제주평화연구원

  The Nuclear Posture Review of 2010 is a key document laying out the basic contours of the United States’ nuclear policy. This seminal document on United States’ defense policy shows adjustment in United States’ nuclear policy in the Obama administration, and will guide United States’ nuclear policy in the near future. The report leads to serious debates within China on the future shape of the United States’ security strategy and China’s consequent response.  Since the end of 2009, the Chinese media has been following possible adjustments and analyzing the shape of the United State’s future nuclear policy. After the release of the document, all the major Chinese websites covering international affairs published updates on the news and analyzed the trends within the report. Some security experts also published comments on their interpretation of the report.   Three major adjustments were made in the Nuclear Posture Review. First of all, the United States promises it will not use nuclear weapons against non-nuclear weapons states that are party to the NPT and in compliance of its nonproliferation obligations. Secondly, the Nuclear Posture Review highlights the importance of preventing nuclear terrorism and proliferation. Thirdly, the administration is going to “reinvigorate” the U.S. nuclear complex.  Published in a period of persistent U.S. efforts on nonproliferation, the report reflects President Obama’s positive stance on nuclear nonproliferation since he took office. President Obama himself has been campaigning vigorously for a nuclear free world since he was a Presidential candidate. He won the Nobel Peace Prize for his dedication to the course. His persistent efforts led to some breakthrough in international nuclear arms control in the past few months. The United States and Russia signed an important agreement on cutting their nuclear arsenal. The Nuclear Security Summit in April 2010 raised public awareness on nuclear security.  Such progress in nuclear arms control is in sharp contrast to former U.S. President Bush’s policy on nuclear nonproliferation. The course of international arms control went through setbacks due to President George Bush’s withdrawal from the Anti-Ballistic Missile Treaty. President Bush’s preemptive strike policy was the most aggressive nuclear strategy adopted by the United States, at least in rhetoric, after the end of the Cold War.  As the most powerful country in the world, the United States surpasses other nations and enjoys a unique position in nonproliferation. As a global hegemonic power, the United States possesses the world’s most advanced military technology and has the agenda setting power in international arms control. Nuclear nonproliferation is a major area in which the United States plays the leading and most decisive role. President Obama effectively used this agenda-setting power to a good atmosphere for international nuclear nonproliferation. United States’ nuclear policy is related to global strategic stability. China welcomes the progress made in the report. China has always been committed to the course of nonproliferation.  In politics, we need to distinguish rhetoric from reality. In comparison with President Obama’s high profile attitude and promises since he took office, the shifts in the Nuclear Posture Review are not as significant as many people had been expecting. For an outsider of arms control, the past few months are a climax of nuclear nonproliferation, with several important meetings and great achievements.  The limits in United States’ dedication to nuclear nonproliferation are evident in two major adjustments in the Nuclear Posture Review. On the one hand, United States promises not to use nuclear weapons against non-nuclear weapon states that are parties to the NPT, the idea expresses in another sense that United States reserves the right to launch possible nuclear attack on North Korea and Iran. The document adopts a more moderate tone than President Bush’s Preemptive Strike Strategy. As can be seen from the expression, the Nuclear Posture Review does not rule out the possibility to use force against North Korea and Iran.  On the other hand, the Nuclear Posture Review lays out the prospect of reinvigorating the United States’ nuclear complex. The idea reflects a fundamental adjustment in United States’ nuclear policy, which is evident in United States’ security policy at the present time. Former United States President Eisenhower had warned the possibility for military-industrial complex to dominate domestic politics. Such a measure shows that nuclear weapons remain to be a crucial part of the United States’ nuclear policy.  The limited changes in the report show the tension between President Obama’s ideal of nuclear zero and the constraints from domestic politics of the United States. The United States’ foreign policy shows the personal style of political leaders. Such a change of style can be spotted from the different attitudes between President Obama and former President Bush on nuclear nonproliferation. However, if we read between the lines, the changes in substance of the United States’ nuclear policy are very limited.   Right now, the United States is actively involved in developing new types of nuclear weapons. The nuclear disarmament deal with Russia ensures that the United States’ nuclear weapons are updated. The deal is also beneficial to the United States as it eliminates the risks of out-of-date weapons by dismantling them and cuts their preservation expenses.  Another major change in the field is that the United States introduces more transparency in its nuclear capability. On May 3, 2010, the United States released details about its nuclear stockpile today. Since the birth of nuclear weapons, the United States has announced for the first time the number of nuclear weapons, the number has been kept secret in all the earlier United States’ administrations. Chinese security experts observe the progress soberly. By announcing the number of its weapons, the United States enhances its security by demonstrating to the world it possesses the most superior technology in the world and its superiority cannot be challenged by any country.  On the issue of transparency, China believes it means two things: transparency of intentions and transparency of capabilities. In transparency of intentions, China ranks the first among the five nuclear powers in pursing a non-first use nuclear policy. In transparency of capabilities, due to its hegemonic power, the United States’ exposure of its nuclear capabilities fits the United States’ national interests as it constitutes effective deterrence to any potential enemy. The United States also seeks to occupy a moral high ground by this gesture and pressure China to reveal its nuclear capability, which is a bargaining chip craftily employed by the United States.   The Chinese believe that there are two types of proliferations: horizontal proliferation and vertical proliferation. Horizontal proliferation means the spread of nuclear technology from one country or region to another, leading to the proliferation of nuclear technology to more countries and regions.  The United States expresses clear suspicion of this type of proliferation, singling out North Korea and Iran as targets. Vertical proliferation means the upgrading of a country’s nuclear capabilities. Through development of new technology and new weapons, the United States is actively involved in nuclear technology. It is upgrading its present nuclear arsenal to a new generation. Its nuclear warheads and carriers are becoming more advanced. As a result, the United States seems to be involved in nuclear disarmament. However, its nuclear capability turns out to be upgraded. Such efforts made it possible for the United States to enjoy technological edge over all other countries in the world.  Around the same time with the publication of the Nuclear Posture Review, the United States tested a secret weapon. On April 22, the United States launched X-37B Orbital Test Vehicle. The vehicle is a major breakthrough in advanced military technology for the United States. This vehicle made it possible for the United States to enjoy a “two-hour global fight against Circle”. The weapon greatly increased the United States’ military deterrence capability. Such a test shows the gap between the United States’ promise and its real goal. The most advanced nuclear arsenal coupled with the most powerful strike weapon like X-37B, makes the United States invincible in the world.  The new Nuclear Posture Review points out an area in which China and the United States shares common interests, in nuclear terrorism and nonproliferation. If nuclear weapons fall into the hands of terrorists or other groups with hostile intentions, the consequences will be disastrous. The two sides can work together to solve global security issues. In April 2010, President Hu Jintao attended the Nuclear Security Summit in Washington D.C. hosted by President Barack Obama. In a more interdependent world, the United States and China need each other in reducing nuclear dangers and pursuing the goal of approaching a world without nuclear weapons.   In Conclusion, in comparison with the Bush administration, the Obama administration adopts a more positive attitude towards nonproliferation, which is reflected in the latest Nuclear Posture Review. Because of the domestic restraints faced by President Obama, the United States will not change its policy seeking dominance in the world. As a result, the shifts in policy will not be translated into significant change in reality. The report lays out areas of common interests between China and the United States. The Chinese government is committed to the course of nonproliferation. It will work together with the United States to push forward the course of nuclear nonproliferation.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* GAO WanglaiChina Foreign Affairs University

Ⅰ. 배경1. 동아시아공동체 논의의 등장1990년대 초 EU의 발전, NAFTA의 체결 등 지역주의 움직임에 대응하기 위해 말레이시아 마하티르 총리가 아시아 지역 협력체로서 EAEG(East Asia Economic Group) 창설을 제안했다. 1997년 아시아 금융위기를 계기로 ASEAN+3 정상회의가 최초 개최되면서, ASEAN+3 체제를 중심으로 동아시아 지역협력 논의가 본격적으로 시작되었다.동아시아 지역협력의 구체적 실천방안 마련을 위해 우리정부 주도하에 구성된 EAVG(동아시아비전그룹)는 2001년 ASEAN+3 지역협력의 비전으로 ‘평화·번영·발전을 추구하는 동아시아공동체 형성’을 제시했다.2. 동아시아공동체 논의의 재부상동아시아가 세계 경제의 중심으로 부각되면서 주요국들의 동아시아 지역협력에 대한 관심 증대 및 아·태 공동체(APc) 구상 등 새로운 차원의 지역협력 논의가 활성화되는 추세이다. 정상간 전략대화체로 출범한 동아시아 정상회의(EAS)를 실질적인 동아시아 지역협력 메커니즘으로 강화하려는 경향에 따라 ASEAN+3와의 관계 정립 문제가 대두될 수도 있으며, 한·중·일 3국 정상회의가 ASEAN 정상회의와 별도 계기에 개최되고, 3국 협력체제가 제도화되면서, 동아시아 지역협력 및 3국간 협력 관계에 대해서도 ASEAN이 주시하고 있는 상황이다.한편, 우리정부가 작년에 발표한 ‘신아시아외교’의 성공적 이행을 위해서도 동아시아 지역협력 또는 동아시아 공동체 구축 논의에 주도적으로 참여할 필요가 있다.Ⅱ. 동아시아 지역협력의 현황1. ASEAN+3 / EAS1997년 시작된 ASEAN+3 체제는 정상회의 외에 외교, 초국가범죄, 경제, 재무 등 20여개 분야별로 각료회의, 고위급 회의, 국장급 회의 등 57개의 협의체를 운영하고 있다.한편, EAVG가 제시한 비전의 실행방안 마련을 위해 EASG(동아시아연구그룹)가 제시한 협력 사업으로 2005년 역내 현안에 대해 각국 정상들이 자유롭게 의견을 개진하는 정책대화 협의체로 출발한 EAS는 ASEAN+3 회원국에 호주·인도·뉴질랜드 3국이 추가된 “ASEAN+3+3” 체제로 운영되고 있다.2. 한·중·일 협력한·중·일 3국은 1999년 이후 매년 ASEAN+3 계기에 3국 정상회의를 개최하며 다양한 분야 및 수준에서 협력을 추구하고 있다.내용면에서, 초기에는 경제, 문화·인적교류, 대ASEAN 협력을 중심으로 협의하였으나, 점차적으로 비전통안보(재난관리, 해양구조), 주요 지역 및 국제문제(북핵문제, 환경·기후변화) 등으로 범위를 확대하고 있는 중이다.제도화 측면에서, 초기에는 ASEAN+3 계기에 3국간 협의체를 운영해오다가, 최근에는 ASEAN+3와는 별도로 2008년 12월 최초 정상회의(일본, 후쿠오카), 2009년 10월 제2차 정상회의(중국, 베이징) 등 한·중·일 3국 내 별도 대화를 개최하는 관행을 구축하고 있다.3. ARF / APEC상기 이외에도 각료급의 ARF가 개최되어 역내 국가들 간의 정치안보 문제에 대한 자유로운 의견교환의 장을 제공함으로써 분쟁의 사전방지 등 예방외교의 틀 마련에 기여하고 있다. 1994년 ASEAN 원회원국 6개국과 대화상대국 등 총 18개국 참여, 현재 27개 회원국으로 확대되었다.또한, 경제협력 분야에서 APEC이 설립되어 무역투자 자유화에 대한 논의를 하고 있다. APEC은 1989년 호주에서 12개국 간 각료회의로 출범하여 1993년에는 미국의 제안으로 정상회의로 격상되었다.4.새로운 지역협력 구상: 아시아태평양공동체(APc) 구상, 동아시아공동체(EAc) 구상호주 러드 총리의 아시아태평양공동체(APc) 구상은 아·태 지역 정치·안보·경제를 포괄하는 정상급 협의체를 만들자는 구상이다. EAS는 미국을 포함하고 있지 않으며, APEC은 경제이슈에 집중되어 있고, ARF 역시 안보이슈를 다루는 각료급 협의체이기 때문에 멤버구성 및 논의 의제 등에 있어 포괄적이지 않다는 인식에서 비롯되었다.ASEAN 국가들은 아시아 지역 협력에 있어 그동안 유지해 왔던 ASEAN 중심성(centrality)을 강조하는 입장이며, 이에 호주는 ASEAN 국가들의 지지를 얻기 위해 ASEAN의 중심적 역할을 인정하는 바탕위에 APc 구상을 추진하고자 노력중이다.일본 하토야마 총리는 아시아 중시 외교 전략의 일환으로 우애(fraternity)에 기반한 동아시아공동체 비전을 제시하였는데 이는 당장의 통합을 염두에 둔 구체적 제안이라기보다는 동아시아 지역협력을 강화하겠다는 정치적 의지를 표명한 것으로 해석된다.5.미국의 아시아 지역협력 강화미국 오바마 행정부는 복합적이고 다양한 지역범세계적 도전에 효율적으로 대처하기 위하여 다자적 접근과 국제협력을 중시하고 있으며, 이에 따라 아시아 지역과의 협력강화를 추진하고 있다.2010년 1월 12일 클린턴 미 국무장관은 하와이 East West Center 연설을 통해 미국의 대아시아 지역협력 강화를 위한 5대 원칙 표명하였는데 이는 다음과 같다.1) 동맹 및 양자관계를 바탕으로 한 협력 추구: 한·일·호주 등과의 동맹 관계, 인도·중국·베트남·싱가포르 등과의 협력관계를 바탕으로 다자적 협력 추구2) 지역협력체의 분명한 목표 추구: 안보, 경제성장, 민주주의, 인권 등3) 지역협력체의 성과 지향적 운용: 효율적인 의사결정과정을 갖추고 구체적이고 실용적인 목표를 위해 작동되는 지역협의체 필요4) 성과 도출을 위한 유연성 유지: 유연성 제고를 위해 미·일·호, 한·미·일 등 소규모 국가들로 구성된 이슈 중심의 협력 강화(소위 minilateral 협력)5) 공동의 미래를 도모하는 결정적 지역기구(defining regional institutions)를 정해 나갈 필요: 모든 주요 이해 당사자 포함 필요, APEC 같은 기존 협의체 또는 EAS 같은 비교적 최근의 협의체 등 모든 협의체를 두고 관련국들간 논의 필요Ⅲ. 동아시아 지역협력 관련 고려사항1. ASEAN+3와 EAS의 중복EAS 출범 당시에는 ASEAN+3가 동아시아 공동체 건설의 바탕이 되며, EAS는 전략적 공동관심사에 대한 토론의 장으로 활용되어야 한다는 공감대를 형성하였다. 다만, 호주·인도·뉴질랜드, 일본, 일부 ASEAN 국가들은 EAS 출범 직후부터 EAS를 전략대화체 성격을 넘어 실질적인 지역협력 메커니즘으로 논의의 폭을 확대해 가고자 함으로서, 동아시아 공동체 논의 과정에서 ASEAN+3 체제와의 기능 중복 문제가 대두될 수 있다.2. EAS 확대EAS는 출범 이후 16개국 체제를 유지해 왔으나(2006년 4월 ASEAN 외교장관회의 시 16개국 유지 합의) 최근 미국·러시아를 포함시키는 EAS 확대에 대한 논의가 부상하고 있다.ASEAN 국가들은 최근 제16차 ASEAN 정상회의(2010년 4월 8-9일, 하노이)를 통해 미국과 러시아의 EAS 참여를 권고한다는 입장을 표명한 바 있다.“we encouraged Russia and the US to deepen their engagement in an evolving regional architecture, including the possibility of their involvement with the EAS through appropriate modalities, taking into account the Leaders-led, open and inclusive nature of the EAS.” (제16차 ASEAN 정상회의 의장성명 中)3. 한·중·일 협력 강화에 대한 ASEAN의 관심ASEAN+3 정상회의와 별도로 계기 한·중·일 정상회의 개최 정례화 등 3국 협력 제도화 움직임에 대해서도 ASEAN이 주시하고 있는 분위기이다.Ⅳ. 결어우리의 지역협력 정책방향은 일정기간 지역통합 보다는 ‘지역협력의 심화’라는 관점에서 추진하는 것이 바람직 할 것으로 본다. 즉, 현재로서는 다양한 지역협력 논의에 대해 단정적인 입장을 표명하는 것 보다는, 적극적이고 개방적인 지역주의를 추구하면서 향후 논의 전개 추이에 따라 유연하게 대응하는 것이다.다만, 이와 별도로 지역협력의 궁극적 목적인 지역통합의 리더십 기반을 마련하기 위해 향후 역내 통합과 관련한 새로운 비전과 전략을 구상할 필요성은 여전히 상존하고 있다._____1) 동 글은 2010.4.10 JPI 정책포럼에서 제기된 내용에 기초한 것임.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* 외교부 안성두 남아시아태평양국 심의관, 한태규 JPI 연구원장 및 연구위원

  불과 1년 전까지만 하더라도 구호에 머물렀던 오바마 대통령의 “핵무기 없는 세상” 구상이 미국의 핵 정책으로 실현되고 있다.  4월 한 달 동안 오바마 행정부는 향후 5-10년간 미국핵전략의 기초가 되는 핵 태세 검토보고서(NPR: Nuclear Posture Review)를 발표하고, 미-러시아 간 새로운 전략무기 감축협정에 서명하는 데에 이어서 핵 안보 정상회의도 개최하는 등 “핵무기 없는 세상”을 만드는 노력을 숨 가쁘게 전개하였다.  한국은 미국에 이어 내년에 제2차 핵 안보 정상회의를 개최하게 되어서 “핵무기 없는 세상”의 비전을 실현하는 데 있어서 미국의 중요한 동반자가 되었다.   앞으로 다가올지 모르는 “핵무기 없는 세상”에서 미국의 對韓 핵우산의 미래는 어떻게 될 것인가?  지난 수십 년간 미국 핵우산의 혜택을 받아온 동맹국으로서 우리는 미국의 새로운 핵 정책을 세심하게 모니터하고, 우리에게 주는 함의를 특히 핵우산에 대한 함의를 정확하게 이해할 필요가 있다.  오바마 행정부의 새로운 핵 정책에는 전 세계적인 핵 감축을 실현하려는 이상주의와 냉전의 종식 이후의 새로운 안보위협에 대해 보다 효과적으로 대응하는 실용주의가 공존하고 있다. 2010년 핵 태세 검토보고서에 따르면 미국의 핵 정책은 과거 냉전적 사고에 입각한 전략으로부터 “근본적 전환(fundamental shift)” 을 하여 미국 방위전략에서 핵무기의 역할을 줄이고, 핵 정책의 주안점을 국가 간의 핵전쟁의 방지에서 핵확산과 핵 테러의 방지로 전환하였다. 이러한 핵 정책 기조의 전환은 바로 이상주의와 실용주의가 결합된 결과이다.  문제는 한반도에 있어서는 아직 냉전이 끝나지 않고 있고 남북 간 전쟁의 가능성이 상존하고 있다는 점이다. 다행히도 미국의 새로운 탈냉전적 핵 정책이 아직 냉전적 상황이 끝나지 않은 한국에 대한 미국의 확장억지(extended deterrence) 제공이나 안보 공약에는 영향을 주지 않을 것이라고 하는 것이 핵 태세 검토보고서의 발표를 앞두고 오바마 대통령이 이명박 대통령에게 한 전화통화의 핵심이다. 이러한 내용은 클린턴 국무장관에 의해서도 재차 확인되었다.  억지란 상대방이 공격할 경우 강력하게 보복할 것을 위협함으로써 상대방으로 하여금 애초에 공격을 안 하게 만드는 전략이다. 억지, 특히 확장억지가 성공하기 위해서 무엇보다도 공격 시 반드시 톡톡한 대가를 치르게 하는 보복이 따를 것이라는 위협이 신뢰성(credibility)을 갖추어야 하고, 보복에 필요한 군사적 능력(capability)도 실제로 따라야 한다. 오바마 대통령과 클린턴 국무장관에 의한 확장억지 제공과 안보 공약의 재확인은 바로 북한의 공격 시 미국의 보복의지에 대한 신뢰성을 높여 북한이 오판을 하지 않게 하는 데 기여하여 새 핵 태세 검토보고서를 둘러싼 한국내의 우려가 상당히 불식되었다.  그런데 미국의 확장억지가 성공하기 위해서는 궁극적으로 북한의 입장에서 미국의 확장억지가 유효한 것으로 인식되어야 한다. 그러기 위해서는 미국 정치지도자의 공약만이 아니라 그러한 공약을 뒷받침할 수 있는 실제적 능력이 충족되어야 한다. 핵 태세 보고서가 중요한 이유는 이 보고서가 바로 미국이 억지에 필요한 군사적 준비를 갖추고 있는지 가늠할 수 있는 중요한 단서이기 때문이다.  핵 태세 검토보고서는 뉘앙스가 많은(carefully-nuanced) 상징적인 문서이기도 하면서, 군사기술과 전략에 관한 지식을 요하는 전문적인(technical) 문서이기도 하다. 만약 한국과 미국의 역할과 입장의 차이, 그리고 한국어와 영어의 언어적 차이를 염두에 두지 않고 핵 태세 검토보고서를 분석할 경우 자칫 정확하지 못한 결론에 도달할 수 있다.  따라서 미국의 새로운 핵 정책을 보다 정확히 파악하는 데 도움이 되고자 이 글에서는 한·미간에 해석의 차이가 발생할 소지가 있는 개념과 용어에 대해 알아보고자 한다.  선제공격 vs. 선제사용  일각에서는 새로운 핵 태세 검토보고서에서 미국이 NPT 회원국으로 비확산의무를 준수하는 비핵국가에 대해서는 핵 선제공격을 포기하는 한편, 북한이나 이란처럼 NPT회원국이 아니거나 NPT회원국이면서 핵 비확산 의무를 준수하고 있지 않는 국가들에 대해서는 핵 선제공격 정책을 유지하는 것으로 보고 있다. 이는 정확하지 않은 해석이다. 오바마 행정부가 새로운 핵 태세 보고서에서 밝힌 내용은 NPT 회원국으로 비확산 의무를 준수하는 비핵국가에 한해서 핵 선제사용(nuclear first use)을 포기한다는 것이다. 그렇지만 그러한 국가가 미국이나 동맹국에 대해 공격을 하려고 한다면 미국은 미국이 핵무기를 사용하지 않는 한 그 나라에 대해 선제공격(preemption)을 할 수 있으며, 미국이 핵무기를 사용하지 않는 한 그 나라에 대한 예방공격(prevention) 또한 이론적으로 불가능하여 보이지 않는다. 오바마 행정부는 부시 행정부의 선제공격전략을 아직 공식적으로 포기하지 않았기 때문이다.  북한을 예로 들어 설명하자면 미국의 새로운 핵 정책 아래서 미국은 현재 북한에 대해 핵 선제사용 및 핵 선제공격이 모두 가능하다. (그리고 개연성은 떨어지겠지만 핵 예방공격도 배제된 것이 아니다.) 만약 미래에 북한이 NPT에 재가입하고 비확산의무를 준수한다면 그런 경우에 미국은 북한에 대해 핵 선제사용은 포기하겠지만, 미국이 핵무기를 사용하지 않는 범위 내에서 북한에 대한 선제공격이나 예방공격은 계속 가능하다. 미국의 새로운 핵 정책이 확장억지의 유효성을 악화시킬 것이라는 우려가 한국 내에서 별로 존재하지 않는 중요한 이유 중의 하나가 바로 오바마 행정부도 부시 행정부와 마찬가지로 북한에 대한 핵 선제사용 정책과 핵 선제공격의 옵션을 유지하기 때문일 것이다.  확장억지 vs. 핵우산  핵무기는 일반적으로 사정거리, 파괴력, 그리고 용도에 따라서 전략 핵무기와 전술 핵무기로 나눌 수 있다. 예컨대 핵탄두 ICBM은 전략 핵무기이고, 단거리 핵미사일은 전술 핵무기로 분류하는 것이 관례이다. 동맹국에 대한 미국의 확장억지의 제공에 있어서 전통적으로 미국의 핵무기가 특히 전술 핵무기가 중요한 역할을 해왔다. 그런데 미국은 90년대 이후 전술 핵무기를 대폭 감축하여 현재 남아 있는 미국의 전술 핵무기는 유럽에 배치되어 있는 소수의 전술 핵무기와 미국 본토에 보관되어 있는 전술 핵무기가 전부이다.  2010 핵 태세 검토보고서에 의하면 오바마 행정부는 전술 핵무기의 감축을 계속하여, 전폭기와 중폭격기에 전술핵무기를 전진배치 할 능력은 계속 보유하지만, 특히 아시아에서 확장억지를 제공하는데 핵심적인 역할을 하여온 토마호크 미사일은 퇴역시킬 계획이다. 대신 토마호크 미사일의 퇴역에서 발생하는 전력의 공백은 전략 핵 폭격기, 핵탄두 ICBM, 핵탄두 SLBM, 그리고 최첨단 재래식 무기로서 메울 것이라고 발표하였다.  북한의 공격을 억지하기 위하여 핵탄두 ICBM 이나 SLBM 같은 전략 핵무기를 사용하는 것은 불필요하게 보인다. 지리적으로 협소하고 인구가 집중되어 있는 남북한의 경우에는 단거리 핵미사일이 미국과 러시아 사이의 핵탄두 ICBM이나 SLBM에 못지않은 인적, 물적 피해를 입힐 수 있기 때문이다. 보다 중요하게는 북한에 대해 전략핵무기를 사용하는 것은 불가능할 수 있다. 예컨대 북한 내에서 핵탄두 ICBM의 폭발 시 그 충격과 낙진으로부터 한국과 중국이 피해를 입을 수 있을 뿐만 아니라, 북한을 목표로 한 ICBM 발사를 중국이나 러시아가 자국에 대한 공격으로 오인하고 미국에 대해 ICBM으로 반격할 가능성이 있기 때문이다. 이러한 위험성은 핵무기를 대체하기 위해서 오바마 행정부가 개발하고자 하는 재래식 전 세계 신속 타격(PGS: Prompt Global Strike) 무기에도 공히 적용된다.  따라서 미국과 러시아에게는 ICBM, SLBM이 전략핵무기이고 억지에 필요하겠지만, 남북한의 경우에는 아직도 전술적인 핵무기가 실질적으로 전략적인 핵무기이고 억지에 핵심적인 역할을 한다고 할 수 있다.  전술 핵무기의 감축을 계속하고 토마호크 미사일을 퇴역시키는 오바마 행정부의 결정 때문에 향후 미국의 對韓 확장억지는 그 성격의 변화가 불가피해 보인다. 그 동안 ‘확장억지’와 ‘핵우산’은 통상적으로 동의어처럼 사용되었지만, 앞으로는 ‘확장억지’와 ‘핵우산’을 반드시 동의적으로 볼 수는 없다. 만약 이 글의 주장처럼 확장억지를 제공하기 위해 전략 핵무기를 사용하는 것이 불필요하거나 불가능하다면 확장억지는 결국 재래식 무기, 특히 첨단 재래식 무기에 의존하게 될 가능성이 크다. 그럴 경우 확장억지는 더 이상 ‘핵’ 우산이 아니고 ‘재래식’ 우산이기 때문이다. 물론 재래식 무기를 통하여 어떻게 확장억지를 효과적으로 그리고 안전하게 제공할 수 있을 지는 앞으로 연구가 필요한 문제이다.  안보외교 강화의 필요성  오바마 행정부의 새로운 핵 정책에는 “핵무기 없는 세상”을 실현하기 위한 이상주의와 냉전의 종식 이후 변화한 안보상황에 대해 보다 효과적으로 대응하는 실용주의가 공존하고 있다. 전 세계적 핵 감축 노력의 동반자로서, 그리고 미국의 동맹국으로서 우리는 오바마 행정부의 핵 정책에 담겨있는 이상주의와 실용주의를 잘 이해하고, 미국 핵 정책의 변화와 연속성도 정확하게 파악하고 대응할 수 있어야 할 것이다.  우선 우리나라는 미국의 핵 정책이 변화함에 따라 한국에 대한 미국의 확장억지도 그 성격이 변화하는 것이 불가피하다는 점을 인식하고 효과적으로 대처하는 것이 필요하다.   궁극적으로 우리도 한국의 안보를 위해서 필요한 것이 있으면 적극적으로 미국에게 우리의 필요를 설명하고 설득시키는 노력도 아끼지 말아야 한다. 앞에서 언급한 토마호크 미사일의 경우 지난 번 일본 자민당 정부는 토마호크 미사일의 필요성을 인식하고 미 의회를 적극적으로 로비 하여 미 의회가 만든 초당파적 미국 전략태세 위원회(Congressional Commission on the Strategic Posture of the United States)에서 토마호크 미사일의 유지를 권고하는 결론을 내리게 하였다. 민주당이 집권하고 나서는 일본 정부가 입장을 바꿔서 오바마 행정부에게 토마호크 미사일을 유지해달라는 자민당 정권 때의 요청은 일본 정부의 공식적 입장이 아니라고 밝히고 토마호크 미사일의 퇴역에 찬성을 표명하였다. 물론 토마호크 미사일의 퇴역결정에 있어서 일본 민주당 정부의 선호가 얼마나 중요한 변수였는지는 정확히 알 수 없다. 하지만 일본 정부가 판단하기에 토마호크 미사일이 일본의 안보에 필요하다면 미국 측에 토마호크 미사일의 유지를 요청하고, 일본 정부의 판단 하에 그렇지 않다고 생각되면 퇴역에 찬성하는 입장을 미국에 표명한 점은 주목할 만하다. 오바마 행정부가 토마호크 미사일을 퇴역시키기로 결정하였을 때, 한국은 빼고 일본에게만 사전 통보를 해준 것은 아마도 일본의 그러한 적극적 안보외교의 성과일 것이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* 한인택제주평화연구원 연구위원

[Editor’s note] The Obama administration seems to approach nuclear weapons on radically different terms. In doing so, it has attempted to fundamentally transform U.S. nuclear weapons policy without allowing domestics partisan debate. The early signs for the ratification of the NEW START on the U.S. side are encouraging, argues Dr. Lewis, Director of the Nuclear Strategy and Nonproliferation Initiative at the New America Foundation. The administration has been trying to restore U.S. leadership on nonproliferation issues and the assessment of the upcoming RevCom should be based not on how the states at conference reach consensus but how it changes the way we think and talk about nuclear weapons, he continues.Please note that the views expressed in this article are those of the author and do not necessarily reflect the position of the Jeju Peace Institute.If you would like to respond to this article, please send your responses to bjko@jpi.or.kr.  President Barack Obama campaigned on a foreign policy agenda that included fundamentally transforming the role of nuclear weapons in US security policy, including a commitment to set a goal of ultimately eliminating nuclear weapons. In April 2009, just a few months into his term, the President stood before a crowd of more than one-hundred thousand people in Prague, pledging to “put an end to Cold War thinking” and to “seek the peace and security of a world without nuclear weapons.”  Although the President’s Nobel Prize in December was largely regarded as premature by many including the President himself one year after Prague, the initial results of Obama’s effort to transform nuclear weapons policy are beginning to appear.  Over the course of a month, the Administration will mark the one year anniversary of Prague with a series of achievements: the signing of a so-called “New Start Treaty” that commits the United States and Russian to further reductions in nuclear weapons systems, the release of a Nuclear Posture Review, and a summit of world leaders to focus on securing vulnerable nuclear materials. The string of events will culminate in May with the Review Conference of the states party to the Nuclear Nonproliferation Treaty.  The timing is in part coincidence so-called RevCons are held only ever five years but taken together this will have been a very unusual month. Nuclear weapons issues are seldom front-page news in the United States. Yet, as the Obama Administration approached the one-year anniversary of his speech in Prague, nuclear weapons issues have consistently dominated the headlines.  Many of the details in these agreements fall short of the soaring rhetoric of Prague. The New START treaty is a modest effort to preserve some of the transparency provided by START while making small reductions in Russian and American nuclear weapons. The Nuclear Posture Review is essentially a status quo document that has dropped the Bush Administration’s rhetorical emphasis on preemption and restored continuity with decades of US nuclear weapons policy.  And although the Nuclear Security Summit resulted in a few “house gifts” for the new Administration Ukraine agreed to convert its nuclear reactors to low enriched uranium, for instance the impact of such summits is usually ephemeral.  Yet the details may not particularly matter. When Obama set the goal of “ending Cold War thinking,” he was challenging Washington policy wonks to think about nuclear weapons in very different terms than in the past. The prevailing view in Washington has largely been that nuclear weapons are neither bad nor good. What matters is who has them and how they use them. In that view, ours are good theirs are bad.  There has always been another view of nuclear weapons, one that sees the enormous destructive power embodied in them as a shared danger that compels even adversaries to cooperate. In this view, threats like nuclear proliferation and nuclear terrorism are every bit as important, if not more so, than traditional deterrence of deliberate attack. I believe this is much closer to the President’s personal view.  None of the treaties or agreements fully embraces this vision of nuclear weapons as posing a common danger. The details of historical documents often only partially realize the transformation that set in motion. It is only in retrospect that we understand their importance. If neither the START Treaty nor the Nuclear Posture Review represents a sharp break from the past, each may nonetheless represent a turning point. Such moments can be hard to sense until the changes they set in motion play out. Yet, looking back a decade from now, I am willing to wager that it will appear that the Obama Administration spent a month discussing nuclear weapons on radically different terms than in the past and that, afterwards, there was no turning back.  This is no small feat, given the divided nature of the American political system. Although numerous polls show that Americans overwhelmingly support reductions in the role and number of US nuclear weapons, the reality is more complex. If you ask people whether they support reducing the number of nuclear weapons, support is overwhelming and bipartisan as American as motherhood and apple pie.  Yet, that support is also very shallow. Polling conducted by Greenberg Quinlan Rosner (and commission by the Open Society Institute and the Ford Foundation) suggests that Americans are not very knowledgeable about nuclear weapons and do not see nuclear threats as a particular priority. Perhaps most important, when nuclear issues become partisan that is to say they become associated with a particular party or politician public consensus collapses as Americans divide into Democratic and Republican camps.  The Obama Administration, therefore, has attempted to fundamentally transform American nuclear weapons policy without allowing the debate to become polarized. This is a very difficult task, but ultimately essential. Ratification of the New START treaty in the United States Senate requires a supermajority of 67 Senators meaning that at least 8 Republicans must agree to support the treaty. In practice this requires support of the Senator Minority Leader, which is why arms control treaties that get ratified at all, tend to get ratified with overwhelming margins. The votes on the 1988 INF, 1992 START, and 2002 Moscow Treaties were 93-5, 93-6 and 95-0.  As a result, the Administration has attempted to lower the political temperature on nuclear weapons issues by limiting the scope of the Nuclear Posture Review and the New START Treaty, while maintaining support for missile defenses and increased spending on the nuclear weapons complex. Whether this strategy will succeed or not remains to be seen, though the early signs are encouraging for ratification of the New START.  This unusual April will end with the opening of the 2010 Review Conference (or RevCon) of the States Party to the Nuclear Nonproliferation Treaty. This gathering is held only once every five years, so the timing is somewhat fortuitous. Yet, the approach of the RevCon has also created pressure that pushed the United States to conclude its delayed Nuclear Posture Review and to complete a New START Treaty with Russia.  Much of what the Administration has done since Prague has been in service of restoring US leadership on nonproliferation issues. The United States has attempted to demonstrate that it is making good faith efforts make good on its own obligations to pursue disarmament, while also asking others to do more. Yet the “deliverables” on the Prague Agenda are constrained by the American political systems. Whether there is enough overlap between views palatable in Cairo, Illinois and Cairo, Egypt, remains to be seen. But the outcome of the RevCon will be an important and early test of whether this effort has been successful.  So far, the President has been successful when taking a turn on the world stage. When Obama went to New York to chair a special session of the United Nations Security Council on arms control and proliferation, he returned with a Security Council Resolution (UNSC 1887) that endorsed his Prague agenda.  Securing a successful result of the RevCon will not be easy.  As often as not, RevCons which operate on consensus collapse amid acrimony and recriminations. This was the case with the 2005 RevCon, which collapsed with Washington and Tehran pointing fingers at one another.  The relationship between the United States and Iran is, again, shaping up to be a major battle. Although the United States has, for the first time, offered an unconditional pledge not to use nuclear weapons against states that are members of the NPT, the pledge pointedly notes a long-standing policy that states must be in compliance with their obligations to enjoy such benefits. Statements by senior officials clearly excluded North Korea, which claims to have withdrawn from the treaty, and Iran. It remains unclear how much patience the United States will show if Iran proves an obstacle, before concludes that Tehran is bent on collapsing the RevCon, and shifts strategy from achieving a successful outcome to shifting the blame.  Nor is this the only point of tension: There are plenty of potential spoilers in 2010, including Egypt and Indonesia. The Administration has been working hard to secure the cooperation of both, but we will not know whether the effort was successful until it is over. The United States and Canada are even engaged in a ridiculous spat over Canada’s proposals to move toward a Secretariat for the NPT. There are many ways the RevCon can go off track.   Yet, as in the case of the New START Treaty and the Nuclear Posture Review, a successful outcome is not necessarily one in which the states reach consensus on a document. Such documents, after all, usually only represent the appearance of a consensus, with differences papered over by careful word-smithing. The more fundamental goal for the Obama Administration will be continue to transform how we think and talk about nuclear weapons, to embrace the common danger they pose and our common interest in elimination. It will be years before we can know whether that effort has been successful.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Jeffrey LewisDirector of the Nuclear Strategy and Nonproliferation Initiativethe New America Foundation

[편집자 주] 이 글에서 국제전략문제연구소(the Center for Strategic and International Studies) 수석연구원 샤론 스콰소니(Sharon Squassoni)는 “핵 확대를 향한 열기가 핵 안전, 안보, 확산과 관련한 위험요소를 최소화시킬 수 있는 연료 사이클을 만들려는 노력을 앞지를 수도 있다.”라고 주장하고 있다. 또 현재 핵에너지에 대한 뜨거운 열기와 관련된 위험요소들을 감소시키기 위해서, 원자로 판매자와 공급자는 ‘핵안전문화를 고취하고,’ ‘연료 사이클에서 고농축 우라늄과 재처리 플루토늄을 배제하며,’ ‘민감한 연료 사이클 시설을 다자화하는’ 방법을 찾는 데 특별한 관심을 기울여야 한다고 강조하고 있다.지난 수년 동안 에너지안보와 기후변화로 인해 핵에너지에 대한 관심이 뜨거워졌다. 2005년 이후 27개 이상 국가들이 최초의 핵발전소 건설을 선언했다. 이들 절반은 개발도상 국가이다. 이들 중 요르단, 아랍 에미리트연방 같은 나라들은 최초로 핵발전소 건설을 고려하고 있고, 터키, 필리핀, 이집트 등 몇 나라는 과거에 핵프로그램을 폐기한 경험이 있다. 하지만 이들 모든 국가가 핵발전소 건설을 계획대로 진행한다면 원자로를 가진 국가의 수가 두 배로 늘어날 전망이다.전 세계 곳곳에 원자로가 설치되고, 핵에너지에 대한 관심이 다시 뜨거워지면서, ‘핵 배터리’라고 불리는 소규모 원자로, 핵 선진국의 고속원자로, 새로운 연료 재활용 기술 등을 개발하는 혁신이 가속화될 전망이다. 또한 몇몇 나라에서 우라늄농축을 시도할 수도 있다. 이러한 혁신은 핵 비확산레짐 시대에 심각한 부담을 줄 수도 있다.30년 전 핵에너지 확대가 예상되면서 국제사회에서는 확산방지 친화적인 연료 사이클을 만들기 위한 기술적, 제도적인 접근방법을 모색했었다. 그러나 우라늄 가격이 떨어지면서 핵에너지에 대한 관심도 줄어들었고, 더불어 핵에너지 확대로 인한 핵확산 위험을 감소시켜야 한다는 절박함도 줄어들었다. 하지만 우라늄농축장치를 이란, 북한, 리비아 등에 팔면서 테러리스트들에게 핵 물질과 시설에 접근할 수 있는 기회를 제공하는 AQ Khan의 핵 암시장조직이 현존한다는 사실을 고려할 때 핵연료 사이클 관리 노력이 매우 시급하다.핵에너지: 얼마나 성장할 것인가?타이완과 그 외 30개국에서 핵발전소 원자로를(총 371 기가와트 일렉트릭(Gwe) 용량으로) 가동시키고 있다. 전 세계적으로 핵에너지가 전체 전력수요의 약 15%를 충당하고 있다. 또 전 세계 핵발전소 원자로 용량의 반 이상을 미국(25%), 프랑스, 일본에서 차지하고 있다. 아르헨티나, 브라질, 중국, 인도, 파키스탄, 남아프리카공화국, 대만 등 개발도상국 7개국이 핵발전소를 가지고 있으며, 지금까지 발견된 우라늄광석의 약 80%가 호주, 캐나다, 카자흐스탄에 집중되어 있다. 11개국에서(우라늄을 원자로 연료로 사용할 수 있도록 농축하는) 우라늄농축기술을 보유하고 있으며, 러시아, 프랑스, 미국, 그리고 유렌코(URENCO)사가 위치한 영국, 네덜란드, 독일에서 이 기술을 주로 사용하고 있다. 또 6개국이 사용한 핵연료를 재처리 할 수 있다. 그러나 핵폐기물을 영구히 처리하는 지하폐기물처분장을 가지고 있는 국가는 현재 전무하다.국제에너지기구에 따르면 충분한 정책적 지지가 없어도 핵에너지 용량이 2030년까지 매년 1%이하로(415 GWe까지) 증가할 수 있다. 그러나 전력수요가 전체적으로 빠르게 증가하기 때문에 핵에너지 시장의 전력공급비중이 10%로 낮아질 전망이다1). 미국 에너지정보관리국의 예상처럼 노후한 원자로의 폐기가 늦춰진다면, 2030년까지 핵에너지 용량이 482GWe까지 서서히 늘어날 것이다. 그러므로 핵에너지는 안정된 시장 점유율을 유지하게 될 것이다. 그러나 이 완만한 성장 시나리오에는 새로운 핵 국가의 원자로가 포함되지 않았다.처음으로 핵발전소에 관심을 갖기 시작한 나라들이 최상의 계획을 실행한다면, 2030년까지 핵에너지 용량이 두 배로 증가할 것이다. 더욱이 세계 기후변화가 핵 확대를 가속화시킨다면 핵에너지 용량은(현 용량의 거의 세 배인) 1 테라와트에 이를 수도 있다. 그림 1(보라색 지도)은 핵에 처음으로 관심을 갖기 시작한 나라들이 얼마나 계획을 진행시켜왔는지 보여주고 있다.그림 I: 예상되는 “새로운 핵” 국가들(2009)이 지도는 카네기국제평화연구소의 허락을 받아 게재하였음.저작권 문의는 카네기국제평화연구소 NGerami@carnegieendowment.org로 할 것.이 국가들 전체 혹은 다수가 핵발전소 건설의 원래 일정을 따르지 못할 것으로 예상된다. 미국 국무부에 따르면 12개국이 ‘향후 10년 동안 핵에너지를 심각하게 고려’하고 있다2). 이 중 아제르바이잔, 벨로루시, 이집트, 인도네시아, 카자흐스탄, 터키, 베트남을 포함한 몇몇 국가들은 핵발전소 없이 핵원자로를 건설할 계획이다. 국제원자력기구에 따르면 터키의 진행속도가 가장 빠르다. 미국 국무부에 따르면 보다 장기적인 계획을 세운 19개국에 알제리, 칠레, 그루지야, 가나, 요르단, 리비아, 말레이시아, 모로코, 나미비아, 나이지리아, 바레인, 쿠웨이트, 오만, 사우디아라비아, 카타르, 아랍 에미리트연합, 시리아, 베네수엘라, 예멘 등이 포함된다3).국제원자력기구에서는 핵발전소가 개발에서 폐쇄까지 100년간 책임을 져야 한다고 강조하면서, 핵에너지 기반시설 건설을 검토하고 지원하는 데 필요한 지침을 제공하고 있다4). 대부분의 개발도상국은 원자로를 수입해야 하고, 그 작동을 위해 인력도 수입해야할 것이다. 국제원자력기구는 2020년까지 8개국에서, 2030년까지 아마도 15개국 이상에서 핵발전소 건설을 착수할 것으로 내다보고 있다5). 이러한 개발도상국에서는 전력망의 용량 때문에(300 MWe에서 700 MWe까지의) 중소형 원자로가 보다 효과적이라는 의견이 주를 이루고 있지만, 실제로 그러한 국가들이 자국의 계획일정에 맞춰 소형원자로를 구입할 가능성은 매우 낮아 보인다. 한편 인도와 중국에서는(150 MWe에서 500 MWe까지의) 소형 원자로를 건설해왔고, 앞으로 소형원자로 수출도 할 수 있을 것이다. 그러나 현재로서는 대부분의 국가들이 시장에 널리 유통되고 있는(1000 MWe에서 1600 MWe 사이의) 원자로를 선택할 것으로 보인다.과연 이 모든 국가들이 원자력발전소를 세울 준비가 되어 있을까? 많은 국가들에게 중요한 도전과제 중 하나가 오랜 기간에 걸쳐 만들어진 국제 표준과 협약을 준수하는 것이다. 아래 표에서는 핵발전소에 대한 관심과 핵 안전, 안보, 핵무기 비확산에 대한 원칙 준수를 선언했던 국가들의 현 위치를 보여주고 있다.표 I: 핵에너지에 관심 있는 국가들. 핵 안전조치, 안보,그 외 협약 등에 대한 입장(2009년 10월)국제협약에 서명하는 일이 핵발전소를 준비하는 데 있어서 매우 중요한 단계임은 분명하지만, 약속의 준수를 증명할 구체적인 증거확보가 힘들 수 있다. 예를 들면 판매자, 규제단체, 국제기구가 핵안전문화의 성숙을 어떻게 평가할 것인가? 국가가 상호보완적인 안전문화와 안보문화를 어떻게 발전시켜나갈 것인가? 규제기관의 독립성을 어떻게 보장할 것인가? 이처럼 중요한 의무사항들을 명확히 하는 데 수년이상 소요될 것으로 예상된다.핵 안전, 안보, 확산에 미치는 영향핵에너지에 대한 세계의 관심이 다시 뜨거워지면서 그 영향이 원자로 수 증가에 그치지 않고 있다. 핵발전소 원자로를 가동시키는 국가의 수가 두 배로 늘어나면, 특히 그러한 국가들이 개발도상국일 경우에는, 핵 안전, 안보, 확산과 관련한 위험요소들이 발생할 가능성이 있다. 특히 원자로 용량이 두 배로 늘면 우라늄농축이 더욱 더 필요해진다. 선진국들은 사용한 연료의 재처리를 필요로 하는 고속원자로와 같은 차세대 원자로 개발을 서두르고 있다. ‘새로운’ 핵 국가들도 선택의 여지를 남겨두려 할 것이다. 그러므로 핵 확대를 향한 열기가 핵 안전, 안보, 확산과 관련한 위험요소를 최소화시키는 연료 사이클을 만들려는 노력을 앞지를 수도 있다.한편 핵사고의 위험을 줄이기 위해 새로운 핵발전소를 건설할 때, 특히(중국이나 인도처럼)　빠르게 건설을 하는 경우 상당한 주의를 요한다. 원자로 핵심부 손상 사고의 연 발생빈도를 줄여야 한다. 원자로 판매자, 공급자, 규제기구는 수입국가가 핵안전협약에 서명하도록 압력을 가하는데 그치지 말고 핵안전 문화를 조성하는 데도 특별한 노력을 기울여야 할 것이다.핵 확대의 위험을 완화하여 핵 안보를 확보하기 위해서, 판매자와 수입국은 수입국 내의 테러 위협을 주시하면서 연료 사이클에서 고농축우라늄과 재처리 플루토늄을 배제할 것을 고려해야 한다. 즉 새로운 원자로 대부분이 저농축우라늄 연료를 사용하는 경수감속로가 될 수 있도록 연료 사이클을 융통성 있게 구상해야 한다. 또한 연료임대계약, 농축 및 재처리 방지 협정, 또는 영구적(cradle-to-grave) 핵연료 공급 등에 대해서도 고려해야 한다.핵확산 위험을 감소시키는 데 기여하는 이러한 노력들 외에도, 무기 급 물질에 대해 국가적 관심이 발생하지 않도록 만드는 추가조치들이 필요하다. 공급국은 핵 공급의 새로운 출발점이 될 수 있는(소위 추가의정서라 부르는) 안전조치 의정서를 강화하는 한편, 민감한 연료 사이클 시설의 다각화를 심각하게 고민해야 한다. 새로운 농축 또는 처리 시설의 소유와 운영을 다각화하라고 요구하는 것만으로는 충분하지 않다. 기존의 모든 시설과 앞으로 만들어질 모든 시설에 대해 차별 없이 이러한 요구를 해야 한다. 또 핵분열물질감축조약과 같은 차세대 조약을 준비하며 법적 구속력을 갖도록 만드는 것이 효과적일 것이다. 어떤 국가도 핵무기를 만들 수 있는 핵분열 물질을 생산하지 않는다면 국가적 시설이 존재할 필요가 있을까? 마지막으로 핵전력은 고위급 외교가 필요하고 선진산업수준에 부합하는 특별한 노력이라기보다는 단지 물을 끓이는 또 하나의 수단이라는 점이 부각되어야 한다. 핵에너지와 결부된 특권 이미지를 떼어내야, 잠재적 군사력을 증강하기 위해 핵에너지를 추구하는 국가들이 사라지게 될 것이다. 또한 선진국들은 개발도상국들이 전력생산 부문뿐만 아니라 사회 전반에서 탄소 배출을 감소하는 방법을 선택할 수 있도록 보다 적극적으로 도와야 한다._____주석1) International Energy Agency, World Energy Outlook 2008 (Paris: OECD), p. 92.2) U.S. State Department International Security Advisory Board, “Proliferation Implications of Global Expansion of Civilian Nuclear Power,” April 2008, available at www.state.gov/documents/organization/105587.pdf3) The State Department report also included Australia in this category, but the list was prepared in 2007, before Australian elections put a Labor government in power that currently has no plans for nuclear power.4) See IAEA, Milestones in the Development of a National Infrastructure for Nuclear Power, available at http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1305_web.pdf5) Akira Omoto, Direction, Division of Nuclear Power, IAEA, briefing on “IAEA support to infrastructure building in countries considering introduction of nuclear power,” 2008.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Sharon SquassoniSenior FellowCenter for Strategic and International Studies

  중국 본토와 대만은 60여 년 동안 통일되지 못했지만 1980년대 말부터 경제 교류를 시작하였다. 최근에는 경제협력기본협정(Economic Cooperation Framework Agreement: ECFA)을 협상 중이며 5월이나 6월쯤 체결될 전망이다.  ECFA에서는 양안의 자유무역, 쌍방의 투자보호, 지적재산권 보호강화 등을 세 가지 주요요소로 다루고 있다. 대만의 제1의 무역 파트너인 본토와 대만 사이의 쌍방향 무역을 증진시키려면, 쌍방향 대화와 합의로써 양안의 평화와 안보에 기여하는 원활한 경제협력을 지지해야 한다.  수십 년 동안 본토와 대만 사이의 분단현실과 정치적 불신이 동아시아의 평화와 안정 유지에 끊임없는 위협이 되어왔다. 1990년대 이후 줄곧 대만 지도부에서는 베이징의 격렬한 비난을 받으며 ‘대만은 주권국가’라고 주장해왔다. 그러나 유엔을 비롯한 세계의 대부분의 국가들은 대만의 독립주장을 수용하지 않고 있다.  반면 양안 경제교류는 점점 더 활발해지고 있다. 지금까지 대만은 본토에 미화 7-8 백억 달러를 투자해왔고, 매년 상당한 무역흑자를 누려왔다. 대만은 농업 등 상대적으로 취약한 산업부문과 일자리를 보호하기 위해 본토로부터 2,200품목의 수입을 금지하고 있다. 또한 본토에서 대만 투자 시장과 노동력 시장에 진출하지 못하도록 금지하고 있다.  많은 사람들이 대만의 독립 운동을 약화시키기 위해서, 대만에 훨씬 더 많은 혜택을 제공하는 불공정 무역과 경제 관계를 본토에서 허용하고 있다고 믿는다. 그러나 아직도 독립요구가 끊이질 않고 있으며, 만약 대만이 본토와의 무역에서 이익이 적어진다면 양안관계가 쉽게 악화될 것이라는 비관론이 지배적이다.  보고에 따르면 ECFA 는 본토보다 대만에 보다 큰 이익을 가져다 줄 것이라고 한다. 이론적으로 양안 사이의 협정으로 양국에 동등한 혜택이 주어져야 한다. 그러나 현실에서는 대만이 873개의 농산물 품목과 1,300개의 공산물 품목의 수입을 거부하고 있다. 대조적으로 본토에서는 대만에 어떠한 제재도 가하고 있지 않다. ECFA가 채결된 후에도 대만정부는 현재의 농산물 수입 제한을 그대로 유지하면서 1,400개의 수입개방 농산물 품목에 대한 세금도 더 이상 낮추지 않을 것으로 알려졌다. 그러나 ECFA 하에서 본토는 무관세 정책을 시행하거나 수입관세를 낮추게 되므로, ECFA는 대만에게 일방적인 이익을 ‘창출해 줄’ 것으로 전망된다. ECFA가 사실상 불평등조약이기 때문에, 관세가 낮아지면 대만은 미화 900억 달러를 절약하는데 반해 본토는 미화130억 달러밖에 절약하지 못할 것으로 예상된다. 또한 ECFA로 인해 대만에서는26만개의 일자리가 창출되고 GDP가 1.65-1.72% 증가될 전망이다.  ‘상호이익’이라는 거창한 목표가 세워져 있지만, 본토는 대만인들에 대한 진심을 담아서, 대만에 보다 많은 혜택을 주기로 결정하였다. 단기적으로는 본토가 경제적 이익을 희생하며 불평등 조약을 수락하는 것처럼 보인다. 그러나 장기적으로는 통일과정에 대한 현실적 구상이 만들어지지 않고 있는 상황에서, 대만정부가 양안대결의 정치안보상 위험 요소를 감소시키면서, 보다 안정적이며 독립적인 태도로 협력하기를 본토에서는 기대하고 있다.  협정조항을 보면 분명 대만에게 보다 유리한 불평등조약이다. 본토의 경제규모를 살펴보면, 중국의 광동과 상하이를 비롯한 몇몇 지방들이 곧 대만 전체의 경제규모를 넘어설 전망이다. 베이징은 동아시아의 제도적 평화를 구매하기 위해서, 경제적인 양보를 할 수 있는 충분한 힘과 자신감을 가지고 있다. 그리고 대만이 ECFA의 ‘초기수확’을 거두어들인 후 시간이 가면 본토에 대한 차별적 무역정책을 완화할 것으로 기대한다. 또 본토에서 베이징에 대한 불공정무역 관행을 철회하도록 요구할 수도 있을 것이다.  대만은 ECFA 이후를 바라봐야 할 것이다. 대만은 동아시아 국가들과 자유무역 협력관계를 맺고 싶어한다. ASEAN 회원국 중 대만과 공식적 관계를 맺고 있는 국가는 아직 없으며, 그러한 관계를 맺기 위해서는 베이징의 허락을 받아야 한다. 그러므로 ECFA가 채결되면 대만은 자유무역 지역체제에 첫발을 내딛게 될 것이다.  현재 ECFA 체결이 가시화되고 있다. 양안의 정치적 경쟁은 결코 본받을 만한 모범을 제시하지 못했지만, 양안의 경제무역교류는 국가화해의 건설적인 모델이 될 수 있을 것이다. 두 정부 모두 경제상, 안보상 이익에 관심을 가지며, 그 이익을 최대화하기 위해 노력하고 있다. 한편 세계화 시대를 맞아 경제요소의 흐름과 교류를 통해서, 관련 국가와 지역 전체에 이익을 가져올 수 있게 되었다. 모두에게 이익을 가져오는 올윈 전략(all-win strategy) 덕분에 다양한 관련국들이 서로 협력하며 공정한 거래를 펼치려 노력하고 있다.  이러한 양안의 경제협력 노력은 남북한 화해과정에 시사하는 바가 크다. 양안관계와 남북한 관계가 완전히 똑같지는 않지만, 즉 ‘하나의 중국’과 ‘두 개의 한국’이라는 차이점이 있지만, 통일문제로 흔들리고 있는 두 개의 양국관계에서 분명한 공통점을 찾아낼 수 있다.   한반도에도 역시 남북한 사이의 깊은 불신의 골이 존재한다. 즉각적인 상호정치체제 포용은 현실적으로 어려우나, 베이징과 대만의 경우처럼 우선 건설적인 남북한 경제교류를 펼칠 수는 있을 것이다. 비슷한 맥락에서 남북한의 경제무역협력이 증진되면, 미래의 정치적 화해 가능성이 커질 것이다.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Dingli ShenProfessor, Fudan University

  Though mainland China and Taiwan remain non-unified for over six decades, the two sides have been engaging economically since late 1980s. Currently, they are negotiating an Economic Cooperation Framework Agreement (ECFA), which is likely to be signed this May or June.  To what ECFA has been revealed, it will entail three components: free-trade across the Taiwan Strait bilateral investment protection and enhancing the protection of intellectual property rights. Given ever increasing two-way trade between the mainland and Taiwan (the mainland is now Taiwan’s #1 trade partner), it is crucial that the two sides talk and cut a deal, assuring their smooth economic cooperation which will improve the likelihood of peace and security across the strait.  For decades, the political distrust between the mainland and Taiwan and their non-unification reality has presented a perennial challenge to the peace and stability in Northeast Asia. Since 1990s, successive Taiwan leadership has repeatedly voiced that “Taiwan is a sovereign country” which has been vehemently criticized by Beijing. The United Nations and most countries in the world do not accept Taiwan’s pro-independence claim.  In the meantime, the inter-strait economic interaction has been steadily intensifying. Thus far, Taiwan has invested in the mainland for some US$70-80B, and it has enjoyed an annual sizeable trade surplus. In order to protect its job, agriculture and some relatively weak industries, Taiwan has regulated to ban the importation of some 2,200 items from the mainland. Also, it has refused the mainland’s investment on and labors to enter Taiwan.  It is widely believed that the mainland has strategically tolerated such unfair trade and economic relations with Taiwan by rendering more benefits to Taiwan, Beijing undercuts the push of Taiwan independence movement.  Though such independence push is still around, it is largely understood that the inter-strait relations could be even worse if Taiwan has less stakes in its trade with the mainland.  Reportedly, the ECFA will offer Taiwan more benefits. Theoretically, any cross-strait arrangement has to be equally beneficial. But the reality is that Taiwan has refused to accepted 873 agricultural items as well as some 1,300 industrial items of importation from the mainland, in sharp contrast with the mainland that imposes no such restrictions on Taiwan at all. It is understood that after signing the ECFA, the Taiwan authority will retain its current agricultural restriction in importation and will not lower its tax on those some 1,400 agricultural items that are open to import from the mainland.  However, given ECFA, the mainland is supposed to either implement tariff-free policy or further lower importation tax to unilaterally “yield” interests to Taiwan. Since their ECFA is virtually unsymmetrical, Taiwan is expected to save US$9B from reduced tariff while the mainland could only save US$1.3B. Also, it is expected that the ECFA could help some 260,000 jobs in Taiwan, and help its GDP to increase by 1.65-1.72%.  Despite the vocal quest for “mutual interest,” the mainland has determined to yield interests to Taiwan as its sincerity toward Taiwan people. In short term, the mainland seems to accept some unequal agreement to impair its own economic interest but in long run, the mainland could shape Taiwan government to work with the mainland in a more stable and dependent manner, reducing the political and security risk of an across-strait confrontation, even if the agenda of unification is still out of any realistic picture.  In agreement term, the two sides will be obliged unequally, favoring Taiwan side. Given the size of the mainland economy, China’s Guangdong and Shanghai and other provinces will overtake Taiwan’s economy successively. Beijing has the strength and confidence to make its economic concession to buy institutional peace in this part of the world. In the meantime, it may expect that over time Taiwan will relax its discriminatory trade policy toward the mainland after reaping its “initial harvest” through the ECFA. The mainland would demand that Taiwan to eventually remove its unfair trade practice vis-a-vis Beijing.  Taiwan shall eye more beyond the ECFA.  Taipei intends to build its own free-trade partnership with other East Asian nations. However, as none of the ASEAN state members have official relationship with Taiwan, Taipei has to build such partnership with Beijing’s permit. Therefore, forging such an intra-China trade code-of-conduct shall be Taiwan’s first step toward building its regional free-trade architecture.  Currently, the making of ECFA is within sight.  Though the intra-Chinese political in-fight offers no experience for others to follow, the inter-strait economic and trade engagement does present a constructive mode of national reconciliation. On the one hand, all governments care economic and security interests, and obviously pursue the maximization of these interests. On the other hand, at a time of globalization, the flow and exchange of economic elements expedite the emergence of an all-win notion among nations and regions. The all-win strategy facilitates a give-and-take bargain, bringing various stakeholders together.  This inter-strait bargain could possibly shed lights to the reconciliation process among all Koreans. Though the inter-strait and inter-Korea issues are not exactly the same, for the difference between “One China” and “Two Koreas,” they certainly bear resemblance as in both cases unification is at stake.   On the Korean Peninsula, there also exists a deep trust gulf between the North and the South. In reality, it is hard to nurture any immediate mutual political embracing, but this shall not prevent the two Koreas to engage economically constructively in the first place, as Beijing and Taipei are doing. In a similar vein, an inter-Korea incremental process of economic and trade cooperation could be envisaged to lead to a future political reconciliation among the Koreans.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Dingli ShenProfessor, Fudan University

[Editor’s note] In this article, Sharon Squassoni, senior fellow at the Center for Strategic and International Studies, argues “Enthusiasm for nuclear growth may outpace efforts to shape the fuel cycle to minimize the risks for nuclear safety, security, and proliferation.” To mitigate the risks associated with the current nuclear energy enthusiasm, reactor vendors and supplier states should pay special attention to ways of “cultivating a nuclear safety culture,” “eliminating highly enriched uranium and separated plutonium in the fuel cycle,” and “multilateralization of sensitive fuel cycle facilities,” she emphasizes.Please note that the views expressed in this article are those of the author and do not necessarily reflect the position of the Jeju Peace Institute.If you would like to respond to Ms. Squassoni’s article, please send your responses to bjko@jpi.or.kr.Enthusiasm for nuclear energy has surged in the last few years, motivated largely by concerns about energy security and climate change. More than 27 nations since 2005 have declared they will install nuclear power for the first time. Half of these are developing countries. Some such as Turkey, Philippines and Egypt had abandoned programs in the past, while others, like Jordan and the United Arab Emirates, are considering nuclear power for the first time. If all these states follow through on their plans, the number of states with nuclear reactors could double.In addition to more reactors spread more widely around the globe, this renewed interest in nuclear energy may prompt further innovations, like development of small reactors that some call “nuclear batteries,” of fast reactors by advanced nuclear states and of new spent fuel recycling techniques. Several additional countries may also pursue uranium enrichment. Some of these developments could place serious pressure on the nuclear nonproliferation regime.Thirty years ago, when an expansion in nuclear energy was similarly envisioned, the international community explored technical and institutional approaches to a more proliferation-resistant fuel cycle. As uranium prices first dropped and then interest in nuclear energy waned, so too did the urgency of reducing the proliferation risks of expanding nuclear energy. This time, efforts to manage the nuclear fuel cycle are more urgent in light of Pakistani scientist AQ Khan’s nuclear black market network, which sold uranium enrichment equipment to Iran, North Korea, and Libya, among other states, and the threat of terrorist access to nuclear material and facilities.Nuclear Power: How Much Growth?Thirty countries plus Taiwan operate nuclear power reactors (with a total capacity of about 371 Gigawatts electric, or GWe). Worldwide, nuclear energy accounts for about 15% of global electricity demand. More than half of power reactor capacity is found in the United States (25%), France, and Japan. Seven developing nations have nuclear power Argentina, Brazil, China, India, Pakistan, South Africa, and Taiwan. Uranium ores are even more tightly concentrated, with Australia, Canada and Kazakhstan accounting for about 80% of known resources. Uranium enrichment capabilities (to make low-enriched uranium for reactor fuel) are found in 11 countries, although most of the capacity is concentrated in Russia, France, the United States, and the URENCO host states of the United Kingdom, Netherlands, and Germany. Six countries reprocess spent nuclear fuel and no country yet has opened a geologic waste repository for permanent disposal of nuclear waste.According to the International Energy Agency, without significant policy support, nuclear energy capacity will grow less than 1% annually (or to 415 GW) to 2030, but nuclear energy’s market share would decline to 10% of electricity demand because high demand growth is anticipated overall.1) If we assume fewer retirements of older reactors, as does the U.S. Energy Information Administration (EIA), a modest growth scenario could mean 482 GWe capacity by 2030. This would mean a stable market share for nuclear energy. A modest growth scenario sees few reactors in new nuclear states.However, if we assume that all the states interested in nuclear power for the first time will be able to implement their optimistic plans, nuclear capacity could double by 2030. And if global climate change concerns were to drive nuclear expansion, the capacity would reach 1 Terawatt (or almost triple the current capacity). Figure 1 (purple map) shows these countries according to how far they have proceeded in their planning.Figure I: Proposed “New Nuclear” States (2009)It is unlikely that all or even many of these countries will follow through in their stated timeframes for installing nuclear capacity. According to the U.S. State Department, a dozen countries are “giving serious consideration to nuclear power in the next ten years.”2)  Of this dozen, several have plans to build nuclear reactors that do not now have nuclear power, including Azerbaijan, Belarus, Egypt, Indonesia, Kazakhstan, Turkey and Vietnam. Turkey is the furthest along in its plans, according to the International Atomic Energy Agency (IAEA). Nineteen countries with longer term plans, according to the State Department, include Algeria, Chile, Georgia, Ghana, Jordan, Libya, Malaysia, Morocco, Namibia, Nigeria, Bahrain, Kuwait, Oman, Saudi Arabia, Qatar, United Arab Emirates, Syria, Venezuela, and Yemen.3)The IAEA is providing guidance, review and support to help them build the infrastructure for nuclear energy, stressing that nuclear energy is a 100-year commitment from development to decommissioning.4) Most developing countries would need to import reactors and, possibly, the staff to operate them. By 2020, the IAEA estimates that power plant construction could begin in eight countries, and possibly in fifteen more by 2030.5) Although there is growing recognition that many of these developing countries would be better served by small and medium-sized reactors (from 300 MWe to 700 MWe) because of the capacities of their electrical grids, there will be few available options for states to purchase smaller reactors in that timeframe. Both India and China have built smaller reactors (150MWe to 500 MWE) and could become significant suppliers in the future. For now, most states will likely choose the reactors currently being marketed (between 1000 MWe and 1600 MWe).Are these countries really ready for nuclear power? Part of the challenge for many states will be adhering to international standards and conventions that have evolved over time. The table below shows the status of states that have declared an interest in nuclear power and certain nuclear safety, security, and nonproliferation commitments.Table I: States Interested in Nuclear Power: Status on Safeguards, Safety, Security and Other Conventions(as of October 2009)Although signing conventions is an important step toward preparing for nuclear power, the real tests of responsibility may offer less tangible evidence of compliance. For example, how will vendors, regulatory agencies and international institutions assess the maturity of nuclear safety cultures? How will states develop safety and security cultures that complement each other? Is the regulatory authority truly independent? Many of the critical requirements will take years to develop fully.Implications for Nuclear Safety, Security, and ProliferationA global resurgence of nuclear energy could mean more than just higher numbers of reactors. Doubling the number of countries that operate nuclear power reactors, particularly if those states are developing countries, could pose risks for nuclear safety, security, and proliferation. In particular, doubling reactor capacity could require more uranium enrichment. As advanced states move toward developing the next generation of reactors, which are likely to be fast reactors that require reprocessing of spent fuel, “new” nuclear states may opt to keep their options open. Enthusiasm for nuclear growth may outpace efforts to shape the fuel cycle to minimize the risks for nuclear safety, security, and proliferation.To mitigate risks of nuclear accidents, considerable care will be required in new construction particularly where rapid build is envisioned (e.g., in China and India) the reactor-year frequency of core damage accidents should be lowered and reactor vendors, suppliers, and regulators should pay special attention to cultivating a nuclear safety culture, rather than just insisting that recipient states sign relevant nuclear safety agreements.To mitigate the risk of a major expansion to nuclear security, vendors and exporting countries should consider domestic terrorism threats in recipient states and eliminating highly enriched uranium and separated plutonium in the fuel cycle. This implies an open fuel cycle, where most new reactors would be light water?moderated, low-enriched-uranium-fuelled reactors. Fuel leasing arrangements, agreements to foreswear enrichment and reprocessing, or cradle-to-grave nuclear fuel supply complete the picture.These steps would also help mitigate nuclear proliferation risks but additional measures would be needed to reduce the potential for state diversions of weapons-usable material. Supplier states should make the strengthened safeguards protocol the so-called Additional Protocol the new threshold for nuclear supply and seriously explore multilateralization of sensitive fuel cycle facilities. It would not be enough to advocate that new enrichment or reprocessing facilities have multilateral ownership or operation the approach would have to apply to all existing and future facilities in order to be nondiscriminatory. Using a future treaty, such as the Fissile Material Production Cutoff Treaty, to make such restrictions legally binding could be useful. If no country is producing fissile material for nuclear weapons, do there need to be national facilities? Finally, nuclear electricity needs to be promoted as just another way to boil water, not as a prestigious endeavor that requires high-level diplomacy and accords advanced industrial level status. Stripping away the prestige attached to nuclear energy could help mitigate states’ pursuit of nuclear energy to develop latent military capabilities. Advanced states should broaden their efforts to help developing states assess all options to reduce carbon emissions, across all sectors of society, not just in electricity generation._____Notes1) International Energy Agency, World Energy Outlook 2008 (Paris: OECD), p. 92.2) U.S. State Department International Security Advisory Board, “Proliferation Implications of Global Expansion of Civilian Nuclear Power,” April 2008, available at www.state.gov/documents/organization/105587.pdf3) The State Department report also included Australia in this category, but the list was prepared in 2007, before Australian elections put a Labor government in power that currently has no plans for nuclear power.4) See IAEA, Milestones in the Development of a National Infrastructure for Nuclear Power, available at http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1305_web.pdf5) Akira Omoto, Direction, Division of Nuclear Power, IAEA, briefing on “IAEA support to infrastructure building in countries considering introduction of nuclear power,” 2008.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Sharon SquassoniSenior FellowCenter for Strategic and International Studies

  After almost one year of political disputes and public mistrust, Taiwan’s President Ma Ying-jeou finally was forced to face all doubts in a press conference on Feb 9, 2010, trying to defend the reasons why his KMT government has tried so hard to push for signing an Economic Cooperation Framework Agreement (ECFA) with China. Ma argued that such free trade pack with China will greatly help Taiwanese people to do business in China without tariff, and more importantly, once ECFA is signed, barriers to Taiwan’s effort to negotiate FTAs with ASEAN countries would be reduced. He, however, admitted the ECFA would bring both opportunities and risks to Taiwan, and his administration would take measures to minimize any damage. A compensation fund of US $3 billions would be established to this need, and no agricultural products could be imported into Taiwanese market as the impacts would be devastating. Ma also promised to keep the negotiation process with China transparent, but refused to be monitored by a proposed bi-partisan legislative task force as requested by the opposition DDP. In responding to a question raised in the press conference, Ma further ensured no “political language” such as “peaceful unification” or “one country, two systems” will appear in the pack, as he wants to keep ECFA economic rather than political.Accompanied Ma was Vice President Siew, Premiere Wu, Minister of Economic Affairs Shih, and Minister of Mainland Affairs Lai, none of them offered additional explanation or comment. In the past twelve months, all of these high ranking officials and their offices have apparently failed to convey and convince the Taiwanese public concerning ECFA. Did President Ma really successfully clear all doubts and the opposition DPP would buy it and the public would believe it? The answer is unfortunately no.Political Disputes ContinuedRight after Ma’s press conference, DPP Chairwoman Tsai Ing-wen expressed disappointment and criticized Ma for failing to allay public anxiety and suspicion that ECFA would adversely affect Taiwan. Ma did not specify what “risks” were and elaborate which industries and workers would be hurt under the deal and how they could be helped by the government. It is estimated that Taiwan’s unemployment rate would rise to 7% to 8%, and many small and medium enterprises would be closed, and the agricultural sector would seriously be damaged. Furthermore, the most obvious economic risk would be the total dependence of Taiwan economy on China, given the fact that China is already the biggest trading and investment partner for Taiwan. Presently, 70 % of Taiwanese investment goes to China and 40% of Taiwanese export is into China. Once the pack is signed, Taiwan will be completely controlled by the so-called “One China Market,” a prelude to the “One China politics” as many critics in Taiwan have openly warned and feared. To many political critics in Taiwan, the Taiwan-China economic and trade links can not be treated as an economic matter. One simple fact is that China can not be regarded as a regular and normal trading partner, as China has an open political agenda to annex Taiwan. The sovereignty of Taiwan will be the most serious cost of all in signing ECFA. To opposition parties and many concerned citizens in Taiwan, sovereignty and national integrity of Taiwan is the central issue of political disputes surrounding ECFA controversy. As DPP Chairwoman Tsai warns, China would definitely ask Taiwan for reciprocate on political issues. In fact, Wang Yi, Director of Taiwan Affairs in PRC’s Department of State Affairs already stated that once ECFA is signed, no more economic issues remain to be resolved, and political negotiations should follow. With all the political questions raised by opposition parties and critics remain unanswered, Ma’s guarantee to have no “political languages” in ECFA really does not help much at all.Public Suspicion UnsolvedSince last Feb. when Ma began to push for further economic integration pack with China, the first wave of public debate and confusion followed immediately. The overwhelming social reaction were doubt and uncertainty about what social and economic impacts such integration might bring about to Taiwan’s small and medium business, workers, farmers, and the general social cohesion. The more the government tried to hard sell the pack by one-sided promotion of the benefits with deliberate avoidance of the costs resulting from signing it, the more suspicious the general publics have become. As early as March 2009, a poll conducted by DPP showed that 45% did not know about such pack ( whatever its name actually was), 49% concerned about a further economic cooperation might cause Taiwan’s over dependence on China and even affect Taiwan’s autonomy, 57% disagreed with the governmental line that without strengthening economic links, Taiwan would be excluded and isolated from international economic and trade relations, and 71% worried about the dumping of cheap goods and agricultural products from China and the worsening jobless problems once the cross-straits economic links furthered.At that time, the public already expressed clear concern about the political consequences of the pack with China, though Ma government always refrained from mentioning about the inevitable political impacts. Because of its evident political nature, 78% of the public claimed that the government should first make a consensus with the opposition parties, 89% demanded a prior discussion and monitor in the legislative body, 64% even advocated for a referendum since the pack with China could involve national sovereignty issue, 80% objected any economic cooperation agreement signed under the “One China principle” as insisted by PRC all along. Finally, more than a half of Taiwanese public (54%) expressed no confidence on Ma government’s ability to protect Taiwan’s interest in the cross-straits negotiation.In another poll by Global View Magazine in December 2009, it was still found that nearly a half of Taiwan citizens (49%) did not believe that Ma administration could really protect the public interest and minimize the negative impacts of ECFA.The most recent poll released by DPP further revealed that as high as 68% of the public gave no confidence to the existing legislative body to effectively monitor the administrative branch’s China policy, and 74% supported to establish a separate bi-partisan task force in monitoring the ECFA negotiation. Therefore, it is clear that after a full year of policy promotion and Public persuasion, the Ma government still failed to convince the Taiwanese citizens concerning the proposed ECFA signing with China. And that was why, in the press conference on Feb.9, Ma for the first time openly stated that the on-going negotiation has no fixed time table. Premier Wu even declared that if no complete public confidence, ECFA negotiation can be halted anytime.Class Conflict IncreasedOne very serious ECFA social impact would be the increasing social class conflict that Ma government dared not even to mention about it. At first, advocate for any forms of cross-straits economic cooperation agreements came from those big businessmen and capitalists who have vested interests in China trade and investment as soon as Ma got elected as the President of Taiwan in March 2008. One year later, Ma announced his Taiwan-China economic pack first  in the name of CECA (Comprehensive Economic Cooperation Agreement) in Feb. of 2009, later it was changed  to ECFA (Economic Cooperation Framework Agreement) in April 2009. Regardless of the name of the cross-straits economic pack, the nature has always been to enhance the Taiwan-China economic integration in order to protect and consolidate the vested interests of those pro-China Taiwanese capitalists and business sectors. As pointed out earlier, many political and social critics (from social movement organizations of labor and farmers) have openly worried that such further economic integration would inevitably cause many social problems such as the closure small and medium business, worsening unemployment for blue collar workers, forced jobless for farmers, and displacement of many managerial and professional middle class, and even overall regression of salary levels for Taiwan’s job market. From the social and public view, ECFA was definitely for the rich and at the expense of the poor. Some media even coined the alarming term of “new class struggles” to imply the social consequence of ECFA.Concluding WordIn conclusion, ECFA as advocated by the “unholy alliance” of KMT’s Ma government, Taiwanese big business interests, and China has now faced a strong resistance from Taiwan’s political opposition parties, general public, and civil society advocates. Two persistent warnings from the critics are quite straightforward. The first is that if ECFA can really foster peace between Taiwan and China by a further economic cooperation, then it must not be obtained at the cost of Taiwan’s national sovereignty. The second is that if ECFA can really bring in more fortune to Taiwan, it must not be achieved at the sacrifice of the middle class, workers and farmers.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Hsin-Huang Michael HsiaoDirector, Institute of SociologyAcademia Sinica

  At the beginning of 2010, tensions began to build in Sino-American relations. The setback is related to American President Barack Obama’s positions on Taiwan and Tibet. After announcing his decision to sell arms to Taiwan, Obama declared that he would meet Dalai Lama. By taking such stances on issues of vital interest to China, Obama faces strong objections from the Chinese side. His decisions undermined the bilateral relations, which showed signs of progress in the year 2009.  Back in 2009, many observers had very high expectations of Sino-American relations under the Obama administration. The year saw the 30th anniversary of the establishment of diplomatic relations between the two countries. As the first U.S. president to pay a state visit to China during his first year in office, Obama signed the Sino-U.S. Joint Statement with President Hu Jintao, in which the two countries pledged to work together on a wide range of issues. The Joint Statement confirmed the two sides’ commitment to “build a partnership to address common challenges.”Scholars like to put new labels on Sino-American relations. On the optimistic side, many U.S. scholars preached the G2 idea, arguing that together the United States and China can rule the world. On the pessimistic side, we have international relations scholars issuing warning of a “new cold war.” These scholars fear that relations between China and the United States will be as confrontational as those between the United States and the Soviet in the Cold War era.Neither G2 nor the new cold war reveals the true nature of Sino-American relations. China and the United States are not on a collision course with each other. In the past thirty years, the bilateral relations are becoming more interdependent. China has explored all sorts of ways to strengthen the bilateral relations. Persistent Chinese efforts laid a firm foundation for the sound development of the relations. The two countries have built up many mechanisms of cooperation. Positive developments in recent years include the hotline between the top leaders, the China-U.S. Strategic and Economic Dialogue and military-to-military exchanges between the two countries.Among all the catchwords on Sino-American relations, the best phrase to characterize the relations is complex interdependence. The competitive interdependent relations between China and the United States are sensitive, fragile and complicated. The academic world is divided into realists and liberalists. Such dichotomy makes it impossible to explain the complicated relations through a single theoretical lens. Competitions between the United States and China may increase the risks of conflicts. At the same time, frequent interactions may increase bilateral cooperation, which reinforces the interdependence between the two countries.Looking back at the twists and turns in Sino-American relations in the past 30 years, it is clear that what is plaguing the bilateral relations right now are still the old questions. In the past decades, under every president of the United States, the “three Ts,” namely, Taiwan, Tibet and trade frequently led to frictions between China and the United States.Reflecting on the legacies of the past, Chinese statesman Deng Xiaoping once made a brilliant comment on Sino-American relations, “The relations between the two countries can not become too good, nor can it go too bad.” It seems as if Deng’s comment was a spell cast by history on the bilateral relations. Over all these years the two countries have never managed to come out of this pattern of bilateral relations.Now is the time for us to think of ingenious ways to break the spell. The best solution for the relations between the two countries to move forward is to change the mindset of the past and take a global and strategic perspective. I present a package of four “go beyonds” to solve the dilemma.First of all, we should go beyond polarity thinking. The concepts of bipolarity and multi-polarity treat nation states as the only players in the international system. Such an idea is the byproduct of power politics. It ignores how different factors interact with each other in international affairs and downgrades the power and influence of non-state actors. China and the United States should lead the cooperation between players at different levels of international community and play a more proactive role in global governance.Secondly, we should go beyond differences of political systems and values. Different political systems will still coexist and compete for a long period of time. Some developing countries and newly emergent developed countries have made great accomplishments through their unique models of development. These achievements show that countries should choose a development strategy suitable for their own characteristics. There is no universal political system in the world for all countries to copy. Efforts to explore different modes of development not only offer valuable experiences for future generalizations but also show the creativity of mankind.Thirdly, we should go beyond regional cooperation and seek global cooperation. In the Asia-Pacific region, Sino-American cooperation on the North Korean nuclear issue sets a good example on solving regional hotspots. To tackle global issues like energy, climate change, terrorism and nonproliferation, cooperation between the two countries is indispensable. These new issues add to the width and depth of the bilateral relations. China does not seek to rule the world with the United States. As a permanent member of the United Nations, it will play an active and constructive role on regional issues. In this sense, cooperation between the United States and China are not limited to any region.Fourthly, we should go beyond power politics. Power politics reflects some reality of international politics, such a way of thinking is the greatest obstacle in Sino-American relations. Under such a mentality, struggles and conflicts are inevitable. In an age of globalization, the narrow power politics perspective fails to offer us the best solutions to the current problems in the bilateral relations. To change such a way of thinking, efforts from the Chinese side alone are not enough. The two sides should work together to build up mutual trust and push forward the relations.이 글에 포함된 의견은 저자 개인의 견해로 제주평화연구원의 공식입장과는 무관합니다.* Wang FanDirector of International RelationsChina Foreign Affairs