기부터 이미 미중 대립이 심화되면서 선택의 연장선상에서, 다른 한편으로 문재인 정부에서 윤석열 정부로의 정권 교체를 반영하는 의미에서, 한국의 대북정책 변화, 그리고 미중 대립에 대한 대응에서 한국 외교가 변화했음을 두 개의 한미 공동성명 비교를 통해 알 수 있다.  3. 방일 성과: 방한과의 차이점 그렇다면 한국 방문 후 방일 때 이뤄진 미일 정상회담, 미일 공동성명은 한미 정상회담 및 한미 공동성명과 같은 것이었는가? 바이든 대통령의 방한과 방일은 거의 공통된 목적을 가진 것인가?  우선 공통된 내용을 갖고 있다는 점을 강조해야 할 것이다. 첫째, 북한의 핵미사일 개발에 따른 군사적 위협에 대한 인식과 대응에 있어서 문재인 정부 때는 자칫 괴리가 두드러졌던 것과는 대조적으로 기본적인 일치가 두드러지게 나타난다[10]. 남북관계 개선에 앞장서고 북한의 비핵화를 경시한 문재인 정부의 대북정책에 통렬한 비판을 가함으로써 윤석열 정부가 탄생했기 때문에 일단 윤석열 정부의 대북정책은 북한의 군사적 위협을 억제하기 위한 한미일의 안보협력을 중심으로 전개될 가능성이 높다.  흥미로운 것은 한미공동성명에서는 ‘한반도 비핵화’라는 기존 한미공동성명에서 사용된 것과 같은 표현을 사용하고 있는 한편, 구체적인 비핵화의 주체가 북한임을 명기하고 있다는 점이다. 이 점에 대해서는 미일 공동성명도 마찬가지다.  둘째, 그 동안 가장 극적인 변화를 보인 러시아의 우크라이나 침공 문제다. 대러시아 제재에 대해 문재인 정부의 초기 움직임은 약간 소극적이었고, 또 여당 대통령 후보였던 이재명 후보의 ‘우크라이나 지도자가 초보정치인이어서 러시아의 침공을 막을 수 없었다’는 실언도 있었지만 이후 문재인 정부는 대러시아 제재에 국제사회에 동조하는 움직임을 보였다. 윤석열 정부도 그 입장을 이어갔다. 그리고 이번 한미공동성명과 미일공동성명을 비교하더라도 이 문제에 관한 기술에는 큰 차이가 없다. 대러시아 제재에 관해 한미일이 공동보조를 취하고 있음을 보여준다.  셋째, 한미공동성명에도 미일공동성명에도 미국이 ‘확장억제(extended deterrence)’를 한국과 일본에 제공한다는 표현이 명확하게 나와있다. 그 동안 북한 핵미사일 개발의 본격 재가동에 직면하면서 한일 국내에서는 ‘핵공유(nuclear sharing)’논란이 제기됐다. 이는 북한 핵 위협에 노출된 한일에게 미국의 핵 억제력이 신뢰할 만한지에 대한 불안감이 존재했음을 반영한 것이기도 하다. 이번 바이든 대통령의 아시아 순방은 트럼프 행정부의 ‘아메리카 퍼스트’이후 미국의 ‘확장 억제’에 불안을 느끼는 한일을 설득하려는 측면이 있었다.  이렇게 보면 미국에 있어서의 대일 정책과 대한 정책은 거의 겹치는 측면이 있다. 북한의 군사적 위협에 직면하고 미중 대립의 틈새에 끼여 있으면서 미국의 동맹국이라는 공통점을 갖는 한국과 일본이 미국에 동등한 취급을 받는 것은 어떤 의미에서 당연하다고 할 수 있다.  그러나 여전히 한미공동성명과 미일공동성명 사이에는 괴리가 있다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 첫째, 미일공동성명에서는 중국을 지목해 비난하고 있는 반면 한미공동성명에서는 그렇지 않다는 점이다. 일본이 중국의 위협 증대에 대한 대응으로 미국의 적극적인 관여를 요구하기 위해 ‘인도 태평양’개념을 도입한 반면 한국은 미중 간의 ‘전략적 모호성’에 따라 미중 양자택일을 강요 받는 것을 가능한 한 회피하려고 했다. 고조되는 미중 대립의 심화, 그리고 보수 정권으로의 정권 교체로 한국 외교도 변화를 겪을 수밖에 없기 때문에 비슷해질 가능성이 커졌다고는 하지만 현재로서는 여전히 차이가 있다.  둘째, 이번 공동성명에서는 한미, 미일 모두 기존 안보에 관한 군사동맹 외에 경제안보에 관한 동맹, 기술에 관한 동맹이 중시되었는데, 상대적으로 미일에서는 기존 군사동맹의 성격이 강조되는 반면 한미에서는 경제동맹, 기술동맹의 성격이 강조되었다. 이는 군사안보 측면에서 미일동맹은 상당 정도 글로벌 동맹이 된 반면, 한미동맹은 그런 가능성을 내포하면서도 여전히 한반도 유사시 대응에 한정돼 있음을 보여준다. 또 한국의 경제력, 기술력이 상대적으로 상승하고 반도체 등 전략물자와 기술에 있어 대중관계가 긴밀해지면서 미국에게 있어 한국의 중요성이 커지고 있음을 보여준다. 셋째, 한미 공동성명에서도 미일 공동성명에서도 별로 언급되지 않은 중요한 문제가 한일관계이다. 한미정상회담과 미일 정상회담에서는 한일관계의 중요성에 관해 논의된 것으로 보이나 이것이 공동성명에 명시되지는 않았다. 제3국과의 관계를 공동성명에 명시하는 것에는 신중하다는 것을 의미한다. 미국이 한일 간 현안에 대해 구체적으로 개입할 수 없을 정도로 한일의 상대적 비중이 높아졌음을 보여준다. 더욱이 한일관계가 비대칭에서 대칭으로 변화되는 가운데 설령 관계 개선의 인센티브가 작용한다고 해도 타협이 쉽지 않음을 보여준다[11].  마지막으로 한국과 일본의 대미 외교를 둘러싸고 한편 여러 분야에서 한일 대칭성은 커진다. 이전 진보정권 하에서는 그러한 대칭성에도 불구하고 나아가야 할 외교의 방향성이 다르기 때문에 경쟁, 경우에 따라서는 대립의 측면이 필요 이상으로 부각되는 경향이 있었다. 그러나 보수 정권으로 교체됨에 따라 나아가야 할 외교 선택이 비슷해질 가능성이 커진 만큼 대칭화 추세가 가속화될 것이다. 이번 한미공동성명과 미일공동성명에 공통점이 매우 많다는 점이 이를 방증한다. 미국의 동맹국으로서 한국과 일본의 대미 외교에는 기존에도 상당 부분 공통점이 존재했지만, 한일이 대칭 관계가 될수록, 그리고 미국에 있어서 한일의 비중이 동등해질수록 공통점은 더 늘어날 수밖에 없다.  그러나 그렇기 때문에 경쟁이라는 측면도 더욱 부각될 것이다. 구체적으로 말하자면 미국에게 한일 어느 쪽이 더 중요한 상대로 간주되는가 하는 것이다. 냉전시기에는 미국은 중심(center), 한국은 전초(outpost), 일본은 후배지(hinterland)로서 반공자유주의 진영을 구성하는 한일이 분업체제를 구성하였다. 그러나 한국의 선진 민주주의국가화로 인해 한일 간에는 분업관계뿐만 아니라 경쟁관계도 부각되었다. 그것은 그것대로 서로에게 긍정적인 측면이 있다. 국제사회 속에서 어느 나라가 질적으로 더 우수한 사회를 형성할 것인지, 나아가 국제사회에 더 의미 있는 공헌을 할 것인지, 향후 한국과 일본은 다양한 측면에서 경쟁을 벌일 것이다. 그리고 그것이 한일 양국 사회에 긍정적인 영향을 주게 될 것이다.  그러나 경쟁에 수반되는 부작용에도 유의할 필요가 있다. 미국을 둘러싸고 한일이 경쟁함으로써 빚어지는 부작용이다. 본래라면 동맹은 ‘운명공동체’라는 성격을 갖지만 동맹을 유지하기 위한 비용 부담을 어떻게 할 것인가 하는 합리적인 계산을 전제로 한다. 미일도 한미도 예외가 아니다. 그러나 미국을 둘러싼 한일 간 경쟁이 과도해지면 양국이 필요 이상의 비용 부담을 지게 될 리스크도 있다. 예를 들면, 미군 주둔비 분담 문제 등이다. 이번 바이든 대통령의 방한·방일를 통해 북한 문제에 직면해 있으면서 심화하는 미중 대립 사이에서 미국과의 동맹관계를 공유하는 한일 간에는 더욱 공통점이 부각되었고 이에 기인하는 공감대가 형성되었다. 그러면서 다른 한편으로 우리가 생활하는 동북아, 인도 태평양에서 어떠한 질서를 만들어 나갈 것인지에 대한 경쟁적 협력도 기존보다 더 요구 받을 것임을 보여줬다. 그런 의미에서 현재의 긴장관계를 극복하고 어떻게 경쟁적인 협력을 이룰 것인가가 관건이라 할 수 있지 않을까?  [1] 정식 북미정상회담은 2018년 6월 싱가포르 회담과 2019년 2월 하노이 회담이지만 2019년 6월 오사카 G20 정상회담을 마치고 트럼프 대통령은 문재인 대통령과 함께 판문점에서 김정은 국무위원장을 만났다.  [2] '인도 태평양'이라는 개념은 미국에서 시작된 것이 아니라 일본 외무성이 부상하는 중국에 대한 대응을 염두에 두고 미국을 관여시킬 목적으로 고안하여 미국에 '영업'한 것이다. 일본에서 시작된 '자유롭고 열린 인도 태평양(Free and Open Indo-Pacific)'에 대해서는 일본 외무성 웹사이트를 참조하기 바란다. https://www.mofa.go.jp/policy/page25e_000278.html（ 최종 열람일 2022년 5월 30일） [3] JTBC “대담 문재인의 5년 제2회”(2022년 4월26일 방영) https://tv.jtbc.joins.com/replay/pr10011457/pm10064724/ep20161297/view [4] 오바마 행정부의 아시아 정책에 관한 평가에 대해서는 아래의 문헌을 참조하기 바란다. 쿠보 후미아키(久保文明)·타카하타 아키오(高畑昭男) ·도쿄 재단「현대 아메리카」프로젝트 편저『アジア回帰するアメリカ　外交安全保障政策の検証（아시아로 회귀하는 아메리카 외교 안전 보장 정책의 검증）』NTT 출판, 2013년. [5] 바이든 외교에 대해서는 아래 문헌을 참조하기 바란다. 사하시 료(佐橋亮)·스즈키 카즈토(鈴木一人) 편『バイデンのアメリカ　その世界観と外交（바이든의 아메리카 그 세계관과 외교）』도쿄대학 출판회, 2022년. [6] 2021년5월 문재인 대통령 방미 때 한미 공동성명에 대해서는 아래의 한국 외교부 웹사이트를 참조하기 바란다. https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/view.do?seq=367942（최종 열람일2022년5월30일） [7] 2022년5월 바이든 대통령 방미 때 한미 공동성명에 대해서는 아래의 한국 외교부 웹사이트를 참조하기 바란다. https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5674/view.do?seq=320722&page=1（최종열람일2022년5월30일） [8] 위와 같음. [9] 위와 같음. [10] 미일 공동성명에 대해서는 아래의 일본 외무성 웹사이트를 참조하기 바란다. https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100347252.pdf（최종 열람일2022년5월30일） [11] 비대칭에서 대칭으로라는 한일관계의 변화에 관해서는 다음 문헌을 참조하기 바란다. 기미야 다다시(이원덕 옮김) 『한일관계사: 한일 대립은 언제 끝날 것인가 과연 관계 개선은 가능할까』AK, 2022년.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김수연 연구원 기미야 다다시 (도쿄대학교)  기미야 교수는 1960년생이며 도쿄대학교 법대를 졸업하고 동대학원 법학정치학연구과 박사과정을 수료했다. 그는 고려대학교에서 한국정치에 관한 논문으로 박사학위를 취득했다. 그후 그는 냉전기뿐만 아니라 탈냉전기를 포함해 한국정치와 외교에 초점을 맞춰 연구를 발전해 나갔다. 현재 도쿄대학교 대학원 종합문화연구과 교수로서 재직중이며 그동안 미국 하버드대학교 옌친연구소 방문연구원을 역임했다. 또한 도쿄대학교 현대한국연구소와 한국학연구소 소장도 역임했다. 일본어 저작으로“한일관계사”(오히라마사요시상 특별상 수상) “한국 경제발전과 민주화” “국제정치 속의 한국현대사” “내셔널리즘으로부터 보는 한국 북조선 현대사”가 있으며 한국어 저작으로 “박정희 정부의 선택: 1960년대 수출지향형 공업화 정책과 냉전체제” “한일관계사”등이 있다. 일본어 근간으로 고 김대중대통령의 평전과 남북한을 포함한 한반도 전체의 정치에 관한 분석서를 준비하고 있다.

[기획자 註] 미국 바이든 대통령이 지난 2022년 5월20일부터 22일까지 2박3일 일정으로 한국을 방문하였다. 그 와중에 5월21일에는 불과 약 열흘 전에 임기를 시작한 윤석열 대통령과 정상회담을 가졌다. 한국 대통령이 취임하고 이처럼 빠른 시일 내에 한미정상회담을 가진 적은 처음이었으며 이는 앞으로의 한미관계에 있어서 긍정적인 신호로 받아들여지고 있다. 이처럼 새롭게 조율될 한미관계는 양국 외에 주변국들의 외교정책에도 영향을 줄 것으로 보인다. 이에 제주평화연구원은 윤-바이든 정상회담을 바라보는 한국의 시각(JPI PeaceNet 2022-07)에 이어 미국, 일본, 중국의 시각도 소개하는 JPI PeaceNet 시리즈를 발간하고자 한다. [기획: 정승철 부연구위원(scchung@jpi.or.kr)]  정상회담에 대한 평가 최근 조 바이든 미국 대통령과 윤석열 한국 대통령 사이의 정상회담은 대부분의 지표에서 확실한 성공을 거두었다. 한 명은 노련한 정치인이고 다른 한 명은 신인이었던 두 사람은 개인적인 관계를 맺고, 양자 안보 동맹을 재확인하고 확장했다. 그들은 경제 안보를 북한의 핵·미사일 능력과 “규칙에 기반한 질서”에 대한 저항이라는 미해결된 첨예한 도전과 나란히 함으로써, 안보개념을 21세기로 끌어오는데 도움을 주기까지 했다.  바이든 대통령의 첫 아시아 순방은 (민주주의, 경제적 번영, 기술의 힘이라는 공유 가치를 기반으로 하는 이제는 글로벌 파트너가 된) 한국에서의 정상회담으로 시작하였다. 다음 방문지는 일본이었다. 일본과의 안보 의제는 양자 동맹과 (일본, 호주, 인도는 포함하지만 한국은 포함하지 않는) 소다자적 쿼드(Quad)를 주요 내용으로 하고 있다. 이번 순방 일정은 중국의 도전에 대한 아시아 국가들 간의 연대를 보여주고, 중국이 대만을 공격할 경우 러시아가 겪고 있는 전략적 재앙을 중국 또한 겪게 될 것임을 경고하는데 초점을 맞추었다.  한국인들은 바이든 방문을 통해 전반적으로 한미 양국 간 이해 관계를 새롭게 조정하는 것에 대해 긍정적인 논의가 이루어졌고 다양한 문제에 대해 두 국가가 협력하기로 한 것에 대해 기뻐할 것이다. 한국은 중국에 관하여 원하는 것보다 더 많은 것을 말할 필요가 없었다. 다만 한국이 쿼드에 더욱 긴밀하게 연결될 수 있는지 혹은 그래야 하는지, 안보 영역에서 한일 관계를 개선하기 위해 더 많은 조치가 필요한지, 그리고 한국이 (그동안은 미중 사이에서 균형을 유지하다가) 워싱턴과 연대하게 되면서 생겨날 수도 있는 중국으로부터의 역풍을 한국의 공공 및 민간 부분 엘리트들이 어떻게 대응할지를 알기 위해서는 더 두고 봐야할 것이다.  미국의 전문가들은 정치적 성향을 불문하고 이번 정상회담과 바이든 팀이 인도-태평양 전략을 조정한 방식을 칭찬했다. 그러나 외교위원회(Council on Foreign Relations) 스콧 스나이더가 언급하였듯이1) 정상회담의 진정한 성공은 일본, 중국, 북한이 이에 어떻게 대응하느냐에 달려 있다. 지금까지 북한은 북한의 코로나 위기를 돕기 위한 윤석열-바이든의 제안에 대해 침묵을 지키고 있다. 중국은 미국이 새롭게 내놓은 '인도·태평양 경제 프레임워크(IPEF)'에 대해 부정적인 반응을 보이고 있다. (IPEF는 환태평양경제동반자협정(TPP) 탈퇴와 한국을 비롯한 미국의 다른 우방국들이 참여한 역내포괄적경제동반자협정(RECEP)의 불참 등 트럼프의 선택에서 비롯된 피해를 복구하기 위해 뒤늦게 내놓은 방안이다.)  조지타운대 빅터 차 교수2)는 6월 말에 마드리드에서 열리는 NATO 정상회담에 윤석열을 초대한 것이 성공의 척도 중 하나라고 본다. 차 교수는 또한 윤석열의 주저 없는 친미적 자세에서 지정학적 결과를 보고 있다. 거의 중립에 가까웠던 한국 외교 정책의 시기가 지나감에 따라 그동안 한국과 미국 사이를 벌어지게 하려던 중국의 노력은 허사가 되고 있다. 그리고 이러한 윤석열의 입장은 한국 젊은이들이 중국을 더 경계하고 홍콩과 대만에 있는 동료들과 연대감을 느끼고 있는 상황과 함께 강화되고 있다.  그러나 미국 전문가들은 한미 양국관계에 있어서 문재인 전 대통령에서부터 윤석열 현 대통령으로 이어지는 문제들을 지적하기도 한다. 경제 안보, 기술 및 공급망 복원력에 대한 논의는 2021년 문재인-바이든 정상회담에서 시작되었다. 보다 포괄적인 한미 파트너십을 복원하기 위해 여러 정부 부처의 지역 전문가들이 마련한 토대는 윤석열 대통령을 집권하게 한 선거 훨씬 전인 바이든 행정부 초기에 시작되었다.  윤석열-바이든 정상회담의 낙관적인 어조가 동북아 환경이 위험으로 가득하다는 사실을 감출 수는 없다. 대부분은 한반도의 심각한 안보 곤경과 관련이 있지만, 일부는 범위가 더 넓다.  북한 한국에 오래 거주한 전직 주한 미군 장교인 로버트 콜린스 교수는 조지 메이슨 대학교 인천캠퍼스 안보정책연구센터가 주관한 5월 24일 심포지엄 “변화하는 동북아 안보환경 속의 한반도 평화 전망”에서 당시의 분위기를 생생하게 묘사하였다. 그는 청중에게 두 가지 극단적인 차원에서 북한의 상황은 1953년 이후 그 어느 때보다도 나쁘다고 말했다. 사회경제적 여건이 심각한 위기에 처한 가운데, 북한의 핵, 미사일, 사이버 전쟁 공격 능력은 더욱 강화되고 있다는 것이다. 코로나 사태의 발발은 기후변화, 경제의 부실한 관리, 그리고 글로벌 공급망 교란으로 인해 이미 취약해진 식량안보 상황을 악화시켜 작황 주기에 지장을 초래할 가능성이 있음을 의미한다. 콜린스 교수는 사회적 불안과 심각한 인도주의적 위기를 촉발할 수 있는 식량 불안을 예견했다.  다른 이들은 북한에서 비롯되는 위험한 불확실성을 다른 방식으로 전달했다. 한인택 제주평화연구원 원장은 북한의 전략능력이 확대됨에 따라 한국은 자체방어를 위해 곤란한 선택을 해야 하는 상황에 처해 있기에 지역 환경이 한국에 우호적이지 않다고 언급하였다. 많은 한국인들은 북한 미사일이 도쿄나 워싱턴을 겨냥한 것이라고 믿었지만, 사거리가 짧은 전술핵무기의 개발은 한국이 자국 영토에 대한 위협을 부인할 수 없음을 의미한다.  한인택 원장의 견해에 따르면, 군사정세의 악화는 한미동맹에 직접적인 영향을 미치는데, 한미동맹은 햇볕 정책과 전략적 인내와 같은 소프트한 접근과 제제와 군사적 강압과 같은 강경한 접근 모두 한계가 있음을 받아들일 필요가 있다. 한국이 이젠 적극적인 중간 강국으로 완전히 인정받게 되었으므로, 동맹 관계를 새로운 현실에 맞게 조정하고 양국간의 새로운 분업을 발전시켜야 할 때가 되었다.  한국 전문가들은 윤석열 정부와 평양의 권력자들 누구도 대화 자체만을 위한 새로운 대화를 열망하지는 않는다는 점을 이해하고 북한을 끌어들이기 위한 새로운 접근법을 모색하고 있다. 바이든 대통령과 윤석열 대통령이 공동성명을 통해 "윤석열 대통령과 바이든 대통령은 북한과의 평화적이고 외교적 해결을 향한 대화의 길이 여전히 열려 있음을 강조하고, 북한이 협상에 복귀할 것을 촉구한다"고 선언한 것은 놀라운 일이다. 그럼에도 불구하고 공동성명의 전반적인 어조는 한미 군사 대비태세를 확대하고, 확장 억제력을 재확인하며, 한국의 안보에 대한 미국의 약속에 모호성을 제거할 필요성을 강조했다. 이 성명은 경제적 인센티브로 북한을 끌어들이려는 윤석열 대통령의 "대담한" 계획을 인정했지만, 새로운 외교의 선언은 아니었다.  북한이 공중보건 및 식량안보 지원 관련 제안을 자기에게 유리하게 이용하고 싶어한다거나 핵 규제에 대해 이야기할 의향이 있다는 증거는 전무한 상황에서 새로운 대북 관여 방식에 대한 한국인들의 논의는 여전히 일방적이다. 따라서 ('화염과 분노'에서 러브레터로 요동친 트럼프 행정부의 롤러코스터 행보 이후) 미국 정책에 대해 어느 정도 예측 가능성을 회복하려고 여전히 노력하고 있는 미국으로서는 어려운 문제들에 대해 이야기할 의향이 있다는 표시 없이는 관여하기가 어려울 것이다. 인도주의적 상황이 악화되어 전 세계적인 대응이 필요하게 되는 경우 미국이 기여하게 될 수도 있지만, 미국은 유엔이 주도하도록 보이는 것을 선호할 수도 있다.  핵 위험 진지한 비핵화 과정을 향한 어떠한 모멘텀도 없는 상황에서, 미국 관리들은 억제가 현재와 가까운 미래에 반드시 필요한 정책이라는 한인택 원장의 평가에 동의할 것이다. 미국과 한국 관리들 모두 비핵화가 불가능하다는 것을 인정할 준비가 되어 있지 않으며, 비핵화를 장기적 목표라고 간주하는 것을 선호한다. 국제사회가 파키스탄과 인도의 핵보유를 천천히 마지못해 인정했던 것처럼, 북한의 핵 보유를 정상화하는 것은 여전히 달갑지 않으며 어느 나라의 정책 의제에도 들어 있지 않다.  한국인들이 (국내 여론이 선호하는 것처럼 보이는) 자체적인 핵무기 프로그램을 추진하기로 결정한다면 이는 한미관계를 여러모로 복잡하게 만들 것이다. 미국은 국제적 비확산 정책에 의해 정해진 대로 그러한 결정에 반대할 수밖에 없으므로 이는 양국관계에 중차대한 마찰을 야기할 것이다. 국가안보에 대한 자급도를 높이려는 한국의 열망은 충분히 이해할 수 있지만, 미국 관리들은 서울 관리들이 다른 방식으로 그 목표를 달성하도록 설득하려고 할 것이다.  기타 동맹 관리 문제 두 정상이 만났을 때의 논의는 예상대로 동맹의 목적과 결의라는 광범위한 원칙에 초점을 맞춰졌다. 그러나 정상회의 이후에도, 이 정책을 시행하는 워싱턴과 서울의 민간 및 군 관계자들은 여전히 수많은 동맹 관리 문제와 씨름해야 한다. 조지메이슨대 심포지엄에서 전인범 예비역 장군은 성공적인 정상회담에서의 행복한 이야기를 뒤로하고 이제는 일상적인 비즈니스 현실에서 논의할 사항에 대해 환기하였다.  용산기지의 한국 관할 이전과 관련하여 그는 환경 검토와 안전기준의 보증이 고통스러울 만큼 느리게 진행되는 것에 대하여 양측, 특히 미국을 질책하는 듯했다. 일각에서는 윤석열 대통령의 빠른 청와대 이전 결정이 그 절차를 가속화하고 한국이 그 기지를 대규모 민간 공원으로 탈바꿈하는데 도움이 되기를 희망한다.  유엔군 사령부를 확장하고, 외국인에 비해 한국인 참모를 더 많이 포함하도록 임무를 업데이트하는 것도 한미동맹을 위해 또 다른 유용한 작업이 될 것이다. 미 육군은 수십 년 동안 훌륭하게 그 기능을 수행해 왔지만, 마이크 보삭 차관의 말에 따르면, 위원회의 구성과 핵심 업무는 소극적인 평화에서 적극적인 평화로 옮겨갈 수 있을 것이다. 이것은 1953년 휴전협정을 이행하는 것뿐만 아니라 평화 노력을 촉진하고 "규칙에 기반한 질서"를 강화하는 것을 의미한다.  거버넌스의 결함 이점은 거버넌스의 문제가 안보 목표를 달성하기 위한 각 당사자의 능력에 영향을 준다는 점을 인식하게 한다. 북한의 경우, 공식 기관이 아닌 당이 최고 권력을 쥐고 있는 체제 자체로 인해 안보 결정이 진정한 안보적 필요보다는 정치적 필요에 의해 추진되는 경우가 많다. 유권자가 균등하게 나뉜 한국에서는 새 정부가 정책의 급진적 변화를 실행할 여지가 적다는 것을 암시하며, 일각에서는 안보 결정을 주도하고 주요 관심사에 대한 한미 공조를 복잡하게 만들 수 있는 포퓰리즘적 행보를 두려워한다.  미국의 경우, 국내 정치와 사회의 양극화가 뚜렷하기 때문에 모든 미국의 파트너와 적대국들은 자신의 이익을 위해 이를 이용할 수 있다. 미국 내에서 정치 기관 및 제도에 대한 존중이 감소하게 되면 미국의 신뢰도에 대한 다른 국가들의 믿음 역시 영향을 받게 된다. 바이든 행정부는 미국의 신용 회복에 매우 열정적이지만, 불과 2년 뒤에 백악관에 또 다른 변화가 일어날 것이라는 전망을 고려할 때 가까운 동맹국들조차 그러한 노력이 취약하다는 것을 알고 있다.  중국 마지막으로, 한미동맹에 대한 논의는 중국의 부상이라는 도전을 미국이 어떻게 관리하고 있는지에 대한 지정학적 틀 안에서 행해져야 한다. 대통령의 아시아 순방을 위한 바이든 팀의 신중한 조율의 일환으로, 토니 블링켄 국무장관은 5월 26일 주요 연설에서 중국이 자신의 부상을 가능하게 한 규칙과 원칙, 제도를 훼손하고 있다고 비판하였다. 이어서 블링켄은 중국 주변의 전략적 환경을 개방적이고 폭넓은 국제체제로 나아갈 수 있도록 만들겠다는 미국의 의도를 밝혔다. 그는 이 접근 방식을 "투자, 조정 및 경쟁"이라고 설명했다.3)  안보 협력의 개선과 지역 문제의 해결에 대한 이해관계가 일치하고 있는 현 상황을 고려할 때, 미국의 대중정책 방향으로 인해 한국이 심각한 압박을 느끼도록 할 필요는 없다. 미중관계가 악화되거나 역내 미국과 한국의 우선순위가 전술적 요구사항에 따라 엇갈린다면 앞으로의 한미 간에도 긴장이 발생할 수 있다. 최근의 정상회담은 파트너십의 회복탄력성을 시사하며, 지역 환경의 불확실성이 이를 시험하더라도 이러한 회복탄력성이 충분하기를 희망한다.    * 본 JPI PeaceNet의 원문은 링크를 참조하시기 바랍니다. http://jpi.or.kr/?p=20694. 1) https://www.cfr.org/in-brief/biden-south-korea-visit-yoon-alliance-north-korea 2) https://www.csis.org/node/65531 3) https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다. 편집 : 김수연 연구원 Ellen Laipson (George Mason University) Ellen Laipson은 George Mason 대학교의 Schar School of Policy and Government의 국제 안보 프로그램 책임자이며 안보 정책 연구 센터를 이끌고 있다. 그녀는 정부에서 25년간의 뛰어난 경력 후, Stimson 센터의 회장 겸 CEO(2002-2015)를 역임한 후 2017년에 GMU에 합류했다. 그녀는 국제 안보 및 외교와 관련된 여러 비정부 이사회에서 활동하고 있다. 정부에서의 그녀의 마지막 직책은 국가정보위원회 부의장(1997-2002)이었다. 그녀는 또한 국무부의 정책 기획 직원, 국가안보위원회 직원으로 근무했으며, 10년 이상 미국 의회 조사국(Congressional Research Service)에서 일했다. 외교 위원회 및 미국 외교 아카데미의 회원이며, 시카고 국제 문제 위원회, 조지타운 대학교 외교 연구소 및 노트르담 대학교 국제 안보 센터의 자문위원회에서 활동하고 있다. 2006년부터 2009년까지 CIA 대외자문패널, 2009년부터 2013년까지 오바마 대통령 정보자문위원회, 2011년부터 2014년까지 국무장관 외교정책위원회의 위원을 역임했다. Laipson은 존스 홉킨스 대학교 the School of Advanced International Studies에서 석사 학위를, 코넬 대학교에서 AB를 취득했다.

[Abstract] The Biden-Yoon summit provides a useful platform to assess the state of the US-ROK alliance and its ability to respond to the changing security environment in northeast asia. Challenges include the worsening military threat from North Korea, possible disagreements over nuclear weapons policy more broadly, shortcomings of governance. But the current alignment of views between Washington and Seoul suggests resilience in the alliance and political will to strengthen it.  Early readout of the summit The recent summit between US President Joe Biden and Korean President Yoon Suk-yeol was, by most metrics, a solid success. The two men, one a seasoned politician and the other a newcomer, established a personal relationship, and revalidated and expanded the bilateral security alliance. They even helped bring the concept of security into the 21st century, by putting economic security along side the unresolved and acute challenge of North Korea’s nuclear and missile capabilities and its defiance of the“rules-based order.”  President Biden’s first trip to Asia was carefully choreographed to begin with the dynamic relationship with Seoul, now a global partnership based on shared values of democracy, economic prosperity and the power of technology. His next stop was Japan, where the security agenda is addressed in both the bilateral alliance and the minilateral Quad, involving Japan, Australia and India, but not Korea. That leg of the trip focused on showing solidarity among Asian states on the challenge from China, warning Beijing to avoid Russia’s strategic catastrophe by aggressive action on Taiwan.  Koreans may be pleased that the Biden visit overall struck a positive tone of renewed alignment of interests, and a robust agenda for bilateral cooperation across a wide spectrum of issues. Korea was spared the need to say more about China than it wanted to. But it will require further work to see if Korea could or should be more tightly tethered to the Quad, whether more needs to be done to improve Japan-Korea relations in the security realm, and how Korean public and private sector elites will handle the possible blowback from China as Korea moves back from balancing its ties to the US and China to a less equivocal solidarity with Washington.  American pundits across the political spectrum have praised the summit and the way the Biden team has coordinated its Indo-Pacific strategy. But as the Council on Foreign Relations Scott Snyder has written (https://www.cfr.org/in-brief/biden-south-korea-visit-yoon-alliance-north-korea), the true success of the summit will depend on how Japan, China and North Korea react to it. To date, North Korea has remained silent on the Yoon-Biden offer to help with the DPRK’s Covid crisis. China has reacted negatively to the new Indo-Pacific Economic Framework, a late effort to repair the damage from Trump’s withdrawal from the Transpacific Partnership (TPP), and US absence from the Regional Comprehensive Economic Partnership (RECEP), a free trade agreement that includes Korea and other friends of the US.  Georgetown University’s Victor Cha (https://www.csis.org/node/65531) sees one measure of its success in Yoon’s invitation to participate in the late June NATO summit in Madrid. Cha also sees geopolitical consequence in Yoon’s unabashedly pro-American stance. After a period of near neutrality in ROK foreign policy, there’s a reversal of fortunes in China’s efforts to place a wedge between Seoul and Washington. And Yoon’s position is reinforced by signs that young Koreans are more wary of China, and feel some solidarity with their counterparts in Hong Kong and Taiwan.  But American experts also point to some elements of continuity in the bilateral relationship from former President Moon to President Yoon. The talk of economic security, technology and supply chain resilience began during the Biden-Moon summit in 2021. Much of the groundwork laid by regional experts in government ministries to restore a more comprehensive US-ROK partnership began early in the Biden Administration, well before the elections that brought President Yoon into office.  The upbeat tone of the Biden-Yoon summit cannot disguise the fact that the environment in Northeast Asia is fraught with dangers. Most are related to the acute security predicament on the Korean peninsula, but some are broader in scope.  North Korea At the May 24 Symposium “Prospect for Peace on the Korean Peninsula in Northeast Asia’s Changing Security Landscape,” organized by the Center for Security Policy Studies of George Mason University’s Incheon campus, the mood of the moment was captured vividly by Robert Collins, a former US military officer long resident in Korea. He told the audience that conditions in North Korea are worse than at any time since 1953, at two extremes. The DPRK’s offensive capabilities from nuclear weapons, missiles, and cyber war are only getting stronger, while the socio-economic conditions are facing severe crisis. The outbreak of Covid means that the crop cycle is likely to be disrupted, exacerbating an already fragile food security situation, due to climate change, economic mismanagement, and global supply chain disruptions. He foresaw food insecurity that could trigger social unrest and a severe humanitarian crisis.  Others conveyed the dangerous uncertainties emanating from North Korea in different ways. Jeju Peace Institute President Intaek Han characterized the regional environment as not favorable to the ROK, with North Korea’s expanding strategic capabilities presenting Seoul with some hard choices about its own defense requirements. Many Koreans believed that North Korean missiles were aimed at Tokyo or Washington, but the development of tactical nuclear weapons with shorter ranges means Seoul cannot deny the threat to its own territory.  The worsening military situation, in his view, has a direct impact on the US-ROK alliance, which needs to come to terms with the limits of both the soft approach – sunshine, strategic patience – and the hard approach of sanctions and military coercion. As the ROK is now fully recognized as an active middle power, it’s time to adapt the alliance to that new reality, and develop a new division of labor between the two states.  Korean experts are exploring new approaches to engaging the north, with the understanding that neither the Yoon administration nor the powers in Pyongyang are eager to open a new dialogue just for its own sake. It was striking that the joint statement by Presidents Biden and Yoon declared “President Yoon and President Biden emphasize that the path to dialogue remains open toward peaceful and diplomatic resolution with the DPRK and call on DPRK to return to negotiations.”The overall tone of the joint statement, nonetheless, emphasized the need to expand US-ROK military preparedness, to revalidate extended deterrence, and to remove any ambiguity about the US commitment to Korean security. The statement acknowledged President Yoon’s “audacious” plans to try to engage the north with economic incentives, but it was not a declaration of new diplomacy.  The discussion among Koreans about new approaches to engagement are still one-sided, with little evidence that the north wants to take advantage of offers of public health and food security assistance, and no evidence of a desire to talk about nuclear restraint. So for the United States, still trying to restore some predictability to US policy after the roller coaster of the Trump administration, which lurched from“fire and fury” to love letters, it would be hard to engage without some sign of willingness to talk about the hard issues. Should humanitarian conditions deteriorate and require a global response, the US would likely be a contributing player, but might prefer to see a UN lead. Nuclear Dangers In the absence of any momentum towards a serious process of denuclearization, American officials would probably agree with Dr. Han’s assessment that deterrence is the policy imperative for now and the foreseeable future. Both American and Korean officials are not ready to concede that denuclearization is unachievable, and they prefer to consider it a long-term objective. Normalizing North Korea’s nuclear status, as the international community slowly and reluctantly did with Pakistan and India, is still unpalatable and not on either country’s policy agenda. Should Koreans decide to pursue its own nuclear weapons program, which public opinion in Korea seems to favor, it would complicate US-ROK relations in many ways. The US would be compelled to oppose such a decision as determined by its global nonproliferation policy, and it would create significant friction in the bilateral relationship. The desire by the ROK to achieve greater self-sufficiency in national security is well understood, but US officials would likely try to persuade their counterparts in Seoul to achieve that goal in other ways.  Other Alliance Management Issues When the two leaders met, the discussion predictably focused on the broad principles of alliance purpose and resolve. But after the fanfare, the civilian and military officials in Washington and Seoul who implement the policy still have to contend with a myriad of alliance management issues. At the George Mason symposium, retired general In-Bum Chun brought the happy talk of a successful summit down to the realities of day to day business.  On the transfer of Yongsan Base to Korean control, he seemed to chide both sides, but perhaps the US in particular, for the painfully slow process of environmental reviews and assurances of safety standards. Some hope that President Yoon’s quick decision to move the presidential offices to the area will accelerate the process and allow Korea to transform the base into a large civilian park.  Expanding the UN Command and updating its mission to include a larger portion of Korean, versus international, staff would be another useful task for the alliance. While the US Army has performed its function admirably over many decades, the commission’s composition and its core tasks could be refreshed to move, in the words of Deputy Secretary Mike Bosack, from negative peace to positive peace. This would mean not just enforcing the 1953 armistice but facilitating peace efforts and reinforcing the“rules based order.”  Shortcomings of Governance This brings us to acknowledging that governance challenges will also shape each of the parties’ ability to achieve their security objectives. In the case of North Korea, the system itself, with paramount power in the party, not the formal institutions, means that security decisions are often driven by political rather than true security imperatives. In the ROK, the even split in the electorate could suggest that the new administration may have less room to implement radical changes in policy, and some fear a populist streak that could drive security decisions and complicate US-ROK coordination on key concerns.  As for the United States, the domestic politics and the polarization of the society are evident for all US partners and adversaries to see and exploit to their advantage. It cannot be denied that the erosion of respect for political institutions has an impact on foreign countries’ trust in US reliability. The Biden Administration is quite passionate about restoring US credibility, but even close allies see the fragility of those efforts, given the prospect for another change in the White House only two years down the road.  China Finally, any discussion of the US-ROK alliance has to be put in the geopolitical frame of how the US is managing the challenge of China’s rise. As part of the Biden team’s careful orchestration of the president’s travel to Asia, Secretary of State Tony Blinken gave a major address on May 26 in which he called out China for undermining the rules, principles and institutions that enabled its rise, and declared US intention to shape the strategic environment around China to advance the vision of an open, inclusive international system. He explained the approach as “invest, align and compete.” (https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/)  The direction of US policy to China need not create any significant distress to Korea, given the current alignment of interests in improving security cooperation and dealing with regional challenges. One can easily imagine tensions ahead, should US-China relations worsen, or should US and Korean priorities in the region diverge over tactical requirements. The recent summit suggests resilience in the partnership, and one hopes that such resilience will suffice when the uncertainties in the regional environment test it.  Ellen Laipson(George Mason University)  Ellen Laipson is the Director of the International Security program at the Schar School of Policy and Government at George Mason University and directs the Center for Security Policy Studies. She joined GMU in 2017 after a distinguished 25 -year career in government and as President and CEO of the Stimson Center (2002-2015). She serves on a number of non-governmental boards related to international security and diplomacy. Her last post in government was Vice Chair of the National Intelligence Council (1997-2002). She also served on the State Department's policy planning staff, the National Security Council staff, and worked at the Congressional Research Service for more than a decade. A member of the Council on Foreign Relations and the American Academy of Diplomacy, she serves on the Advisory Councils of the Chicago Council on Global Affairs, Georgetown University’s Institute for the Study of Diplomacy, and Notre Dame’s International Security Center. She was a member of the CIA External Advisory Panel from 2006-2009, President Obama's Intelligence Advisory Board from 2009-2013, and on the Secretary of State's Foreign Affairs Policy Board 2011-2014. Laipson has an M.A. from the School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University and an AB from Cornell University.

[기획자 註] 미중전략경쟁하에 한반도의 지정학을 둘러싼 가장 중요한 외교행위 중 하나는 한미정상회담일 것이다. 한미정상회담은 양국 정상의 만남으로 한미동맹을 유지하고 발전시키는 가장 중요한 회담이기 때문이다. 이번 한미정상회담은 새 정부가 들어선 직후 이루어진 회담으로 기존 한미동맹을 글로벌 포괄적 전략동맹으로 변환시키고자 하는 노력으로 평가받는다. 이에 제주평화연구원은 국방연구원 이수훈 박사의 글을 통해 이번 한미 정상회담의 의미에 대해 자세히 파악해 보고 향후 우리에게 던져진 숙제에 대해 생각해 보고자 한다. [기획: 임해용 연구실장(haeyonglim@jpi.or.kr)]  들어가며 윤석열 정부 출범 직후 열린 이번 한미 정상회담은 한미동맹을 글로벌 포괄적 전략동맹으로 발전시킨다는 양국 정상의 목표와 의지를 확인할 수 있었던 성공적인 회담이었다. 특히 미중경쟁, 러시아의 우크라이나 침공, 코로나19 팬데믹 등 전통 및 비전통 안보 위협이 복합적으로 증가하는 시점에서 개최된 이번 정상회담에서는 지역 및 세계적 차원에서 한미동맹의 역할에 대한 논의가 집중적으로 이뤄졌다. 소인수 회담, 단독 환담, 확대 회담의 순서로 진행된 이번 정상회담은 예상했던 90분을 넘겨 약 109분간 진행되었다. 김성한 국가안보실장은 정상회담 사후 브리핑에서 양국 정상이 자유민주주의의 소중함에 대한 인식을 공유하는 데 상당한 시간을 할애했다고 밝혔다.  이번 회담에서 양 정상은 군사협력뿐 아니라 경제, 공급망, 기후변화, 보건 등에서 세계적이고 포괄적인 협력을 이루기로 했다. 한가지 주목해야 할 점이 한국은 그동안 미국과 중국 사이에서 ‘전략적 모호성’이라는 일종의 헤징(hedging) 전략을 일관했는데, 이번 정상회담에서는 다양한 사안에 대해 전보다 명확한 입장을 표명했다는 것이다. 나아가 이번 정상회담에서 윤석열 대통령은 한국의 ‘글로벌 중추국가 구상’을 바이든 대통령과 공유했고, 이를 실현하기 위한 한미동맹의 발전 방향을 설정했다. 본고는 한미정상이 채택한 공동성명을 바탕으로 정상회담에서 합의된 내용과 이에 대한 함의를 분석하고, 이뤄져야 할 후속 조치와 이에 대한 제언을 논의한다.  공동성명 주요의제와 함의 한미 정상회담의 공동성명은 3개의 주제로 구성되었다.1) 각각의 주제마다 한미동맹의 역할과 발전 방향을 담고 있는데, 첫 번째 주제인 ‘평화와 번영을 위한 핵심축’에서는 한반도에서의 안전과 평화, 두 번째 주제인 ‘전략적 경제·기술 파트너십’에서는 경제, 에너지, 사이버 등의 포괄적 안보, 세 번째 주제인 ‘글로벌 포괄적 전략 동맹: 한반도를 넘어서’에서는 지역 및 세계 차원에서 한미동맹의 협력 분야와 발전 방향을 다뤘다. 이러한 전개는 동맹의 핵심인 한반도에서의 한미 군사협력을 먼저 논의하고, 동맹 협력 의제의 다양화 및 범위 확대 그리고 동맹의 세계적 역할에 대한 발전 방향을 설정하는 형태로 정리된 것임을 알 수 있다.  첫 번째 주제인 ‘평화와 번영을 위한 핵심축’에서 주목해야 할 부분은 연합방위태세 강화이다. 한미는 고위급 확장억제전략협의체(EDSCG)를 재가동하기로 합의했고, 한국은 미국의 확장억제 공약을 확인했다. 공동성명에는 “핵, 재래식, 및 미사일 방어능력을 포함하여 가용한 모든 범주의 방어역량을 사용”한다는 미국의 의지가 담겼다. 이는 지난해 열린 정상회담의 공동성명에 명시된 “미국이 가용한 모든 역량을 사용하여 확장억제를 제공”2)에 더해 북한의 무력도발에 대한 미국의‘핵 사용’ 옵션을 구체적으로 명시하고 공약한 것이다.  미국에서는 정부가 교체될 때마다 핵전략에도 변화가 발생하는 경우가 있는데, 바이든 행정부 출범 초기에도 핵 ‘선제 불사용(no first use)’과 ‘단일 목적 사용(sole purpose)’이 논의되었다. 이러한 상황을 고려했을 때, 핵을 포함한 모든 범주의 방어역량 사용 옵션을 한미 간 최상위 협의체인 정상회담에서 채택한 공동성명에 명시함으로써 미국의 확장억제 제공에 대한 신뢰도를 높였다고 할 수 있다. 그리고 2018년 중단되었던 확장억제전략협의체를 재가동한다는 합의 역시 고무적이라고 평가할 수 있다. 한편, 관련 사안의 구체화를 위한 노력이 수반되어야 한다. 공동성명에는 미국이“전략자산을 시의적절하고 조율된 방식으로”전개한다는 공약이 명시되었는데, 이에 대한 구체적인 협의가 이뤄져야 한다. 나아가 양 정상이 합의한 연합훈련 및 연습 확대에 대한 협의 역시 이른 시일 내에 이뤄져야 한다. 전반적으로 확정억제와 연합훈련에 관한 양 정상의 합의는 한미 연합방위태세 강화에 대한 방향과 의지를 충실히 반영했다고 평가할 수 있다.  일각에서는 지난해 한미 공동성명에 명시된 4·27 판문점 선언과 6·12 싱가포르 선언이 이번 정상회담에서 언급되지 않았다며 대북 외교와 대화에 대한 양 정상의 의지가 없다고 비판했다. 그러나 공동성명에는 “북한과의 평화적이고 외교적인 문제 해결을 위한 대화의 길”이 열려있고, 북한의 협상 복귀를 촉구했다는 내용이 명시되었다. 또한, 윤석열 대통령은 바이든 대통령에게 “비핵 번영의 한반도를 목표로 하는 담대한 계획을 통해 남북관계를 정상화한다는 구상을 설명”했다. 여기서 윤석열 대통령이 언급한 ‘담대한 계획’은 취임식에서도 언급되었듯이“북한이 핵 개발을 중단하고 실질적인 비핵화로 전환한다면 국제사회와 협력하여 북한 경제와 북한 주민의 삶의 질을 획기적으로 개선”3)한다는 취지로 이해할 수 있다. 대북 외교와 대화의 문이 여전히 열려있음을 확인할 수 있는 대목이다.  두 번째 주제인 ‘전략적 경제·기술 파트너십’에서는 한미동맹의 협력 범위를 전통안보 분야에서 경제, 글로벌 공급망, 에너지, 원자력 등으로 확대한다는 구상이 담겨있다. “경제가 곧 안보이고, 안보가 곧 경제”라는 윤석열 대통령의 경제안보 철학이 이번 정상회담에 투영되었다. 여기서 주목할 만한 점은 방산, 경제, 에너지, 원자력 등의 분야에서 양 정상이 공급망(supply chain) 구축을 논의했다는 것이다. 한미동맹이 다양한 분야에서 글로벌 공급망을 구축하고 여기서 주도적인 역할을 한다는 의지를 반영한 것으로 이해할 수 있다. 공동성명에도 명시된 국가안보실 산하 출범할 한미 경제안보대화가 양국의 이러한 논의의 주요 채널이 될 전망이다.  나아가 양 정상은 방산 분야의 자유무역협정(FTA)이라고 할 수 있는 국방상호조달협정에 대한 논의도 개시하기로 했다. 이는 양국이 국방 분야에서도 공급망을 형성하고 공동 개발을 추진할 환경을 구축한다는 것이며, 이를 통해 군사동맹인 한미동맹의 질적 향상을 도모할 수 있을 것이다. 양 정상은 경제, 에너지, 원자력 등의 분야에서도 글로벌 공급망 회복과 구축에 관한 협의를 이뤘다. 정리하면, 양국은 반도체와 배터리 등 분야에서 글로벌 공급망의 회복력 및 다양성을 강화하기 위한 장관급 공급망·산업대화 설치하기로 했고, 화석연료에 대한 의존성을 줄이기 위해 에너지 공급망을 확보하기로 했으며, 선진 원자로와 소형모듈형원자로(SMR) 개발 및 전 세계 배치를 위한 원자력 공급망 설치를 추진하기로 했다. 공동성명 전문에 걸쳐 ‘공급망’이 11회 명시되었는데, 이처럼 이번 한미 정상회담에서는 다양한 분야에 대한 공급망 구축에 관한 논의가 이뤄졌다. 아마 글로벌 공급망 구축에 관한 의지는 한국보다 미국이 더 강했을 것으로 유추할 수 있으며, 이러한 공급망 구축의 초기 단계에서 한미동맹의 역할을 논의했다는 점은 고무적이라 할 수 있다.  양 정상은 핵심·신흥 기술과 사이버 안보협력을 “공동의 민주주의 원칙과 보편적 가치에 맞게”개발, 사용, 발전시킨다고 했다. 여기서 ‘기술과 사이버 안보협력’보다는‘공동의 민주주의 원칙과 보편적 가치’를 관심있게 봐야 한다. 기술과 사이버 안보 협력을 한미가 공유하는‘가치’에 맞춘다는 것은 이러한 협력이 자유주의 국제질서 재건을 위한 노력이라는 점과 이에 반하는 국가들을 협력에서 배제할 것이라는 해석을 할 수 있다. 양 정상은 우주협력의 전 분야에서도 한미동맹을 강화하기로 했다. 세계 강국들이 앞다투어 자국의 우주안보 역량을 제고하고 우주산업 진출을 노력하는 현시점에서 선두주자인 미국과 함께 민간우주대화, 우주정책대화, 공동연구 등을 추진한다는 것은 우리 안보에 큰 자산이 된다. 같은 맥락에서 미국이 한국형 위성항법시스템(KPS) 개발을 지원한다는 점 역시 괄목할 만한 성과다. 공동성명의 두 번째 주제에서는 한미동맹 의제 확장에 관한 논의가 주를 이뤘는데, 각 의제가 글로벌 공급망의 구축 또는 확장의 논의로 귀결되고 있음을 알 수 있다. 이는 한미동맹이 군사협력뿐 아니라 비군사 협력에서도 그 가치가 증명되고 있다는 점을 상기시키는 동시에 앞으로 공급망 형성이 동맹에 얼마나 중요한지를 보여주는 대목이라고 할 수 있다.  공동성명의 세 번째 주제인 ‘글로벌 포괄적 전략 동맹: 한반도를 넘어서’에서는 한미동맹 역할의 범위를 지역 및 세계로 확장할 것임을 시사한다. 여기서는 한미 간 글로벌 포괄적 전략동맹에 대한 의지 표명과 한국의 글로벌 중추국가 구상이 논의되었는데, 이는 한미동맹의 역할이 한반도에 제한되지 않고 전 세계적 자유, 평화, 번영의 증진을 위해 확장될 수 있다는 동맹의 의지를 담은 것이다. 기후변화, 감염병, 인터넷, 사이버 보안, 우크라이나, 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF), 아세안, 쿼드(Quad), 한미일 3국 협력, 남중국해와 대만해협에서 한미동맹의 역할 등 글로벌 포괄적 전략동맹으로 발전하기 위해 한미가 논의해야 하는 의제로 구성되었다.  공동성명에 명시된 비전통 안보 분야에서의 협력은 한미동맹의 포괄적이고 세계적인 동맹 역할로 연결된다. 특히 상기 비전통 안보 분야 의제는 쿼드에서 다루는 의제와 유사하다. 기후변화 협력과 관련해 양 정상은 파리협정 하 온실가스 감축 목표 공약을 재확인했고, 보건 협력 차원에서 바이든 대통령은 한국의 글로벌보건안보(GHS) 조정사무소 설립을 환영했다. 또한, 양 정상은 전 세계 정보의 자유로운 흐름을 확보하는 개방적 인터넷 조성과 안전한 5G 및 6G 네트워크 환경 구축에 대한 협력을 약속했다. 상술한 기후변화, 보건, 인터넷, 사이버 등에서의 협력은 현재 쿼드에서도 추진하고 있는 의제이므로 향후 한국이 쿼드와 협력하는 상황을 맞이한다면, 한미동맹의 협력이 자연스럽게 쿼드 협력으로 이어질 수 있을 것이다.  글로벌 포괄적 전략동맹이라는 비전을 관통하는 의제는 인도-태평양 지역에서 한미동맹의 역할이다. 미국이 주도하는 인도-태평양 경제 프레임워크에 관한 국내적 논의는 정상회담 이전에 이뤄졌고, 한국은 참여 의사를 밝혔다. 이와 관련하여 공동성명에는 양 정상이 “디지털경제, 회복력 있는 공급망, 청정에너지, 지속가능한 경제성장 촉진에 방점을 둔 여타 우선순위를 포함하여, 우선적 현안에 대한 경제적 관여를 심화시킬 포괄적 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF)를 발전”시켜 나갈 것임을 명시했다. 인도-태평양 경제 프레임워크는 경제통상 플랫폼(platform)이다. 이 플랫폼은 관세 인하 등의 주제를 다루기보다는 새로운 통상 분야의 공동 대응을 목표로 한다. 이번 정상회담을 통해 양 정상은 인도-태평양 경제 프레임워크를 함께 발전시켜 나가기로 합의했다. 이러한 배경에서 한국은 선제적으로 인도-태평양 경제 프레임워크에 참여함으로써 새로운 세계 경제 질서에서 룰 세팅 및 어젠다 세팅(agenda setting)을 할 기회를 창출했다고 평가할 수 있다.  이 밖에도 양 정상은 아세안과의 협력, 쿼드에 대한 한국의 관심, 한미일 3국 협력의 중요성 등을 논의했다. 다만, 일각의 예상과 달리 이번 정상회담에서는 쿼드와 한미일 3국 협력 추진에 관한 내용을 구체적으로 다루지 않았다. 한미정상은 중국을 자극할 수 있는 인도-태평양 경제 프레임워크 추진 등의 의제를 구체적으로 다룬 한편 쿼드와 한미일 3국 협력에 대한 논의는 축소함으로써 완급조절을 한 것으로 볼 수 있다. 지난해 정상회담 공동성명에 이어 이번 공동성명에서도 양 정상은 남중국해 및 대만해협에서 평화와 안정 유지의 중요성을 강조했다. 양 정상은 이러한 노력이 인도-태평양 지역 안보의 핵심이라고 표현했고, 바다의 합법적 사용 등에 관한 국제법 존중에 관한 메시지도 명시했다. 인도-태평양 지역 내 중국 위협 증가에 대한 한미정상의 우려와 역내 자유주의 국제질서 재건에 관한 의지를 표현한 것으로 이해할 수 있다.  글로벌 포괄적 전략동맹 구축을 위한 노력 양국의 실무진이 많은 시간과 노력을 들여 기획하는 정상회담이 실패하는 경우는 드물다. 이번 정상회담은 윤석열 정부가 출범한 지 열흘 만에 열렸기 때문에 우리 측 실무진이 준비할 수 있는 시간이 충분하지 않았을 것이다. 특히 바이든 행정부 출범 후 작년 이맘때 열린 한미 정상회담이 트럼프 행정부 이후 퇴보한 한미동맹을 일부 재건했다는 평가를 받은 상황에서 이번 정상회담에서 당시 의제를 심화하는 것 또한 쉽지 않았을 것이다. 이러한 상황을 종합적으로 고려했을 때, 이번 한미 정상회담은 한미 양자 차원과 다자 차원에서 주요 동맹 의제를 충실히 다룬 회담이었다고 평가할 수 있다. 특히 윤석열 정부가 임기 초반 외교·안보 방향을 설정하는 데 있어 중요한 이정표가 될 수 있을 것이다.  이번 회담에서 양 정상이 합의한 주요 내용은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 확장억제 관련해 미국이 핵, 재래식, 및 미사일 방어능력을 포함하여 가용한 모든 범주의 방어역량을 사용할 것이며, 확장억제전략협의체 재가동을 위한 논의를 시작하기로 했다. 둘째, 한미 양국은 한반도의 완전한 비핵화라는 공동의 목표를 재확인했으며, 담대한 계획을 통해 비핵화를 견인하고 남북관계를 정상화한다는 한국의 계획을 확인했다. 셋째, 한미 양국의 국가안보실 산하 경제안보대화를 출범하여 경제·에너지 안보협력을 구체화하기로 했다. 넷째, 인도-태평양 경제 프레임워크 포함 방산, 에너지, 원자력 등의 분야에서 공급망을 구축하고 확대하기로 합의했다. 마지막으로 한미동맹이 한반도에 국한되지 않고 글로벌 포괄적 전략동맹으로 발전할 수 있는 비전과 계획을 공유했다.  한미 정상회담에서 합의된 상기 의제를 추진하고 한미동맹을 글로벌 포괄적 동맹으로 발전시키기 위해서는 윤석열 대통령이 언급한 한국의 인도-태평양 전략 프레임워크 수립이 필수적이며, 이를 실현하기 위해 한반도 및 지역 그리고 세계적 차원에서 다음과 같은 후속 조치가 이뤄져야 한다. 첫째, 한반도의 안보를 논의하기 위한 확장억제전략협의체를 신속히 재가동하여 미국의 확장억제 제공 옵션을 구체화하고 한미연합훈련을 정상화하기 위한 양국의 노력이 필요하다. 공동성명에도 실렸듯이 미국의 확장억제 제공에 대한 의지는 분명하나 이에 대한 구체적인 구상이 전략협의체에서 논의되어야 한다. 또한, 북한의 핵미사일 위협으로부터 우리를 보호하기 위한 한미연합훈련 재개와 미국의 전략자산 전개는 필수적이다. 한미 당국자들은 확장억제전략협의체 재가동과 한미연합훈련 정상화를 위한 논의를 하루빨리 진행해야 한다.  둘째, 공동성명에 명기된 북한의 완전한 비핵화와 담대한 계획을 구체화해야 한다. 원칙과 실용을 앞세운 윤석열 정부의 대북정책은 북한의 비핵화를 통해 남북관계를 정상화하고자 한다. 이러한 원칙에 기반을 둔 대북정책 수립을 위해 담대한 계획의 구체화가 선행되어야 한다. 현재로서 담대한 계획은 북한의 실질적인 비핵화에 따라 국제사회와 함께 경제지원을 한다는 것으로 해석할 수 있는데, 여기서 실질적인 비핵화를 어떻게 정의할 것이며 이를 추동하기 위해 우리가 할 수 있는 노력이 무엇인지, 그리고 어떠한 방식의 경제적 지원을 국제사회와 함께 추진할 수 있는지에 명확한 기준과 계획을 수립해야 한다. 바이든 대통령은 이번 정상회담에서 북한에 백신을 제공할 수 있다고 밝혔는데, 우리 정부는 이와 같은 인도적 지원을 담대한 계획 차원에서 어떻게 해석해야 하는지를 고민하고, 원칙에 기반을 둔 대북정책을 수립해야 한다.  셋째, 한미일 3국 협력을 구체화하는 노력이 필요하다. 이번 정상회담에서 한미일 3국 협력이 두 번 등장했다. 한미 정상회담 이후 미일 정상회담, 쿼드 정상회담, 인도-태평양 경제 프레임워크 출범을 위해 바이든 대통령이 일본을 방문했다는 점을 감안했을 때, 한미일 3국 협력에 관한 논의는 이번 정상회담에서 충분히 논의되지 못했다. 공동성명에 명시된 한미일 3국 협력은 안보적 측면에서 북한의 도전에 대한 대응과 규범에 기반한 국제질서 강화, 경제적 측면에서 공동의 경제적 도전에 대한 효과적 대응이 논의되었다. 얼마 전 김성한 국가안보실장은 북한이 7차 핵실험을 한다면 한미일 3국 안보실장 간 대처 방안을 미리 협의할 것이라고 밝혔고, 박진 외교장관은 북한 핵미사일 위협에 대응하기 위해 한미일 3국의 협력을 강화한다고 밝혔다. 정부는 대북 억제력을 강화하고 한미동맹을 공고히 하는 한미일 3국 협력이 추진될 수 있도록 미일과 협의를 진행해야 한다.  넷째, 대만해협과 남중국해에서의 평화와 번영을 위한 미국의 의지와 계획을 명확히 파악해야 한다. 한미동맹이 글로벌 포괄적 전략동맹으로 발전되기 위해서는 인도-태평양 지역 안보의 핵심인 대만해협과 남중국해에서의 평화와 번영을 위한 한미 양국이 노력이 수반되어야 한다. 미일 정상회담 직후 기자회견에서 바이든 대통령은 대만을 방어하기 위해 군사개입을 할 수 있다며, 중국의 대만 침공이 지역 전체를 혼란에 빠뜨릴 것이라고 했다. 이후 미 국무부가 미국의 대만 정책에 변화가 없다는 점을 확인했지만, 우리 정부는 만약 대만해협에서 미중 군사충돌이 일어난다면 한국이 어떻게 대응해야 할지를 고민해야 한다. 물론 이에 앞서 정부는 미국의 대만 정책을 명확히 파악해야 할 것이다.  다섯째, 인도-태평양 경제 프레임워크의 규칙과 의제에 대한 구체적인 구상이 필요하다. 바이든 대통령의 방일 기간 중 출범한 인도-태평양 경제 프레임워크는 개방성, 투명성, 포용성의 원칙을 앞세워 공급망, 에너지, 디지털 경제 등을 주요의제로 다룰 예정이다. 윤석열 정부가 추진하고 있는 경제안보를 강화하기 위해 인도-태평양 경제 프레임워크는 좋은 플랫폼이 될 수 있으므로 한국은 여기서 주도적인 역할을 할 수 있는 전략을 세워야 한다. 만약 중국의 비판이 있더라도, 이는 우리의 경제적 이익 창출을 위한 것이므로 출범 초기 의제 설정과 규칙 수립을 위해 선도적인 역할을 해야 한다. 특히 정부뿐 민간 차원에서도 활발한 논의를 이룰 수 있는 환경을 제공해 인도-태평양 경제 프레임워크에서의 한국의 전략을 수립해야 한다.  정상회담 후 양 정상의 모두발언을 보면 각자 각자 강조하고자 하는 의제의 순서를 알 수 있다. 바이든 대통령의 모두발언은 경제협력 및 투자, 보건안보, 기후변화, 우크라이나 사태, 지역안보, 확장억제, 북한 비핵화, 대만해협 안전의 순으로 구성되었다. 비전통 안보협력 의제를 먼저 다루고 전통안보 협력 의제로 이어나간 것이다. 반대로 윤석열 대통령의 모두발언은 북한 비핵화, 확장억제, 경제안보, 인도-태평양 경제 프레임워크, 우크라이나 사태, 기후변화 순으로 정리되었다. 전통안보 협력으로 시작해서 비전통안보 순으로 발언을 이어갔다. 이는 역시 양 정상이 각각의 자국민에게 보내는 메시지의 성격을 띠고 있다고 할 수 있다. 모두 발언에서의 의제 순서는 달랐지만, 이번 정상회담 공동성명에는 한미동맹을 글로벌 포괄적 전략동맹으로 발전시키기 위해 논의해야 할 의제가 모두 명시되었다고 볼 수 있다. 이제는 양국이 이러한 의제를 실현하기 위한 행동 계획(action plan)을 수립해야 할 단계이다.    1) 파이낸셜 뉴스,“[전문] 한미 정상 공동성명,”2022.05.21. 2) 연합뉴스,“[전문] 한미 정상회담 공동성명,”2021.05.22. 3) 문화일보,“[전문] 윤석열 제20대 대한민국 대통령 취임사,”2022.05.10.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다. 편집 : 김수연 연구원 이수훈 (한국국방연구원) 이수훈 박사는 한국국방연구원 안보전략연구센터의 선임연구원으로 고려대학교 연구교수와 동 대학 일민국제관계연구원의 객원연구위원을 지냈다. 美 리하이대학교 국제관계학과와 고려대학교 경영대학원을 졸업하고 동 대학 국제대학원에서 미국 네오콘의 외교정책 구상에 관한 연구를 하여 국제관계학 박사학위를 받았다. 주요 연구분야는 국제안보, 미 외교안보 정책, 한미동맹, 한미일 3자 협력 등이다. 주요 논문과 저서로는“President Bush's Foreign Policy Decision Maklng after the 9/11 Terrorist Attacks”(The Korean Journal of Defense Analysis, 2021), “바이든 행정부의 아태지역 안보·국방 정책”(한국국방연구원, 2022) 등이 있다.

미중전략경쟁의 시기에 경제와 안보가 연계되는 현상은 탈냉전 이후 워싱턴 컨센서스 하에서 정치와 경제문제가 분리되었던 시기와 대조된다. 경제안보의 부상은 포스트 워싱턴 컨센서스의 안보적 전회를 의미하는 것으로 풀이된다. 이번 바이든 미국대통령의 방한은 글로벌 포괄적 동맹으로서 한미동맹이 양자수준에서 그 제도화의 폭과 깊이를 넓히는 분기점이기도 하며 또한 미국의 글로벌 경제안보전략이 대서양지역에서는 미국과 EU 간 ‘무역기술협의회(Trade and Technology Council: TTC)’로, 인태지역에서는‘인도-태평양 경제프레임워크(Indo-Pacific Economic Framework: IPEF)’를 통해 다자적으로 제도화되는 것을 의미하기도 한다. 이에 제주평화연구원 임해용 연구위원의 글을 통해 경제안보 관점에서 본 바이든의 방한과 미국의 대외정책의 변환이 우리에게 주는 시사점을 파악해보고자 한다.[기획자: 임해용 연구실장(haeyonglim@jpi.or.kr)] 1. 서론 미국 바이든 대통령이 지난 5월 20일에서 22일까지 한국을 방문하였고 22일 오후부터 24일까지 일본을 방문한다. 이번 정상회담은 대한민국의 역대 정부 출범 이후 최단기간인 11일 만의 개최이며, 미국 대통령이 한국을 먼저 찾아온 것도 1993년 빌 클린턴 대통령의 방한 이후 29년 만이기도 하다.1) 이번 한미정상회담은 기존의 안보동맹을 확대 핵우산을 통해 강화하고 경제안보와 기술동맹까지 포함하는 지구적 차원의 포괄적인 동맹으로의 변환을 담고 있다. 통상 한국을 방문한 역대 미국 정상은 DMZ, 도라산 전망대, 전방 미군기지 등 안보적으로 중요한 곳들을 방문하였다. 이번에 바이든 대통령은 안보와 관련된 장소보다는 첫 행선지로 삼성의 평택 반도체 공장을 방문하고 정의선 현대자동차 그룹 회장과 개별 면담하며 삼성과 현대의 미국 투자에 대한 감사를 표함으로써 경제안보가 이번 방문 목적의 일 순위였음을 보여주었다. 무엇보다 한국이 참여하는 인도-태평양 경제협의체(Indo-Pacific Economic Framework: IPEF)가 바이든의 일본 방문에서 공식적으로 출범함으로써 경제안보이슈는 이제 인도-태평양지역에서 제도화가 시작되고 구체화되고 있다. 따라서 이번 바이든의 한국 방문의 가장 중요한 목적은 경제안보차원에서 IPEF을 구축하고 안보동맹의 주제를 경제문제로 확대하기 위한 것으로 풀이된다. 2. 바이든의 방한 성과: 인도·태평양지역에서 경제안보의 제도화 이번 한미정상회담은 지난 2021년 5월 한미정상회담과 비교하여 경제안보면에서 제도적 변환이 중요한 부분이었다고 평가될 수 있다. 양국은 이번 정상회담을 통해 경제안보와 공급망 관련한 제도적 협력을 합의하였다. 핵심 신흥기술과 사이버 안보 협력, 그리고 경제·에너지·안보 협력을 발전시키기 위해 국가안보실에 양 정부간 행정적·정책적 접근 방식을 조율하기 위한 경제안보대화 출범을 약속하였다. 더 나아가 반도체, 배터리, 핵심 광물 등 주요 품목의 회복력 있는 공급망 촉진 논의를 위해 국장급이었던 산업협력대화를 장관급인 공급망·산업대화로 격상해 정례적으로 관련 논의를 하기로 합의하였다. 또한 에너지 안보와 관련해서도 원자력 관련 에너지 공급망 확보를 위한 공동의 협력 강화를 위해 기존의 원자력 고위급 위원회 활용을 약속하였다. 한미 간 경제안보를 위한 이러한 제도적 발전을 통해 경제와 안보의 연계는 더욱 심화될 것으로 예측되고 새 정부가 국가안보실에 신설한 경제안보비석관석은 양국 간 경제안보협의의 실무 중심이 될 것으로 예상된다. 또한 바이든의 방한은 한국을 인도·태평양 지역의 경제안보 관련 제도적 진전이라고 할 수 있는 IPEF의 일원으로 참여시키는 데에도 있다. 이번 정상회담으로 한국도 개별국가 차원에서 ‘인도-태평양 전략 프레임워크’를 수립하게 되었고, 이를 위해 디지털 경제, 회복력 있는 공급망, 청정 에너지, 지속 가능한 경제성장을 우선순위로 하는 포괄적‘인도-태평양 경제프레임워크(IPEF)’에 참여하여 발전시켜 나가기로 합의하였다. IPEF은 미국의 인도-태평양 지역 경제안보전략의 핵심이며, 이 경제안보전략 드라이브는 향후 미국의 인도-태평양 지역 경제협력의 핵심으로 부상할 수 있다. 3. 포스트워싱턴 컨센서스 시대 미국의 대외경제정책과 경제안보의 부상 탈냉전 이후 미국은 워싱턴 컨센서스를 통해 정경분리의 원칙을 바탕으로 자본과 금융의 세계화를 추구하였고 이의 가장 큰 수혜자는 세계의 공장이 된 중국이었다. 중국에 대한 경제적 관여정책은 오바마 행정부까지 지속되었고, 미국의 쇠퇴한 산업지역의 지지를 바탕으로 당선된 트럼프 행정부 시기에 이 관여정책은 대전환을 맞기 시작하였다. 2018년 7월, 트럼프 행정부는 중국산 수입품목에 고율의 관세를 부과하고 중국으로의 기술이전에 대한 행정 통제를 시작하면서 미중전략경쟁이 새로운 전기에 접어들었다. 미국의 대중공세는 세간의 예상과는 달리 바이든 행정부의 취임 이후로도 변하지 않았을 뿐만 아니라 더욱 공세적이라는 평가도 받고 있다. 바이든 행정부는 민주주의정상회의를 주관하면서 가치와 이념을 국제협력의 이슈로 부각시켰다. 유럽과 아시아의 전통적인 동맹국들에게 화해의 손을 다시 내밂으로써 바이든 행정부는 동맹을 기반으로 하는 다자주의 전략으로 선회하였다. 오바마 정부 시기 추진하던 환태평양 경제동반자협정(Trans-Pacific Partnership: TPP)는 트럼프 정부 시기에 포기되었고, TPP는 현재 포괄적 점진적 환태평양 경제동반자협정(The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership: CPTPP)로 전환되어 지속되고 있다. 미국은 CPTPP에 참여하지 않을 것을 명확히 한 상태이고, 중국은 CPTPP에 가입을 요청하였다. 또한 중국은 세계에서 가장 거대한 경제협력체인 역내포괄적 동반자협정(Regional Comprehensive Economic Parnership: RCEP)을 주도하고 있다. 이에 미국은 IPEF을 통해 다자적 차원에서 경제안보이슈를 중심으로 하는 경제협력체를 운용하려고 한다. 지금 미국에게 주요한 것은 자유무역협정이 아니라 전략적 기술분야, 에너지, 공급망 등에 대한 미국의 주도권을 다시 확립하는 것이기 때문이다. 이로 인해 워싱턴 컨센서스가 국제경제협력의 담론을 주도하던 시기와 달리 현재는 경제문제가 안보문제가 분리되어 다루어질 수 없고, 국가 간의 능력 배분에 직접적인 영향을 미치는 전략적 기술, 에너지 분야, 공급망 관리는 경제안보 연계의 핵심 분야가 되었다. 2021년 바이든은 대통령 취임과 더불어 공급망 점검에 대한 긴급행정명령을 내리고 대중전략경쟁의 전략적 경쟁 분야의 확인과 동맹 중심의 경제적 개입을 시도하면서 대중 경제적 탈관여를 지속하면서 탈동조화(decoupling)을 더욱 가속화시켰다. TPP를 탈퇴하여 인도-태평양 지역의 경제적 연계 강화를 시도하지 않은 트럼프와 달리 바이든은 인도-태평양 경제협력체인 IPEF를 통해 경제적 주도권 회복을 시도하려고 한다. IPEF는 인도-태평양 지역의 경제안보전략이지만, 미국의 글로벌 경제전략의 변화 측면에서도 파악될 필요가 있다. IPEF는 미국·유럽연합이 2021년 9월 말에 출범시키고  진행하고 있는 무역기술협의회(Trade and Technology Council: TTC)의 인도-태평양 버전으로 볼 수 있기 때문이다. TTC는 2021년 9월 29일 첫 회의를 실시하였는데, 불공정 무역, 반도체 공급 사슬, 투자 스크리닝, 수출 통제, 인공 지능 등이 주요 의제였다. 또한 지난 5월 15일과 16일에 제2차회의를 개최하여 반도체 공급망 안정화 대책, 러시아에 대한 수출 공제 확대 등에 대해 합의하였고, 10개의 세부분야 워킹그룹으로 협상을 진행하였다.2) 현재 미국의 대외 경제안보정책은 무역과 기술에 초점을 두고 있는데, 그 핵심은 안보관점에서 미국 영향력 하의 공급망 재편과 기술이전에 대한 관리이다. 또한 유럽에서의 경제안보전략도 중국을 대상으로 시작되었지만, 이번 TTC 제2차 회의 결과는 우크라이나 전쟁으로 인한 러시아 제재 성격도 포함하고 있다. 미국이 이미 유럽연합과 TTC를 진행해 온 과정과 내용을 보면 경제안보는 인도·태평양 지역만의 문제가 아니며, 경제안보는 미국의 글로벌 전략으로서 가장 주요하게 부각되어 있음을 알 수 있다. 미국의 대외경제정책의 새로운 패러다임으로서 경제안보의 부상은 탈냉전 이후 미국의 대외경제정책의 가장 중요한 패러다임이었던 워싱턴 컨센서스가 공식적으로 종료되고 포스트 워싱턴 컨센서스의 안보적 전회를 의미한다. 현재 미국의 경제안보전략은 안보와 정치문제가 경제협력과 분리되어 다루어졌던 워싱턴 컨센서스 시절과는 반대로 경제이슈가 궁극적으로는 안보적 목적으로 동원되고 있다고 볼 수 있다. 4. 중국의 경제추격과 미국의 글로벌 경제안보체제 구축 미국의 글로벌 전략의 전환은 경제와 안보의 연계를 바탕으로 하고 포괄적인 의미에서 미국의 안보적 우위의 확보를 위해 공급망의 재편과 미국의 기술동맹 협력 강화를 목적으로 한다. 이는 미국이 미중전략경쟁의 핵심을 경제와 기술분야로 파악하고 이 분야에서 중국의 추격을 따돌리고 압도적 격차를 유지하여 이 경쟁에서 승리하겠다는 의지의 표현이다. 이러한 목적과 의도는 1980년대에서 90년대 초 일본과의 경제 경쟁에서 일본의 경제추격을 따돌린 경험에 기초한다. 강대국들의 갈등의 역사적 관점에서 보면 미국에게 미중전략경쟁은 새로운 것이 아니다. 제2차세계대전 이후 미국은 구소련을 군사적·경제적으로 봉쇄 및 견제하여 냉전을 승리로 이끌었고, 냉전 시기 독일과 일본의 경제적 부상도 효과적으로 견제하였다. 특히, 미중전략경쟁을 경제적인 관여와 탈동조화(decoupling) 측면에서 보자면 1980년대에 격화되었던 일본 때리기(Japan Bashing), 지금의 버전으로 하면 ‘미일전략경쟁’의 새로운 버전이라고 볼 수 있다. 구체적으로, 2차세계대전 이후 일본을 경제적으로 관여하여 일본의 전후 경제부흥을 도운 미국이 일본의 경제가 미국을 추격하자 1980년대에 들어서서는 일본이 스스로 미국에 대한 수출을 규제하게 하고 1985년 플라자 협정에서는 엔화의 평가절상이 강제됨으로써 결과적으로 일본의 잃어버린 30년을 가져온 역사적 경험은 경제적 관점에서 미중전략경쟁을 상기시킨다. 미국의 일본 때리기는 1990년대 실리콘 밸리의 기술적 패권이 일본을 압도해 가면서 약화되기 시작하였는데, 미국은 이 시기의 경험을 되살려 중국의 추격을 떨치고자 한다. 이러한 관점에서 보자면, 트럼프의 등장 이후 지속되는 미국 국내정치의 혼란에도 불구하고 트럼프가 미국 대외경제정책에 있어 기존의 관여정책의 패러다임을 바꾸어 놓은 기여가 있다고 할 수 있다. 미국의 2차세계대전 이후, 특히 탈냉전 이후 지속해왔던 경제적 관여정책을 바탕으로 정치와 경제를 분리시켰던 정책 기조를 뒤집고 미중 디커플링으로 대외경제정책을 전환하는 데는 정치적 이단아가 필요했던 측면이 있다. 만약 평생 리버럴리즘을 정치철학으로 하며 오바마 행정부에서 국무장관을 하면서 중국에 대한 관여 대열의 선두에 서 있던 힐러리 클린턴이 대통령이 되었다면 최소한 미국의 대중국 정책의 탈관여로의 전면적 전환은 다음 대통령을 기다렸어야 했을 것이고 중국의 추격은 더욱 거세었을 것이다. 트럼프 덕분에 바이든 행정부는 그간의 국제적 리더쉽 행사의 근간이 되는 미국의 약속을 자신이 명시적으로 철회할 필요가 없게 되었고 그로 인해 정치적 부담을 덜게 되었다. 다만, 트럼프 시기 인도·태평양 전략은 구체화되지 못하고 그 정교성이 없는 상태에서 미국 일방주의의 정치적 수사로 인해 동맹국들의 적극적 지지 하에 실천되지는 못하였지만,3) 바이든 행정부의 인도·태평양 전략은 동맹국들의 지지를 확보해 나가는 가운데 경제안보 측면에서 구체화되고 있다. 5. 결론: 중국의 대응과 한국의 과제 이번 바이든의 방한은 경제안보 이슈의 부각과 제도화에 방점이 찍혀 있다고 볼 수 있다. 현재 미국의 대외정책에 가장 크게 걸려 있고, 양국 간 직접적 충돌이 없다면 향후 장기간 지속될 미중전략경쟁에서 최종적인 승리는 첨단기술분야의 압도적 우위를 바탕으로 경제분야와 공급망, 에너지 분야가 미국 중심의 생태계에 있을 때 가능할 것이기 때문이다. 바이든의 일본 방문 중에 출범하게 될 IPEF는 인도-태평양 지역에서, TTC는 유럽지역에서 진행되는 미국의 글로벌 경제안보정책을 중국을 포위한다는 위협으로 인식하게 된다면 중국은 이에 대해 대응하며 주변국에도 압력을 행사할 것이다. 중국의 대응은 향후 미중전략경쟁 성격의 규정에 영향을 미치게 될 것이다. 미중 양국 사이에 걸려 있는 전략경쟁이 대결로 치닫게 될지(confrontation), 현재의 경쟁적 성격을 유지하게 될지(competition), 협력적 분위기로 전환하게 될지(cooperation)는 중국의 대응이 사후적으로 결정하게 될 것이다. 한국은 글로벌 차원에서 포괄적 한미동맹을 추구하면서도 한반도를 둘러싼 지정학적 갈등을 격화시키지 않고 일정하게 관리할 수 있도록 모든 외교적 수단을 동원할 필요가 있다.   1) https://www.yna.co.kr/view/AKR20220428091500001 (검색일: 2022년 5월 22일) 2) 10개 워킹그룹은 △기술 표준 협력 △기후 및 청정 기술 △공급망 안정화 △정보통신기술 및 서비스 △데이터 거버넌스 및 기술 플랫폼 △안보 및 인권 위협 기술 오용 △수출 통제 협력 △투자심사 협력 △중소기업의 디지털 기술 접근 및 사용 촉진 △글로벌 무역 도전과제 등이다. 한국무역협회 웹사이트. https://www.kita.net/cmmrcInfo/cmercInfo/areaAcctoCmercInfo/euCmercInfo/euCmercInfoDetail.do?pageIndex=1&no=1822917&searchReqType=DETAIL (검색일: 2022년 5월 23일) 3) 한인택, 인도태평양 전략의 불투명한 미래, JPI PeaceNet, 2020년 정세전망-5호, 2020년 1월 30일.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다. 편집 : 김수연 연구원 임해용 (제주평화연구원) 저자 임해용 박사는 제주평화연구원 연구실장으로 애리조나주립대 박사후연구원과 통일연구원의 부연구위원을 지냈다. 서울대학교 외교학과(정치학사, 경제학사)와 동 대학원을 졸업하고, 미국 휴스턴대학에서 투명성의 정치경제에 관한 연구를 하여 정치학 박사학위를 받았다. 주요 연구분야는 투명성의 정치경제, 경제와 안보의 상호작용에 관한 연구를 중심으로 한 분쟁과 평화의 정치경제, 동북아 국제정치 등이다. 주요 논문으로는“Does the WTO Exacerbate International Conflict”(Journal of Peace Research, 2020),“평화경제론과 한반도: 분쟁 후 국가의 평화구축 관점”(국제정치논총, 2021) 등이 있다.

단기간 내 패전할 것으로 예상되었던 우크라이나가 의외로 선전하고 국제적 지원도 받게 된 데에는 SNS의 역할이 지대하다. 전쟁 중임에도 불구하고 우크라이나가 SNS를 효과적으로 활용할 수 있게 된 주요한 원인은 에스토니아나 그루지아와의 전쟁에서와는 달리 우크라이나 전쟁에서 러시아가 사이버 공격을 통해 주요 핵심 기반시설을 파괴하지 못하였고 인터넷 통제권도 확보하지 못하였기 때문이다. 이 글에서는 우크라이나에 대한 러시아 사이버 공격의 특이성을 분석하고, 국가정책 수립과 국제규범 논의에 주는 함의를 논의한다.  사이버공간을 평화롭게 만들려는 각국의 노력은 오래전부터 시작되었다. 역사적으로 보면 미국보다 러시아가 그러한 노력에 더 적극적이어서, 일찍이 1980년대-1990년대에 러시아가 미국에게 인터넷과 사이버공간에서 정보전, 여론전, 심리전의 우려를 불식시키기 위한 규범을 제안한 적이 있다. 당시 러시아의 제안은 미국이 반대하여 무산되었다.  지금 우리가 목도하는 러시아의 행태는 과거 평화를 추구했던 러시아의 행태와 정반대이다. 현재 진행 중인 우크라이나, 그리고 그 이전의 에스토니아, 그루지아, 크림반도에 대한 공격과정에서 잘 보여주듯이, 러시아는 인터넷과 사이버공간을 통해 여론전, 심리전을 적극적으로 수행했으며, 물리적 공격 이전에 주요 정보통신 기반시설에 대해 선제적으로 사이버공격을 가해 기반시설에 치명상을 입혔다. 또한 피해국 국민들의 정보 접속을 통제 및 차단하기 위해 인터넷 차단, 우회시킴으로써 효과적인 프로파간다와 오정보(misinformation)/비정보(disinformation) 캠페인을 벌였다. 이는 결국 전쟁의 향방을 러시아에 유리하게 유도하여, 전쟁에서 러시아가 승리하는 데 크게 기여하였다.  러시아의 사이버 공격과정을 단계별로 단순화하면, 1) 러시아는 다양한 근거로 소련연방 해체 이후 독립된 국가들을 통합하여 소련연방을 복원하여야 하는 필요성을 주장하는 한편, 2) 독립된 국가들에 존재하는, 러시아에 심리적/정서적 유대감을 갖는 민족적 구성원들은 독립된 국가에서 분리독립을 요구하거나 정부에 대한 저항하는 등 반정부적으로 활동하며, 3) 러시아는 오정보(misinformation)/비정보(disinformation) 캠페인을 통해 이들 세력이 부당한 대우를 받고 있거나 독립을 원한다는 점을 부각시키고, 4) 러시아에 우호적인 세력들이 받는 부당함을 해소하기 위해 러시아가 개입할 근거와 명분을 주는 사건을 직간접적으로 만들어내고, 5) 이를 계기로 독립국가에 개입할 명분을 확보하고 갈등을 고조시킨 후, 6) 전면전 이전에 사이버공격을 통해 주요 기반시설 제어, 언론 통제, 인터넷 접속 통제 등을 선행하고, 7) 물리적 침공을 전개하고, 8) 진행 과정에서 독립국 국민들의 인터넷 접속, 언론 접속을 제한/오도하여 러시아에 유리한 내용만 공유되도록 하고, 9) 원하는 정치적 결과물을 얻어내는 과정을 거쳤다.  크림반도 침공을 예로 들면, 러시아는 우크라이나 국민들의 인터넷 접속 차단 이후 특정 부처 장관의 항복, 대통령의 망명 등의 허위사실을 고위층의 트위터로 전송하고 이것이 퍼지게 함으로써 국민들의 사기를 떨어뜨리고, 결과적으로 전쟁 의지를 약화시켜 쉽게 승리를 거머쥐었다.  우크라이나에 대한 러시아의 사이버 공격 그런데, 이번 우크라이나 침공 과정에서 행해진 사이버공격에서는 기존 공격과 다른 면이 발견된다. 다른 단계에서는 거의 유사하게 진행되었으나, 6)에서 행해진 사이버공격의 결과가 그리 치명적이거나 전면적이지 않았다는 점, 8)의 과정에서 러시아가 절대적인 통제권을 확보하지 못했다는 점에서 차이가 있다.  상세히 살펴보자면 첫째로, 전면전 이전 러시아가 사이버공격을 감행했음에도 불구하고, 주요 핵심기반시설의 마비나 전산망 마비 등이 예전처럼 치명적인 수준으로 발생하지 않았다. 이점에 대해 전문가들은 그 이유를 여러가지로 추측하고 있다. 첫 번째 가설은 우크라이나의 주요핵심기반시설을 유효적절하게 공격할 수 있는 정보를 러시아가 확보하지 못했었다는 의견이다. 즉, 정보수집 실패로 인해 러시아가 사이버공격의 효과적으로 전개할 수 있는 적절한 전략을 수립하지 못했다는 것이다. 두 번째 가설은 우크라이나의 주요핵심기반시설이 우크라이나를 되찾고자 했던 가장 강력한 이유였기 때문에 이를 무력화시켜 사용불능 상태가 되는 것은 전쟁을 일으킨 목적에 위배되기 때문이라는 의견이다. 세 번째 가설은 러시아의 사이버공격 역량이 높지 않거나, 우크라이나의 사이버방어 역량이 예상보다 강력했기 때문에 실제 공격을 시행했음에도 불구하고 효과를 보지 못했다는 의견이다. 이는 실제 공격에는 성공했지만, 우크라이나가 러시아에 다른 기밀절취 등 사이버공격을 되돌림으로써 약점이 잡혔기 때문에 쉽게 다음 행위로 넘어가지 못했다는 주장이 힘을 실어주고 있다. 네 번째 가설은, 러시아가 예전에 에스토니아, 그루지아, 크림반도를 대상으로 시행했던 사이버공격 이후 NATO가입국들이 포함된 국가들로부터 보복 공격을 받았고, 그 보복공격으로 인한 러시아의 피해가 컸기 때문에 또다시 그러한 공격을 감행할 수 없었다는 의견이 있다. 현재로서는 어떤 것이 정확한 이유인지는 알 수 없다.  하지만 여기에서 중요한 사실은 핵심기반시설에 대한 공격이 국제적으로 지탄받는 행위가 될 수 있는 환경이 이미 조성되었다는 점이다. 실제 2010년대 중반 이후부터 핵심기반시설에 대한 공격이나 복구 방해 행위에 대해 국제적 제재를 가하자는 의견이 종종 제기되어 왔었고, 2016년 방글라데시 금융공격 이후 IMF와 G7 국가들은 국제금융시스템 안전성과 신뢰성에 위해를 가하는 악의적 행위에 대해 국제적으로 금지하고자 하는 국제전략을 발표하기도 했다. 주요핵심기반시설에 대한 중대한 사이버공격 발생 시 국제적인 대응 필요성에 대한 국제사회의 합의가 이번 우크라이나 전쟁에서 러시아의 변화를 야기했을 가능성이 있다. 핵심기반시설에 대한 보호는 국제적십자사 활동이나 전쟁 시 의료진의 활동에 준하는 중요성을 갖고 대응해야 한다는 의견도 있었다는 점은 앞으로 평화적인 사이버공간을 규율하는 기준이 될 수 있을 것으로 판단된다. 우리나라에서 발생했던 피해측면에서 중간이상의 심각도를 가진 공격들이 대부분 기반시설에 대한 공격임을 생각하면, 앞으로 우리나라도 기반시설에 중대한 공격을 받게 되는 경우 국제적인 기준에 따라 대외적인 대응 수준과 방안을 정할 수 있기에 이러한 규율기준을 참고해야 할 것이다.  또 한 가지 살펴보아야 하는 점은 이번 우크라이나 사태 전개 과정에서 인터넷 통제권 보호를 위해 보여준 “민간전문가”들의 기술적 접근과 "민간기업“의 역할이다. 러시아가 전쟁 중, 우크라이나의 인터넷서비스를 마비시켰을 때, 우크라이나는 바로 서방국가들에게 기술적 지원을 요청했고, 서방국가들로부터 즉각적인 반응과 지원을 얻어냈다. 일론 머스크는 위성을 통한 인터넷접속을 지원했으며, 마이크로소프트도 유사한 역할을 했다. 이뿐만 아니라 도메인네임 만기에 이른 러시아 사이트들의 인증서 갱신을 거부함으로써 러시아 국민들의 인터넷 접속 제한, 사업체들의 영업 방해 등 러시아를 인터넷으로부터 차단시키는 현상도 일어나고 있다. 또한 각국의 사이버보안 전문가들이 일종의 "민병대"로 우크라이나의 사이버공격을 자발적으로 지원하고 도움을 주고 있기도 하다. 이 과정에서 주목해야 할 점은 이 모든 행위들의 주체가 국가가 아닌 "민간기업", "민간 전문가"들이라는 점이다. 물론 큰 틀에서 관할국가의 정치적 방향과 일치하기에 묵인되고 가능한 일이기는 하지만, 국가가 주체가 되어 판단하고 집행하는 정책이 아니라, 실제 정보통신 인프라를 설치ㆍ운영하고 활용하는 민간기업과 민간전문가들의 영향력이 크게 작용하고 있다는 점은 국제관계적 측면에서는 새로운 양상으로 보여진다.  인터넷 연결로 인한 초국경성, 사이버공간 생성으로 인한 초연결성은 그 인프라를 제공하는 기업과 기술전문가들에 대한 의존도를 상당히 높였고, 이들이 실제 인터넷과 사이버공간의 미래 모습과 방향을 결정해 왔다는 점은 주지의 사실이다. 하지만 이제는 이를 넘어서서 이들 민간기업과 민간전문가들이 사이버공간에서 발생한 부적절한 행위(irresponsible behaviour in cyberspace)에 대해서 사이버공간에서 책임있는 행위(responsible behaviour in cyberspace)에 대한 국제규범 형성 노력과 별개로, 기술적으로 이에 대한 접근과 활용을 제한하는 것을 결정하고 시행할 수 있게 된 것이다. 이는 한편으로는 초기 인터넷 개발자들 이후 기술전문가들이 지속적으로 주장해 온 "기술적 진보와 코드가 결국 미래를 결정한다"라는 주장의 현실화이면서, 동시에 정책입안자들이 두려워한 "이해하지 못하는 방식으로, 기술이 정책 의지를 반영하지 않은 채 앞서서 발전할 수도 있다"는 가능성이 현실화된 것이다.  사이버 공간 국제규범 논의에의 함의 여기까지가 지금까지 실제 일어난 현상이라고 한다면, 앞으로의 전망과 평화로운 사이버공간의 국제규범 논의를 위한 국가 정책 수립 방향은 어떠해야 하는가의 문제가 제기된다. 이에 대해서는 다음 네 가지에 대해 정부가 진지하게 고민해야 할 것이다.  첫째, 국가들은 인터넷을 구성하는 정보통신기술과 사이버공간을 “제대로” 이해해야 좋은, 제대로 된 정책 방향을 설정할 수 있음을 인식해야 한다. 아직까지는 스마트폰을 어느 정도 사용하는 사람들이 정보통신과 인터넷, 사이버공간의 미래의 방향을 기획하고 설계할 수 있었을지 몰라도, 앞으로는 상당한 수준의 전문성과 이해도가 없으면, 기술이 만들어내는 세상을 알 수 없는 시대가 되고 있음을 인지해야 한다.  둘째, 국가별 ICT 기술수준과 격차, 인프라 구축과 운영의 성숙도의 차이는 기존 국방력과 과학기술력의 차이와 마찬가지로 국력의 주요 요소가 될 것이다. 정보통신기술에 대한 국가적 차원의 지원은 해당 국가의 경제력과 국력에 선순환적으로 영향을 받지만, 그 비중이 기존의 전략무기나 방산물자에 대한 의존도와 유사하거나 그 이상으로 해당기술의 전문성과 성숙도가 차이가 발생할 수 있다. 우리나라가 국제전기통신연합(ITU)의 Cyber Index나 국제연합(UN)의 전자정부수준 평가에서 높은 순위를 기록하고 있는 것은 사실이나, 사이버공간의 방어ㆍ공격 측면 역량을 우리나라의 기준으로 평가·분석하기 위한 방법을 구비해야 한다. 현재 국가보안기술연구소에서 개발하여 방법론을 일부 공개하고 있는 국가사이버역량평가(K-GCCA) 결과와 IPA 방법론을 적용한 강약점 분석결과는 이러한 목적에 크게 활용될 수 있을 것이다. 특정 국가의 정보통신기술, 사이버기술의 성숙도에 대한 정확한 평가, 해당 국가의 강약점에 대한 명확한 이해에 기반해 신기술 개발과 활용을 위한 인력과 예산의 집중과 선택이 뒤따라야 한다.  셋째, ICT 기술인프라 수준의 차이는 원천기술을 얼마나 자국이 확보하고 있는가, 그 기술을 구현하고 배치할 수 있는 역량을 갖춘 민간 글로벌기업이 자국에 얼마나 있는가에 따라 해당국가의 역량을 판가름 나게 한다. 다행히 우리나라는 삼성, 네이버, 카카오 등 굴지의 IT 기업들을 보유하고 이들이 내놓는 훌륭한 서비스와 제품을 잘 구축된 인프라망을 통해 선도적으로 사용하고 있다. 하지만, 사용자가 인지하지 못하는 한 단계 아래의 원천기술 혹은 기반기술은 타국에 의존하는 경우가 많아 유효한 통제권이 있다고 보기는 어렵다. 이를 ICT 공급망 문제로 확대하면 우리가 최근 겪었던 화웨이 사태와 같은 일들이 지속될 수 있다는 것이고, 이 과정에서도 전략적 자율성 확보에는 한계가 발생할 수 있음을 인지해야 한다. 즉, 국가적 차원에서 전략적 원천기술과 사업추진이 가능한 민간기업 확보 중요성이 더욱 커지고 있다.  넷째, 민간전문가와 민간기업이 주도하는 국제적 규범형성을 대비해야 한다. 여기에서 어려운 점은 국가가 주체가 아닌 규범형성 과정에 국가는 개입하기가 어렵다는 점이다. 국제적 규범을 형성하는 과정에서 국가가 뒤로 빠져있으면서 민간에서 알아서 만들어놓는 규범은 기술과 시장에 의존한 결정일 확률이 높아지는데, 과연 국가들이 이를 수용할 수 있는가, 이는 국가가 나아가고자 하는 방향과 합치하는가 등의 문제가 발생한다. 어떤 국가는 국제규범 형성과정에서 필요한 민간의 의견을 사전에 내부적으로 민간전문가들과 기업의 의견을 수렴ㆍ반영한 최종적인 국가의 입장을 제시하고 있으니 지속적으로 국가가 주도하는 플랫폼에서 해당 내용을 다루어야 한다고 주장할 수도 있다. 예를 들어 중국은 사이버공간 국제규범 형성을 위한 UN 정보안보 전문가그룹(GGE)에서 이와 같이 주장해왔다, 다른 한편으로는 다양한 이해관계자가 직접 참여하고 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 플랫폼이 확장될 수도 있다. 미국 등 서방국가들은 UN GGE 회의 이외의 논의 플랫폼에 시만텍, MS, 아마존 등 민간기업을 적극적으로 참여시켰으며, 이들은 자발적으로 그들이 생각하는 안전한 사이버공간에 대한 원칙을 제시하거나, 공격근원지 추적시 국가를 적극적으로 지원하기로 협의하는 등의 활동을 꾸준히 지속해오고 있다. 우리나라의 삼성과 같은 일부 기업들도 사이버상에서의 신뢰와 보안 제고를 위한 Paris Call 이니셔티브에 참여한 바 있다.  그리고 마지막으로 이러한 상황에서 우리 정부는 어떤 외교적 입장을 견지할 것인지 구체적으로 고민해야 한다. 대내적으로는 이와 관련한 협의, 판단 및 결정을 정부가 주도적으로 이끌어갈 수 있는지, 가능하다면 누가 리더십을 가지고 추진할 것인지, 현재 과기계와 외교계가 나누어져 대표성을 나누어 가진 것은 문제가 없는 지에 대해 다시 생각해 보아야 한다. 동시에, 대외적으로는 우리가 국제규범 형성과정에 참여하여 기여할 수 있는 여지가 있는지에 대한 냉정한 판단이 필요하다. 우리나라가 지금까지 어쩔 수 없이 보여왔던 전략적 모호성은 동맹국들에게 충분한 설득력을 갖고 있었는지, 신규로 출범한 다양한 협의체에서 제외되거나 정보공유 대상이 되고 있지 못한 것은 아닌지, 사이버공간의 국제규범 형성과정에서 우리 의견이 소극적으로 반영될 환경인 것은 아닌지 판단하고 앞으로의 대응방향과 노력의 정도를 결정하고 지속해야 할 것이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.  편집 : 김수연 연구원 김소정 (국가안보전략연구원) 김소정은 現 국가안보전략연구원 책임연구위원으로서 공공영역에서 프라이버시 영향평가에 관한 연구로 고려대학교 정보보호대학원에서 박사학위를 취득하고, 국가보안기술연구소 정책연구실장을 맡았다.

The main theme of the 16th Jeju Forum is “Sustainable Peace, Inclusive Prosperity.” This year’s Jeju Forum will be a platform to discuss various challenges and threats we face while also seeking joint responses for peace and prosperity for current and future generations. This year’s Jeju Forum will be a venue for discourse covering various topics such as each country’s response to COVID-19; the global economic recovery; the beginning of the Biden Administration era; conflicts between major powers; climate change; the Fourth Industrial Revolution and the emergence of new technologies; and ways to eventually achieve world peace and prosperity. This year marks the 30th anniversary of the end of the Cold War. During the Cold War, we believed that the era of peace would come if we reduced military and diplomatic conflicts between countries. However, we are now surrounded by more complex and diverse crises than ever before. The COVID-19 pandemic continues to threaten our survival, causing damage to our health and economy. Additionally, while governments try to prevent the spread of the disease by implementing anti-democratic policies, there are growing concerns that such measures will lead to the retreat of democracy in various countries. Moreover, crises that existed before the pandemic, such as climate change, resource depletion, environmental degradation, major power competition, local military clashes, and cyberattacks, still exist and are working in combination to threaten individuals’ lives on the Korean Peninsula, Northeast Asia, and around the world. Because we live in such an era, we need to actively seek ways to overcome these challenges before it’s too late. In this context, the Jeju Forum presents two concepts necessary to address the multiple crises: Sustainable Peace and Inclusive Prosperity. First, achieving sustainable peace means solving the crises we face and maintaining a state of peace while continuing that peace for tomorrow. These crises threaten humanity’s survival from multiple dimensions, making them difficult to overcome through short-term and superficial approaches. Thus, to solve the multiple crises more fundamentally, it is necessary to find their root causes in an effort to eradicate them. The process of coordinating the interests between countries and developing discussions in the political, military, economic, societal, and environmental fields will require great patience and effort. We should not avoid difficult tasks or choose the easy way. To build sustainable peace, it is essential to prevent and eradicate conflict, recover wounds, rebuild society, and ultimately achieve harmony and coexistence among groups. The sustainable peace created through such a process will strengthen the resilience of individuals, societies, and countries, thereby establishing a solid foundation for overcoming the current crisis and preparing for future challenges. After all, in a society where the continuation of peace is the shared goal, priority will be given to maintaining all members’ mental and material well-being, not individuals’ interests. Achieving sustainable peace also includes creating an environment in which we can maintain peace continuously. To preserve and sustain peace, it is essential to maintain friendly relations between individuals, societies, and countries. However, we must first establish conditions that allow humans to enjoy a stable life on this planet. For example, if climate change is allowed to go unchecked, human life will be devastated by the mental and material damage. Such results will also lead to local and international conflicts, eventually making world peace untenable. Therefore, to achieve sustainable peace, we must find countermeasures to climate change, resource depletion, and environmental degradation in an effort to protect the planet. Second, inclusive prosperity means that the benefits of economic growth must be shared with marginalized members of society. To this end, we must correct the inequality and unfair practices that prevent individuals from enjoying equal opportunities. In addition, we must emphasize values that cannot be measured materially, such as quality of life, environment, education level, and health, to not only increase wealth but also achieve true prosperity. People from low socioeconomic backgrounds and developing countries are the ones who have suffered the most significant physical and psychological damage from the pandemic over the past year. Therefore, we must embrace those who have been marginalized from the benefits of economic growth if we want to achieve a material and mental recovery in the post-COVID-19 era. The recovery should also focus on individuals, societies, and countries hit hard by the pandemic. Vulnerable populations and low-income countries are also the ones most affected by climate change. However, their voices are not reflected in international agreements that seek to combat climate change. Therefore, responding to the climate crisis should be done in a way that considers the needs of the vulnerable instead of sacrificing or alienating them. Recovery and prosperity that alienates the weak will only lead to situations in which income inequality and social instability increase, causing yet more crises. After all, growth and recovery without inclusion will hinder stability and order around the world, impeding us from realizing sustainable peace. In this era of multiple crises, individuals, societies, nongovernmental organizations, local governments, national governments, and international organizations must all work together to overcome our current challenges. These crises are not only a problem for actors exposed to threats but also threaten everyone, regardless of borders. Crises faced by one actor will soon affect others as well. We cannot overcome these challenges through competition, conflict, and “my country first” attitudes; turning a blind eye to others’ problems is not a solution. Instead, we must emphasize the importance of multilateral cooperation more than ever. The form of multilateral cooperation we must pursue should embody sustainable peace and inclusive prosperity. If we pursue prosperity that embraces the weak and vulnerable and builds sustainable peace by listening to their voices, we will be able to create an environment that embraces more people in the future. In other words, by achieving sustainable peace that embodies inclusion, we can create a virtuous cycle that endlessly reproduces inclusive prosperity. To do this, we must act now. If we seek short-term interests out of complacency, the path may be even more difficult in the future, or we may even lose the opportunity to take action altogether. The 16th Jeju Forum aims to set a stage where the world can focus on sustainable peace and inclusive prosperity as a countermeasure to the current crises. The Jeju Forum serves as a venue for discussions about ways to achieve peace and prosperity in Jeju, the Korean Peninsula, East Asia, and around the world. Renowned world leaders, Nobel Peace Prize winners, experts, and activists participate in the Forum every year. This year’s Jeju Forum is expected to serve as an opportunity for intellectuals to share their knowledge and experience regarding the definitions, examples of, and practices to ensure sustainable peace and inclusive prosperity. The 16th Jeju Forum is scheduled to be held in Jeju from June 24 to June 26, 2021.

러시아의 침공으로 삼백만 명이 넘는 우크라이나 난민이 발생하면서 인간안보의 위기에 대한 관심이 다시금 뜨거워지고 있다. 현재의 지구적 위기는 평화의 회복과 지속을 위해서 전쟁의 중단을 넘어선 다층적인 이해와 접근이 필요함을 시사한다. 무력충돌을 종식하고 새로운 분쟁을 방지하는 동시에, 취약층의 인권을 보호하고 빈곤을 개선하는 것이 그 중 하나가 될 것이다. 북한의 비핵화와 한반도 평화를 목표로 하는 우리나라에게도 이와 같은 접근법은 높은 함의를 지닌다. 이번 JPI PeaceNet에서는 문경연 교수의 글을 통해 인도주의-발전-평화 넥서스에 관한 국제사회의 논의를 고찰하고, 이것이 우리 정부의 국제 개발협력 및 북한 문제에 주는 함의에 대해 살펴보고자 한다. [기획: 유기은 박사후연구원(keryu@jpi.or.kr)] 1. 들어가며 국제사회는 전 지구적 차원에서 인도주의 위기가 지속적으로 발생하고, 분쟁이 빈번하며, 이러한 상황이 발전과 평화 구축을 저해하는 악순환으로 지속되고 있다는 문제의식 하에 이러한 악순환을 끊어내기 위한 새로운 접근법으로‘인도적 지원-발전-평화 넥서스(Humanitarian-Development-Peace Nexus, 이하‘HDP Nexus’)’에 관한 논의를 본격화 하였다. 국내에서 HDP Nexus의 적용은 문재인 정부의 무상원조 분야 국제개발협력 정책에서 외교부와 KOICA(한국국제협력단)을 중심으로 활발히 이루어졌다. 뿐만 아니라 한반도에서 북한에 대한 새로운 관계 수립을 위해 노력하고 있는 우리 정부의 정책에도 유의미한 함의를 제공한다는 점에서 통일부의 관심을 끌기에 충분한 주제였으며, 대북지원 민간단체 역시 동 개념에 대한 학습에 열정을 보였다. 북한 역시도 노동당 8차 대회를 통해 국가경제발전 5개년 계획을 공표하는 등 경제 발전을 위해 많은 노력을 기울이고 있으나, 코로나19 사태 및 대북제재로 경제성장이 장기간 정체되고 있다고 주장하고 있다. 즉, 북한의 인도주의 문제, 발전 문제, 평화 문제를 저해하는 요소로 코로나19와 대북제재를 언급하고 있는데, 이 역시 HDP Nexus 맥락에서 다루어질 수 있는 의제이다. 한편, 우리 정부는 북한의 경제 발전을 통해 북한 주민들의 인도주의 상황 해결과 인권증진, 한반도의 평화 구축을 함께 도모해야 하는 과제를 안고 있다. 이러한 가운데 이번 대선 이후 수립된 차기 정부는 북한에 대한 코로나19 대응을 위한 인도적 협력을 분기점으로 경제협력, 나아가 평화협력으로 이어지는 새로운 대북 정책을 강구할 필요가 있다. 이러한 관점에서 국제사회의 HDP Nexus 논의는 차기 정부의 국제개발협력 분야와 한반도 문제를 풀어 나가는데 있어 중요한 어젠다임이 틀림없다. 이러한 맥락에서 HDP Nexus의 구조를 이해하고 구체적인 실행방안을 준비하기 위해서는 인도주의, 발전, 평화 간의 상관관계를 명확하게 규명하는 것이 선행되어야 할 것이다. 이에 본고는 국제사회의 HDP Nexus 논의를 분석하고, 우리 정부의 국제개발협력 및 북한 문제 영역에서 이 접근법이 어떻게 반영 및 논의되고 있는지를 살펴보고자 한다. 이를 바탕으로 차기 정부가 이러한 국제적 논의를 어떻게 반영해야 할지에 대한 저자의 고민을 공유하고자 한다.   2. 국제사회의 HDP 논의1) HDP Nexus란 국제사회의 인도주의(Humanitarian)·발전(Development)·평화(Peace)의 통합적 접근법을 의미한다. HDP Nexus는 국제사회가 지난 10년 간 인도적 지원과 국제개발협력을 위한 비용을 늘려왔으나, 이러한 노력에도 불구하고 지속적으로 인도주의 위기가 발생했다는 반성에서 출발하였다. 이러한 문제의식에 기반하여 UN의 SDGs 달성을 위한 전략중 하나로 인식되고 있는 HDP Nexus는 인도주의, 발전, 평화 영역의 분야별 상이한 접근법, 정책, 사업 방식을 연계하여 공동의 목표를 달성하고자 하는 인도주의, 발전, 평화에 대한 통합적 접근방식이라고 할 수 있다. HDP Nexus 용어는 2016년 5월 세계 인도주의 정상회의(World Humanitarian Summit)에서 UN사무총장이 제출한 ‘One Humanity, Shared Responsibility’ 보고서를 통해 처음 등장하였으며, 동 정상회의를 계기로 UN 시스템 내 인도주의·발전·평화 간 연계를 위한 논의가 본격적으로 진행되었다. 이후 2016년 12월 세계은행의 국제개발협회(International Development Association, 이하 ‘IDA’)는 HDP Nexus 이행의 중요성을 인식하며 최빈개도국 지원을 위해 사상 최대 규모인 750억 달러 지원 계획을 발표하는 한편, UN과의 협업을 위한 ‘인도주의·발전·평화 이니셔티브(Humanitarian-Development-Peace Initiative)’를 출범시키며 개발현장에서 인도주의·개발·평화 분야 간 연계 활동을 본격화 하였다. 이러한 노력의 연장선에서 2019년 2월 OECD DAC 고위급회의에서 HDP Nexus에 관한 OECD DAC 권고안이 채택되었고, 이를 통해 DAC 회원국을 비롯해 국제사회가 분쟁 및 취약 상황에서 인도적 지원, 개발, 평화의 연계된 활동을 구현할 할 수 있는 포괄적인 틀이 마련되었다.2) 1) ‘2. 국제사회의 HDP 논의’ 파트는 문경연, 홍석훈, 조욱래, “발전이 인권과 평화에 미치는 상관관계에 대한 이론적 탐구” (평화학연구, 제 22권 1호, 2021) 를 바탕으로 재작성된 것임을 밝힘. 2) 한국국제협력단, 『한국 ODA 이행에 있어 인도적 지원-개발-평화간 연계(HDP Nexus) 실행 방안 연구』, (성남: 한국국제협력단, 2020), 1.   <그림 1> HDP Nexus 프레임워크 출처: Alfonso Medinilla, Lidet Tadesse Shiferw and Paulin Veron,“Think local. Governance, humanitarian aid, development and peacebuilding in Somalia,”ECDPM 246 (2019), 2.를 바탕으로 저자 작성.    HDP Nexus의 연계 방안을 살펴보면, HDP Nexus는 위기의 전 과정에서 주민들의 취약성을 개선하기 위한 활동을 일관되게 추진하는데 방점을 두고 있다. 이를 위해 인도적 지원, 개발, 평화구축 등 각 분야 간의 상이한 활동 및 재원조달 방식으로 인해 취약한 위치에 있는 사람들의 권리가 충족되기 어려운 기존 시스템을 개선하는데 초점을 맞추고 있다. 구체적으로 HDP Nexus의 연계 구조를 살펴보면, HDP Nexus는 기본적으로 인도적 지원, 발전, 평화의 세 부분은 유기적으로 연결되어 있으며 통합적 목표를 위한 연계를 강조한다. 즉, 인도적 지원은 개발의 선행조건으로 인도적 지원을 제공하여 발전의 토대를 마련하고 지속 가능한 발전을 도모함으로써 새로운 분쟁에 대처할 수 있는 환경을 구축하는 것이다. 반대로 발전을 위한 개발지원 및 협력은 지속 가능한 평화에 필수적인 기반으로 발전을 가능하게 함과 동시에, 평화는 지속적인 발전이 가능한 평화적 환경을 제공하는 역할을 한다. 다시 말해서, 인도적 지원은 평화구축을 위해 필요한 기초적 조건을 충족하는 활동을 지원하고, 평화구축 활동은 인도주의 위기가 재발하지 않도록 하는 환경을 마련하는데 있다. 따라서 지속적인 발전과 문제 상황의 항구적인 해결을 위해서는 발전을 위한 개발협력과 함께 평화구축 및 유지가 필수적이라는 것이다. 이렇듯 HDP Nexus는 인도적 지원, 개발협력 및 평화유지 활동이 순차적인 과정이 아니라 동시에 설계되어 이행되어야 한다는 인식을 반영하고 있다고 할 수 있다.3) 3) 한국국제협력단,『한국 ODA 이행에 있어 인도적 지원-개발-평화 간 연계(HDP Nexus) 실행 방안 연구』, p. 12.   3. 한국의 국제개별협력 분야 HDP Nexus 논의 내재화와 과제 북한의 핵개발 및 무력 도발 가능성이 어느 때보다도 높았던 시기에 집권한 문재인 정부는 평화 이슈를 국정 과제 중 하나로 선정하였고, 이에 무상원조 주무기관인 외교부와 KOICA도 국제개발협력의 비전에 3P, 즉 사람(People), 번영(Prosperity), 평화(Peace)를 핵심으로 하는 사업 방향을 수립하였다. 소위 평화 ODA 개념이 한국의 원조 사업에 포함되게 된 것인데, 여기서 구분되어야 할 것은 사실상 우리 정부는 평화유지군(PKO)을 개도국 분쟁지역에 파견하여 왔으며, 우리 PKO는 사실상 전투병 중심보다 재건활동에 초점을 맞춘 공병 및 의료지원단이 주를 이루었다는 점에서 평화 ODA가 오래 전부터 있어 왔다고 볼 수도 있다. 하지만 ODA 개념 상 군사활동은 ODA로 인정하지 않는다는 점에서 통상적으로 PKO는 국제개발협력에 포함되지 않고 있다.4) 따라서 사실상 평화 ODA라고 명명할 수 있는 국제개발협력 사업은 KOICA가 시초라고 할 수 있는데, 그 첫 사업으로 KOICA가 베트남 지역주민들의 안전 보장과 생활환경 개선에 기여하기 위해 고안한 ‘지뢰 및 불발탄 통합대응 역량강화사업’(2016년부터 2020년까지 2,000만불 규모)이라고 할 수 있다. 이 사업은 이후 캄보디아 등 메콩강 일대 분쟁 국가들로 확대되었으며, 2022년 현재 베트남과 캄보디아를 중심으로 사업 대상 국가와 규모를 계속 확대하며 발전하고 있다. 실제로 KOICA는 2021년 3월 캄보디아 지뢰 제거청·UNDP(유엔개발계획)와 협력해 캄보디아에서 ‘캄보디아 북서부 3개주 지뢰 제거를 통한 평화마을 조성사업’을 추진한다고 밝혔는데, 동 사업은 1960년~1970년대 베트남 전쟁과 크메르 루즈 내전을 겪은 이후로 지뢰로 고통 받아온 캄보디아 북서부의 지뢰 오염지대를 평화마을로 조성하는 지뢰 제거 사업으로, KOICA는 메콩지역 국가에서 ‘지뢰제거-피해자지원-농촌개발’ 지원 내용을 연계하여 평화롭고 포용적인 농촌마을을 만들어가기 위해 추진 중인 ‘메콩 미래 평화공동체 조성 프로그램’의 일환으로 프레이밍 하였다. 무엇보다도 이 사업은 단순히 지뢰를 제거하는데 그치는 것이 아니라, 사업 지역 내 지뢰피해자들에 대한 재활 지원을 실시함으로써 인도주의 정신을 구현하며, 지뢰가 제거된 지역에 주민들의 소득창출을 위한 지역개발 활동을 겸함으로써 인도적 지원, 개발, 평화를 조화시키는 사업으로 프레임 되었고, 외교부와 KOICA는 동 사업을 대표적인 한국의 HDP Nexus 사업으로 소개하였다. 4) 하지만 2015년 SDGs의 채택과 함께 ODA 기준에 대한 재정의 작업이 이루어졌고, 군사적 목적의 무기 및 장비지원과 예산 지원은 여전히 ODA에 불포함되나, 인도적 지원 및 개발지원에 사용된 군사 활동도 ODA로 계상할 수 있게 되었다. 출처: OECD, “The ODA coefficient for UN peacekeeping operations shall increase to 15%,” June 2017.   4. 對 북한 HDP Nexus 논의 동향과 과제 국제개발협력 분야뿐만 아니라 북핵 문제와 관련한 한반도 상황에서 HDP Nexus 접근법에 대한 관심이 확대 되었다. 즉, 비핵화 논의와 연결된 평화구축 어젠다와 북한에 대한 인도적 지원 및 개발 지원 연계를 동시에 추진하는 방안에 대한 통일부 및 대북지원 민간단체와 학계의 관심이 확대된 것이다. 특히 북한에 대한 개발협력을 연구해온 학자들을 중심으로 국제사회가 강조하고 있는 HDP Nexus 개념이 연구자들 사이에 소개되었고, 이 접근법이 한반도 상황에도 유용할 수 있다는 인식이 마련되기 시작한 것이다. 따라서 통일부는 관련 연구를 2020년 시작하였으며, 통일연구원 역시 2021년 HDP Nexus를 응용한 ‘인권·발전·평화 트라이앵글’ 접근법을 고안하여 다년도 연구에 돌입하였다. 이들 연구는 북한에 대한 인도적 지원 및 개발지원이 비핵화 문제로 대표되며, 선 비핵화 후 지원이라는 기존의 정책기조에 대한 대안적 접근법으로 한반도 평화정착에 어떻게 기여할 수 있는지를 밝히는데 초점을 맞추었다. 즉, 비핵화 협상의 타결로 인한 평화기반 조성이 북한의 인도적 문제 및 개발문제 해결을 위한 선제조건이 되기도 하지만, 북한에 대한 인도적 지원과 개발지원이 비핵화 문제를 풀어낼 수 있는 가능성도 있음을 강조하며, HDP Nexus 접근법은 ‘선 평화, 후 인도 및 개발지원’ 이라는 국제사회 및 우리 정부 입장의 한계를 지적하는 논리로 활용 되고 있다.   5. 마치며 본고는 인도적 지원, 개발지원, 평화구축을 분리 접근해온 기존 방식의 한계를 인식하며 국제사회가 제시한 HDP Nexus는 무엇이며, 이 접근법이 한국의 국제개발협력 정책 그리고 한반도 상황에 어떻게 소개되고, 논의되고 있으며, 정책화되어 왔는지 살펴보았다. 사람과 사회, 지구 등 전 영역을 아우르는 5P(People, Planet, Prosperity, Peace, Partnership)로 대표되는 SDGs의 성격을 고려할 때 HDP Nexus에 대한 논의와 동 접근법에 기반한 국제개발협력 사업 발굴 노력은 지속되고 더욱 가속화 될 것으로 예상할 수 있다. 이러한 가운데, 한국의 무상원조 대표기관인 KOICA는 발 빠르게 동 HDP Nexus에 기반한 사업을 발굴하며 그 대상 국가와 규모, 협력기관을 확대하고 있다. 하지만 KOICA의 지뢰제거 및 통합개발 사업을 HDP Nexus 1세대형 사업이라고 평가한다면, 이제는 보다 발전된 형태의 2세대형, 3세대형 평화 ODA 사업 발굴이 필요하다고 하겠다. 끝으로, 한반도 상황에서 HDP Nexus 접근법의 유용성에 대한 학계 및 연구자들의 논의는 활발하나 정책으로는 연결되지 못하였다. 인도적 지원이나 개발지원이 對 북한 제재의 효과를 약화 시킬 수 있다는 현실주의적 패러다임이 매우 공고하기 때문이다. HDP Nexus는 북한이 지난 해 문재인정부와 유지해온 대화 테이블을 박차고 나간 이유가 북한의 입장에서 주민들은 굶주리고 있는데 평화(비핵화)만 강조한 나머지 북한이 정작 필요했던 인도적 지원과 개발지원이라는 보상기제를 제시하지 못한 우리 정부와 국제사회의 정책에 문제가 있었기 때문이라고 짐작할 수 있는 합리적 추정을 가능하게 하는 프레임워크라고 하겠다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다. 기획 : 유기은 박사후연구원 편집 : 김수연 연구원  문경연 (전북대학교) 문경연은 현재 전북대학교 글로벌융합대학 국제인문사회학부 부교수로, 노르웨이 오슬로대학과 영국 크랜필드대학교에서 석·박사 학위를 받았으며, 국제개발협력 및 북한개발협력 분야를 연구하고 있다.

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