제주평화연구원

I 브렉시트의 의미와 현 단계 2016년 6월 국민투표에서 영국이 유럽연합 탈퇴, 일명 브렉시트(Brexit)를 결정하면서 세계는 충격에 빠졌다. 가장 직접적인 충격은 유럽통합에 가해진 철퇴(鐵鎚)다. 20세기 중반 시작된 유럽통합 운동은 가장 성공적인 지역통합의 사례였고, 21세기 들어서도 단일화폐 유로의 출범이나 중·동유럽으로의 확장 등 상당히 성공적인 행보를 보여 왔기 때문이다. 브렉시트로 유럽연합은 초유의 회원국 탈퇴라는 쓰라린 상처를 입게 된 것이다. 일부에서는 유럽통합을 세계화의 일환으로 보았기 때문에 브렉시트는 반(反) 세계화의 대표적인 저항운동으로 인식하기도 했다. 브렉시트 국민투표의 분석을 보면 대도시나 부유한 지역은 유럽 잔류를 지향했고, 반대로 소외된 빈곤 지역은 유럽 탈퇴를 선호했기에 이런 해석이 전혀 근거가 없는 것은 아니다.1) 2016년 11월에는 미국에서 포퓰리즘을 대표하는 도널드 트럼프(Donald Trump)가 대통령으로 당선됨으로써 세계적 포퓰리즘의 부상이라는 의미가 더욱 부각되었다. 브렉시트 국민투표로부터 4년이 지난 현재 영국은 더 이상 유럽연합의 회원국이 아니다. 2020년 1월 31일자로 영국이 유럽에서 공식 탈퇴하였고 유럽연합은 28개국에서 27개국으로 회원국이 줄었다. 그 과정의 우여곡절을 여기서 모두 설명하기는 어렵지만 영국은 국민투표를 추진했던 데이비드 캐머런(David Cameron) 총리가 사임하고 테리사 메이(Theresa May) 총리가 역임했으며, 현재 보리스 존슨(Boris Johnson) 총리까지 모두 3명의 정부 수반을 소모했다. 게다가 2017년과 2019년 두 차례에 걸쳐 총선을 치러야 했다. 무엇보다 브렉시트 과정에서 영국이 전 세계에 보여준 모습은 국민의 결정을 제대로 실천하지 못하는 의회 민주주의의 무능한 마비 상태였다. 지난 해 12월 총선을 통해 존슨과 보수당은 대규모 승리를 거뒀고 ‘브렉시트 실행(Get Brexit done)’이라는 유권자의 명령을 위임 받았다고 할 수 있다.2) 선거가 끝나자마자 존슨 정부는 발 빠르게 움직여 유럽연합 탈퇴를 공식화하였다. 언론의 관심이라는 기준으로 본다면 영국 정치에서 브렉시트의 쟁점은 이제 어젠다에서 사라져 버린 듯하다. 하지만 현실적으로 브렉시트는 이제 그 첫 번째 막이 내린 것에 불과하다. 영국과 유럽연합은 브렉시트의 대략적인 조건에 대해 합의했을 뿐, 그 구체적인 내용에 대해서는 이제부터 협상에 돌입하기 때문이다. 이혼의 비유를 이용하자면, 이혼을 한다는 원칙에 대해 합의했을 뿐 그 구체적인 조건은 지금부터 협상해야 하는 것이다. 게다가 따로 별거하면서 협상을 벌이기보다는 여전히 동거하면서 협상을 벌이는 상황이라고 파악할 수 있다. 협상 기간에 영국과 유럽연합의 관계는 여전히 예전처럼 지속되기 때문이다. 브렉시트는 이제 제2막에 돌입했다.   II 브렉시트의 주요 쟁점 브렉시트에 반대하는 영국의 절반에 가까운 유권자는 마지막 순간까지 브렉시트를 되돌이키는 가능성을 꿈꿨다. 한 번 더 국민투표를 한다면 결과가 달리 나올 수도 있다는 계산에서 말이다. 하지만 12월 총선의 결과로 이런 희망은 사라져 버렸고 오히려 유럽과 단연한 결별을 의미하는 하드 브렉시트의 가능성이 더욱 높아졌다. 존슨 정부와 유럽연합이 벌이는 협상은 크게 보면 두 개의 선택지 사이에서 오고 갈 것으로 예상된다. 하나는 노르웨이 모델로 영국이 유럽연합의 규제체제를 거의 모두 받아들이고, 유럽의 예산에도 기여하면서 긴밀한 이웃으로 자리매김하는 것이다.3) 다른 하나는 영국과 유럽이 특수한 관계를 완전히 청산하고 WTO(세계무역기구)의 회원국 사이에 존재하는 일반적 국제 관계로 멀어지는 것이다. 노르웨이는 형식적으로 비회원국이지만 회원국과 유사한 긴밀한 관계라면, WTO 모델은 영국-유럽관계를 영국-중국관계의 차원으로 격하시키는 일이다. 이 둘 사이에는 캐나다 모델이 존재한다. 영국이 유럽연합과 원칙적으로 자유무역을 하면서도 규제에 있어서는 자율성을 유지하는 모델이다. 협상의 결과는 노르웨이 모델과 WTO 모델 사이에서 캐나다 모델의 한 형태로 귀결될 가능성이 높다. 노르웨이 모델은 사실상 현상유지에 가까운데, 영국의 입장에서는 브렉시트 이전과 비교했을 때 유럽 내부에서 목소리를 내는 회원국의 권리만 사라진 형태이기 때문에 기필코 피하려 할 것이다. WTO 모델은 유럽시장에 크게 의존하는 영국의 입장에서 너무나 불리하기 때문에 그 가능성 역시 낮다. 따라서 제2막 협상의 단계에서 제일 중요한 쟁점은 영국이 유럽의 규제체제를 어느 정도 받아들이는가에 있다. 유럽은 비회원국 영국이 환경, 노동, 세제 등에서 느슨한 규제로 유럽시장에서 불공정 경쟁을 하는 위험을 가장 경계하고 있다. 영국과 유럽연합이 시한을 지키는 ‘국제사회의 모범생’처럼 행동한다면 올 연말까지 미래의 관계를 규정하는 협상 결과를 만들어낼 것이고 내년 1월1일부터는 새로운 관계의 틀을 출범시킬 수 있을 것이다. 하지만 반세기 가까이 관세동맹에서 단일시장으로 긴밀한 관계를 맺어온 영국과 유럽연합의 역사를 단 10개월 만에 정리하기는 불가능하다는 것이 많은 전문가들의 판단이다. 존슨 정부는 협상이 종결되지 않더라도 영국은 유럽과의 관계를 내년 초에는 정리해 버리겠다는 강경한 입장을 보이고 있다. 제1막에서 줄곧 주장해온 ‘브렉시트 실행’의 전략을 제2막에서도 강행하겠다는 태도다. 그래서 사실 많은 사람들이 우려하던 ‘노딜 브렉시트’의 위협은 여전히 남아 있는 것이다.   III ‘템스 강의 싱가포르’ 제1막에서의 영국과 비교했을 때 존슨이 주도하는 제2막의 영국은 훨씬 유리한 고지를 점하고 있음에 틀림없다. 메이 총리가 2017년 총선 이후 과반수의 의석을 얻지 못해 취약한 상황이었던 데 반해 존슨 총리는 2019년 총선에서 절대 다수(365/650석)를 확보했기 때문이다. 게다가 총선 전에 보수당의 친(親)유럽 세력을 축출하거나 약화시켰고, 정부 출범 이후에도 2월의 개각으로 ‘강한 브렉시트(Hard Brexit)’ 노선의 인물 중심으로 진용을 짰다. 존슨이 대표하는 보수당의 강한 브렉시트 세력이 추구하는 영국은 ‘템스 강의 싱가포르(Singapore on Thames)’4)라는 표현이 잘 상징한다. 싱가포르는 전(全)방위 자유주의 무역 및 서비스 정책으로 경제의 성공을 이룩한 경우다. 영국 역시 유럽연합과 같이 경제적 침체의 길을 걷고 있는 대륙이 아니라 세계에서 부상하는 주요 경제 세력과 자유롭게 긴밀한 관계를 맺음으로써 활기찬 경제 성장을 이룩할 수 있다는 주장이다. 세계 경제의 역동성을 대표하는 미국이나 중국이 영국의 대표적인 파트너가 되어야 하고 인도나 브라질, 남아공 등의 개도국도 영국의 경제에 활기를 불어넣어 줄 수 있다는 판단이다. 이처럼 대양을 향해 나가는 지리적 개방성과 함께 유럽의 고리타분한 규제체제에서 벗어나야 혁신을 중시하는 새로운 경제로 발전할 수 있다는 주장도 동반한다. 이 같은 브렉시트 세력의 자유주의 전략은 몇 가지 심각한 모순을 안고 있다.5) 첫째, 지정학적으로 2020년의 세계는 브렉시트를 결정했던 2016년과 완전히 다른 양상이다. 과거에 안정적이고 다자적인 국제환경에서는 세계를 향해 경제를 개방하는 전략이 다자주의를 통해 효과를 거두기 수월했다. 하지만 트럼프가 바꿔 놓은 세계는 양자적 대립과 충돌을 통해 협상을 벌이는, 따라서 영국처럼 한 국가가 자신에게 유리한 협상을 전개하기 더 어려운 세상이 되었다. 둘째, 영국의 경제 구조도 개방 전략에 그리 적합하다고 보기는 어렵다. 영국 경제의 장점은 상품 수출보다는 금융이나 법률, 컨설팅 등의 서비스에 있고, 이런 서비스 산업의 경쟁력은 유럽처럼 더 커다란 규제체제 속에서 비로써 힘을 발휘하기 때문이다. 셋째, 존슨 정부가 환경이나 노동 등에서 강력한 탈규제 정책을 펴는 것도 어렵다. 왜냐하면 영국 국민이 비록 브렉시트를 결정하기는 했지만 환경이나 노동부문에서는 유럽 시민과 유사한 선호도를 보여줘 왔기 때문이다. 여론을 역행하는 극단적 탈규제 정책은 존슨 정부의 정치적 자본을 쉽게 와해시킬 가능성이 높은 이유다. 이처럼 존슨의 강한 브렉시트 전략은 그 어느 때보다 강력한 국민의 지지를 기반으로 좋은 조건을 만나기는 했지만, 2020년대의 지정학, 경제구조, 정치조건 등을 감안했을 때 실현하기는 여전히 어렵다고 할 수 있다. 영국 정치에서 브렉시트는 이제 단순한 슬로건이 아니라 정치적 계획으로 발전했고, 어떤 면에서 하나의 이데올로기라고 할 수 있을 정도로 완성도를 높였다.6) 다만 영국이 유럽연합에서 탈퇴했다고 하더라도 영국의 미래는 여전히 상당 부분 유럽과의 관계 설정에서 비롯될 수밖에 없다. 이제 유럽연합의 정치 상황을 살펴볼 차례다.   IV 유럽연합의 정치 브렉시트로 유럽연합은 역사적 충격과 상처를 입었고 실제 영국이 없는 유럽은 커다란 기둥이 하나 빠진 구조물처럼 취약한 모습이다. 영국은 유럽통합에 적극 동참하는 회원국은 아니었지만 독일, 프랑스, 이탈리아와 함께 EU의 빅4(Big 4)를 형성하는 축이었고, 프랑스와 같이 유엔 안보리 상임이사국의 지위를 가진 외교적 거인이었다. 아이러니는 브렉시트가 이런 부정적 효과와 동시에 유럽통합에 어느 정도 긍정적인 기여를 한 부분이 있다는 점이다. 영국이 탈퇴를 결정한 이후 유럽연합 내부에서는 탈퇴를 주장하던 원심(遠心)적 목소리들이 오히려 약화되었다. 극우 또는 극좌 포퓰리즘 세력은 여전히 유럽통합을 비난했지만 연합에서 탈퇴하자는 주장은 잦아들었다. 영국이 경험하는 혼란과 잠재적 충격이 여론에 영향을 미쳤기 때문이다. 특히 2019년 브렉시트를 둘러싼 영국 정치의 붕괴 현상은 유럽 탈퇴가 갖는 파격적 성격을 일깨워 주었다. 브렉시트 제1막이 보여준 또 다른 현상은 유럽이 27개국의 의견을 조정해야 하는 어려움에도 불구하고 상대적으로 통일된 협상 전선을 유지했다는 사실이다. 통합의 배에서 내리려는 영국에 대해 기존의 회원국들은 분열을 피하면서 오히려 결속을 다진 측면이 있다. 유럽연합은 아마도 올해 제2막의 협상에서도 비슷한 태도를 유지할 것으로 예상된다. 특히 제1막에서 유럽연합을 대표해 협상을 이끌어왔던 미셸 바르니에(Michel Barnier)가 계속 같은 역할을 제2막의 협상에서도 담당하기에 지속성은 강할 것으로 보인다. 유럽 측은 영국과 긴밀한 관계, 즉 자유무역과 서비스의 자유거래를 유지하는 것이 스스로 이익이 된다고 여기며 다만 이를 위해서는 영국이 유럽의 규제체제를 수용하라고 꾸준히 주장할 것이다. 템스 강의 싱가포르보다는 노르웨이가 되라는 주장 말이다. 회원국 가운데는 프랑스가 가장 큰 영향력을 미칠 것으로 보인다. 독일은 EU에서 가장 큰 경제대국이지만 앙겔라 메르켈(Angela Merkel) 총리가 집권 말기로 돌입하면서 리더십을 크게 발휘하기 어려운 상황이다. 반면 2022년까지 국내 정치에서 안정적 기반을 확보한 엠마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron) 프랑스 대통령은 유럽연합에서 가장 적극적인 리더십을 보여줄 것으로 예상된다. 이런 관점에서 올 초 마크롱 대통령이 뮌헨 안보회의에서 브렉시트 영국의 성공을 방관할 수 없다는 입장을 보여준 것은 의미심장하다. 유럽의 배에서 뛰어내린 영국이 화려하게 성공한다면 유럽의 와해는 시간문제일 것이기 때문이다. 게다가 2022년 대선에서 마크롱의 경쟁자이자 극우 포퓰리즘의 마린 르펜(Marine Le Pen)은 브렉시트와 유사한 프렉시트(Frexit)를 주장할 것이기 때문이다. 영국에서 존슨이 강한 브렉시트 전략을 들고 나오듯이, 유럽연합 측에서도 순순하게 영국의 주장을 받아들이기는 어려운 정치적 조건이다. 제1막은 어떤 점에서 취약한 메이 총리에게 강한 유럽이 조건을 강요하는 모습이었다면, 제2막은 영국과 유럽이 둘 다 강한 입장으로 크게 충돌할 가능성이 높다는 뜻이다.   V 세계 속의 유럽과 영국 영국과 유럽의 관계 설정은 고립된 채 이뤄지는 것이 아니다. 세계의 틀 속에서 부분적으로 진행되는 것이며, 영국은 ‘템스 강의 싱가포르’ 전략에 따라 미국이나 중국 등 G2와 본격적으로 새로운 관계 설정을 위한 협상에 돌입할 것이다. 영국의 입장에서 미국 및 중국과 긴밀한 관계를 설정하면 할수록 일반적으로는 유럽과의 협상에서 유리한 자리를 차지하게 된다고 볼 수도 있다. 미국이나 중국, 또는 다른 국가와의 관계에서 경제적 이익을 확보함으로써 유럽에 대한 의존도가 그만큼 줄어들 수 있기 때문이다. 하지만 유럽이 영국과 제3국의 긴밀한 관계를 부정적으로 파악하고 이에 대응하면 영국은 종합적으로 손해를 볼 수도 있다. 유럽에서 많이 논의되는 사례가 ‘염소(鹽素) 처리 닭’이다.7) 영국과 미국이 자유무역협정을 체결하면 미국에서 염소로 처리한 닭이 영국에 수출될 것이고, 다시 이것이 유럽으로 유입될 것이라는 우려다. 다만 유럽은 환경이나 위생 부문에서 미국보다 훨씬 규제가 강하고, 염소로 식품을 처리하는 것은 불법이다. 영국이 미국과 유익한 자유무역협정을 체결함으로써 오히려 유럽 시장을 닫게 하는 효과를 낳을 수 있다는 말이다. 유럽까지 가지 않더라도 미국과 중국 사이의 전략적 경쟁은 이미 영국에 큰 영향을 미치고 있다. 존슨의 영국은 자유주의를 따르는 ‘템스 강의 싱가포르’ 모델에 따라 5G 네트워크에 중국 화웨이의 장비를 부분적으로 사용하기로 했다. 하지만 이 결정은 미국 측의 반발을 불러왔고, 미국과 영국의 특수한 관계가 위협에 처한 것은 물론 제2차 대전 이후 최악의 상황에 도달했다는 진단을 불러일으켰을 정도다.8) 애초부터 싱가포르와 같은 소규모 도시국가가 채택할 수 있는 전략과 영국처럼 지역적 강대국이 택할 수 있는 선택지의 폭은 다르다. 미국이나 중국처럼 영국에서 지리적으로 먼 국가가 이처럼 영국을 두고 제로섬 게임을 벌인다면 바로 옆에 있으면서 오랜 역사를 함께 나눠 온 유럽과의 관계 설정은 더더욱 제로섬의 상황이 다양하고 심각하게 등장하여 문제를 일으킬 것이다. 20세기 중반 유럽통합이 시작될 수 있었던 중요한 지정학적 원인은 미국과 소련이 경쟁하는 냉전 체제와 유럽 제국의 붕괴를 가져온 탈식민화 운동이었다. 소련의 위협을 막기 위해 유럽은 뭉칠 수밖에 없었고, 프랑스나 영국 제국의 붕괴는 이런 통합을 가능하게 만들어 주었다. 브렉시트는 이런 유럽의 통합을 다시 붕괴시키는 하나의 사건이다. 하지만 현재 진행된 제1막과, 올해 눈앞에 둔 제2막 만으로 브렉시트의 진정한 의미를 가늠하기는 어려울 것이다. 두 단계의 협상은 그야말로 결별의 시작일 뿐, 협상이 어떻게 현장에서 적용될지, 그 중·장기적 효과는 어떻게 나타날지, 그에 대한 정치적 조정과 반응을 어떨지, 각본 없는 무대의 연극은 당분간 지속될 예정이다.   1) Harold Clarke, Matthew Goodwi, and Paul Whiteley. Brexit: Why Britain Voted to Leave the Europen Union. Cambridge: Cambridge University Press, 2017. 2) “Boris Johnson’s big win”. The Economist. December 13th 2019. 3) "Norway for now-or never?”. The Economist. November 3rd 2018. 4) “If Britain became ‘Singapore on Thames’”. The Economist. July 13th 2017. 5) Jean Pisani-Ferry. “Ce qu’il faut à l’UE après le Brexit, c’est que l’Angleterre l’aiguillonne, la stimule”. Le Monde. Le 25 janvier 2020. 6) Sylvie Kauffmann. “Le Brexit n’est plus un slogan. C’est un projet politique, et mê̂me une idéologie”. Le Monde. Le 4 mars 2020. 7) “What is the flap about chlorinated chicken?”. The Economist. November 13th 2018. 8) “A weaker post-Brexit Britain looks to America”. The Economist. January 30th 2020. 기획: 손정욱(제주평화연구원 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​ ​ 조홍식 교수는 숭실대 정치외교학과에 재직 중이다. 파리정치대학(Sciences Po Paris)을 졸업하고 동대학원에서 유럽통합으로 박사학위를 받았다. 중앙일보, 세종연구소, 가톨릭대학교 등에서 근무하였고 미국 하버드대, 중국 베이징외국어대, 프랑스 소르본·팡테옹대 등의 객원 연구원 및 교수를 역임했다. 『유럽의 대일본정책』(서울대학교출판부, 1995), 『유럽 통합과 ‘민족’의 미래』(푸른길, 2006), 『문명의 그물: 유럽문화의 파노라마』(책과함께, 2018) 등을 펴냈고 현재 『세계일보』에 ‘조홍식의 세계속으로’, 『월간중앙』에 ‘조홍식의 부국굴기’를 연재하고 있다.

I. 도입말 시진핑은 2012년 제18차 공산당 대회를 통해 당 총서기가 되었고, 2013년 3월 제12기 전국인민대표 대회를 통해 국가주석의 지위에 올랐다. 시진핑은 2007년 개최된 제17차 공산당 대회에서 정치국 상무위원에 올라 사실상 차기 지도자로 낙점되어 그간 지도자 훈련을 받아왔다. 시진핑(習近平) 중국 국가주석의 집권 전후 리더십 평가는 극명하게 엇갈린다. 그간은 덩샤오핑이 제안한 집단지도체제에 따라 경청하는 스타일의 통합·조정형 리더십은 시진핑이 권력을 장악한 이후 전례 없는 ‘패권형 리더십’으로 바뀌었다. 시 주석은 중국의 급속한 발전과정에서 부수적으로 나타난 국내 불안정의 위기와 중국 부상에 따른 외부의 견제라는 내외적인 위기 상황을 돌파하면서 중화민족 부흥을 달성한다는 ‘중궈멍(中國夢)’ 실현을 제시하였다. 이를 위한 수단으로서 공산당의 전면적 영도를 내세웠고 권위주의적인 정치체제를 강화하였다. 중국이 전통적으로 구축해온 사전 후계구도 가시화 작업도 그의 강력한 힘을 바탕으로 기약 없이 미뤘다. 사실상 1인 천하다.1) 시진핑 집권 이전 중국은 이미 2010년에 세계 제1의 제조업 국가로 부상하였고, 경제규모에 있어서도 일본을 추월하여 세계 제2의 경제 강국이 되었다. 2008~09년 미국 발 세계적 금융위기를 해결하는 데 중국이 가장 중요한 공헌자가 되었다. 미국은 스스로 이 문제를 해결할 역량이 없다는 것이 증명되었다. 아마득하게 보였던 미국이라는 초강대국의 국제적인 지위와 자신감은 크게 흔들렸고, 중국의 상대적 위상은 크게 제고되었다. 시진핑 집권 당시 중국이 부재한 국제문제의 논의는 상상할 수 없게 되었다. 더구나 중국의 예상보다 빠른 경제적 부상은 경제 최강국인 미국의 지위를 강하게 위협하게 되었다. 시진핑 시기 중국 외교는 국제적 위상의 변화에 따른 그 DNA의 변화를 보여주었다.2) 시진핑 시기 중국 외교의 DNA가 변하고 있다는 최초의 지적은 졸고, 후진타오 시기의 “발전도상국론” 적인 국가정체성을 넘어 “강대국”의 정체성으로 전환되었다. 이는 많은 내용적인 변화를 함유하고 있었다. 우선 중국 외교의 공간 개념이 동아시아 대륙을 넘어 유라시아와 해양으로 확대되었다. 중국은 이제 해륙국가의 특성을 보여주고 있다. 다음으로는 중국 주변 중심의 수세적인 지역전략을 넘어 구체적인 목표를 설정하고, 전 세계를 대상으로 하는 국가대전략을 구상하고, 이를 실행에 옮기고 있다. 일대일로가 대표적이다. 세 번째로는 미국과는 대항보다는 협력, 충돌보다는 자제, 공세보다는 수세위주의 전략에서 점차 핵심이익과 관련한 사안에 대해서는 단호한 대결 태도를 보여주고, 대항과 공세의 비중을 높여가고 있다. 넷째, 지경학과 지정학을 결합하는 전략을 적극 추진하고 있다. 즉, 경제를 안보나 외교의 수단으로 활용하는 것을 주저하지 않고, 경제중심의 시각에서 경제와 안보를 동시에 고려하는 시각으로 전환하였다. 다섯째, 서방에서는 흔히 ‘소프트 파워’라고 하는 ‘매력공세를 적극 전개하고 있다. 이는 일대일로의 전개과정에서 잘 드러난다. 마지막으로, 이러한 국가 대전략을 추진할 군사·기술 역량을 적극 배양하고 있다는 점이다.3) 이러한 시진핑 시기의 외교적 특징은 덩샤오핑 시기의 외교원칙이라 할 수 있었던 ’힘을 숨기고 때를 기다리는 도광양회(韜光養晦)‘ 전략의 포기를 의미하였다. 대신 보다 적극적으로 자신의 할 바를 하는 적극적 유소작위(有所作爲)의 시대를 연 것이다. 이러한 시진핑의 외교는 사회주의 혁명외교를 했던 마오쩌동의 30년 외교, 개혁개방 추진의 수단이었던 덩샤오핑 식의 30년 외교와는 구별되는 새로운 강국(强國)화 외교 30년의 서막을 여는 것이다.   II. 시진핑 외교의 내용4) 2017년 개최된 제19차 당 대회에서 시진핑은 중국의 목표를 “두 가지 100년 분투: 兩個一白年奮鬪)”를 보다 분명한 시한을 가지고 제시하였다. 이는 중국 공산당 창립 100주년이 되는 2021년까지 중등 정도의 부유(소강) 수준에 이르겠다는 것이다. 그리고 다음으로는 건국 100주년인 2049년까지 번영하고, 강하며, 민주적이고, 높은 수준의 문화가 모두 조화를 이루는 세계적인 초강대국이 되겠다는 야심찬 계획이다.5) 이를 중화민족의 부흥, 즉, “중국의 꿈: 中國夢”이라 규정하였다. 중국은 2015년 5월 새로운 중국 특색의 국가산업경제발전 전략으로 “중국 제조 2025”와 “인터넷 플러스”에 기반한 제4차 산업혁명 전략을 공표하였다. 이 발전 전략에 의하면 2025년까지 ICT역량과 결합하여 제조업 전체의 질을 향상시키고, 2035년까지 선진국 수준에 도달하고, 2049년까지 세계 최고의 산업 강국이 된다는 계획이다. 시진핑은 이러한 목표의 추진을 현재 자신의 권력과 공산당의 정치적 정당성 기반으로 잘 활용하고 있다. 그리고 이러한 중국의 강국화 전략은 대단히 강한 민족주의 정서를 수반하고 있다. 시진핑이 가장 야심차게 추진한 프로젝트는 아마도 2013년 시진핑이 집권 초부터 시작한 ‘일대일로’ 전략일 것이다. 일대일로는 중국의 과잉생산 적체를 해소하는 해외 투자 전략의 차원을 넘어서서, 보다 야심차고, 심원하며, 중국 중심의 가치사슬을 창조하여 중국의 정치안보적 영향력을 확대해 나가는 국가 대전략으로 변모하였다.6) 이러한 중국의 대담한 경제·외교 전략은 미국에 대한 전 세계적인 차원의 도전이 시작되었다는 강한 의구심을 불러 일으켰고, 동시에 트럼프 시기 들어 “미중 전략경쟁”이라는 미중 관계의 새로운 질적 변화를 일으키는 중대한 계기가 되었다고 보인다. 동시에 중국은 점차 기존의 미국 중심의 강대국 관계에서 벗어나 미국과 평등한 강대국 관계를 추구하고 있다는 것을 숨기지 않았다. 시진핑 시기들어 미국 오바마 행정부에 대해서 기존의 불균등한 관계에서 보다 평등에 기초한 “새로운 강대국 관계”를 수립하자고 과감히 제안하였다. 이는 미중 간에 서로 대항하고나 충돌하지 말고, 서로의 핵심이익을 존중하면서, 공동 번영을 추구하는 평등한 관계를 구현하자고 하였다. 소위 말하는 ‘세력전이’에 수반하는7) ‘투키디데스의 함정’을 피하겠다는 의지이다.8) 물론 미국은 이러한 시진핑의 제안을 거부하고, 오바마 행정부는 “아시아·태평양 재균형” 전략, 트럼프 정부는 “인도·태평양” 전략을 통해 중국에 대한 견제를 강화하였다. 중국은 아울러 강대국 패권질서와는 다른 보다 민주적이고 평등에 기초한 새로운 국제관계를 제안하였다. 중국은 그간 미국 중심의 국제질서에 도전하는 세력이라기보다는 그 안에서 개혁을 추구하는 체제 순응적인 국가란 점을 강조해왔다. 그러나 중국이 추구하는 국제질서는 보다 평등성에 기초한 다극화된 국제질서였다. 여기서중국은 발전, 평화, 협력, 공영이 새로운 시대정신임을 강조하였다. ‘상투’적이라고 할수도 있지만 중국은 결코 강대국이 된다고 할지라도 힘으로 약소국을 압박한다던가 헤게모니적인 국가가 되지 않겠다는 주장을 반복하고 있다. 물론 이러한 주장의 국제적인 신뢰는 여전히 낮은 편이다. 특히 사드사태를 경험한 한국민의 입장에서는 수궁하기 어려운 주장이기도 하다. 중국은 더 나아가 “인류운명공동체”론을 통해 중국이 지향하는 새로운 세계관을 제시하고 있다. 세계는 더 이상 ‘민족국가’ 단위의 이기적인 정치체로 나뉘어져 각축하는 세계가 아니라 인류를 하나의 단위로 보는 운명공동체로서 인식해야 한다는 것이다. 세계는 이제 상호간에 서로 연결(inter-connectivity)되고 있으며, 네트웤 중심으로 전환하고 있다는 인식이다. 이는 중국 중심의 세계관을 넘어 ‘세계화’가 진행된 세계에 던지는 메시지로서는 대단히 참신하다. 특히 ‘미국 우선주의’로 돌아선 트럼프의 미국과 대비되고 있다.   III. 시진핑 외교에 대한 도전: 미중 전략경쟁의 시동 시진핑의 대담하고 공세적인 외교로의 전환은 강력한 국제적인 반발에 직면했다. 그 대표적인 것이 미중 전략경쟁 시대의 시작이다. 미국 트럼프 대통령은 2017년 12월 발표한 그의 국가안보전략보고서에서 중국을 전략적 경쟁자이자 현존 국제질서의 도전자로 규정하였다.9) 공개적으로 중국과 전면적인 전략경쟁을 벌릴 것을 선언한 것이다. 이후 미중 간에는 지속적으로 갈등과 경쟁이 확대되어 오고 있다. 전문가들은 이제 세계가 바야흐로 미국과 중국이 중심이 되는 두 개의 경제, 혹은 이를 더 넘어 두 개의 세계로 재편하는 decoupling의 과정에 있는 것이 아닌가하는 우려를 드러내고 있다. 시진핑 시기 보여준 중국 외교의 모습은 국제적인 영향력의 확대와 더불어 새로운 단계의 질적인 변화를 겪고 있다는 것을 보여준다. 중국 외교는 이제 초강국의 길을 모색하고 있다. 시진핑 체제하에서 덩샤오핑 체제의 유산과 그 이후 전개되어 온 정치개혁의 흔적들이 지워지고 있다. ‘민주체제’의 평화성에 대한 믿음에 기반한 일반 서구 국제정치이론은 이러한 시진핑 체제의 변화에 대해 깊은 우려를 보여주고 있다. 시진핑 2기의 시작인 2018년 중국 외교에 있어서 가장 큰 도전은 미국 트럼프의 당선이후 미중 간 “전략경쟁”이 노골화 되었다는 점이다. 미국은 중국을 기존 국제질서의 도전자로 규정하였다. 그리고 무역전쟁이 가열되었다. 그러나 2019년 들어서기까지 불분명했던 것은 미국의 의도와 의지의 수준이었다. 2019년 중국 외교에 있어서 가장 중요한 임무는 이러한 미국의 의도와 의지를 정확히 이해하고 대응책을 마련하는 것이었다. 이제 미국은 “전략경쟁”을 분명히 의도하고 있고 심지어는 체제경쟁의 단계로 까지 확대할 수 있다는 것이 보다 분명해졌다. 이는 추후 미국의 대통령이 누가 된다고 할지라도 장기적인 과정일 것이며, 무역과 금융분야를 넘어서 군사 부문을 포함한 모든 분야에서의 경쟁으로 확대될 개연성이 크다는 것도 분명해졌다. 최근 미국의 군사안보외교 보고서들은 중국에 대한 적 개념과 일대일로 전략에 대한 맛대응의 의지를 분명히 하고 있다. 미국의 인도태평양 전략은 점차 경제 분야에서 군사안보 분야로 중국에 대한 전선을 확대할 것이다. 이에 대한 중국의 대응은 여전히 신중하면서도, 단호하고, 지속적으로 싸우는 장기적인 항전을 준비한다는 것이다. 이는 중러 관계를 거의 준동맹의 수준으로 격상하여 미국에 대항하는 것, 유럽에 대한 접근과 각개 격파, 일대일로의 지속적인 추진과 확대, 북한에 대한 정치적인 포용강화, 지역협력과 다자주의에 대한 적극적인 포용정책 추진으로 나타나고 있다. 중국 외교에 또 다른 뜻하지 않은 도전이 바로 코로나바이러스의 발생이다. 중국의 초기 코로나바이러스 대응 방식은 중국내는 물론이고 세계적인 비난의 대상이 되었다. 이는 사회주의의 체제적인 문제가 잘 드러난 폐쇄적 정보운용, 권위주의 체제의 특성으로 인한 문제 감추기로 초기 상황인식 실패, 사후 경직된 대응 등이 지적되고 있다. 중국의 낙후된 의료체계와 실태도 여실히 보여주었다. 미국 상무장관 윌버 로스가 지적한 바대로 코로나바이러스 사태는 중국에 의존하는 경제가치 사슬에 또 다른 리스크가 존재한다는 것을 부각시켰다. 미국 중심의 경제 가치사슬을 강화하는 데에는 호재로 작용할 수 있다. 즉, 미중 간의 Decoupling 현상이 미국에 유리한 방향으로 가속화하는 데 일조할 것이라는 지적이 있다.10) 이러한 사태는 당연히 중국의 국제경제에서의 위상 약화로 이어질 가능성 다대하다. 시진핑의 중국이 어떻게 대응할지 궁금해지는 바다.   IV. 결론 본인의 판단으로는 코로나 바이러스로 인해 현재 진행되고 있는 국제정세의 변화와 미중 전략경쟁에 근본적인 전환이 발생하지는 않을 것이다. 중국은 이 사태가 진정되는 대로 다시 미중 전략경쟁과 관련한 점검과 대응에 부심하게 될 것이다. 하나는 트럼프 2기 시기에 미국이 중국을 더욱 곤혹스런 상황으로 압박할 개연성에 대비할 것이다. 미국은 조만간 중거리 탄도미사일의 서태평양 지역 배치, 중국이 핵심이익인 대만문제에 대한 개입 강화, 홍콩 등의 사태에서 보듯이 민주, 자유, 인권 등의 가치문제를 바탕으로 중국 권위주의 정부에 대한 내부적 압박을 강화하는 조치를 취할 것으로 보고 있다. 이번 코로나바이러스 사태도 중국 권위주의 체제에 대한 비판의 좋은 소재가 되고 있다. 2020년 중국의 외교는 대단히 중차대한 기로에 서게 될 전망이다. 미국의 대선이 치루지는 해이기도 해, 트럼프는 중국에 대한 불필요한 확전을 자제하겠지만, 미국의 대권주자들은 거의 예외 없이 중국에 대한 공세를 취할 개연성이 다대하다. 미중 관계는 더욱 악화될 개연성도 그만큼 커진다. 중국은 이를 관리해야 하는 입장이다. 미국의 인도·태평양 전략은 보다 구체적인 군사·안보 전략으로 전환되어 중국을 압박할 개연성이 커지고 있다. 아마도 중거리 탄도미사일의 서태평양 배치 계획이 조기에 공론화될 개연성도 충분히 존재한다. 이 경우, 동아시아·서태평양 지역은 극도의 갈등과 긴장 상황에 휩싸이게 될 것이다. 미중 전략경쟁이 강화되는 상황에서 중국은 향후 동아시아에서 강압적인 외교보다는 포용에 기초한 유인과 접근 전략을 유지할 것으로 판단된다. 이 시나리오에서 북한은 중국의 완충지대이자 안전판이고, 한국은 중국이 반드시 타개해야 할 린치핀(lynchpin)이 될 것이다. 이는 중국이 향후 한국과의 관계를 개선하기 위한 노력을 지속적으로 시도할 것이라는 의미이다. 다만, 중거리 탄도미사일의 배치와 같은 사안은 중국이 대한국 접근을 좌절시킬 수 있는 게임체인저가 될 수 있다. 어찌되었던지 2020년 중국은 코로나 바이러스의 발발에도 불구하고 방한 시기조정은 불가피하겠지만, 시진핑의 방한, 한중일 3국지도자 회의 계기로 리커창 총리의 방한 등을 추진할 것이다. 그리고 한국과의 관계 개선에 노력할 것으로 평가된다.   1) http://www.munhwa.com/news/view.html?no=2019122401031603013001 2) 시진핑 시기 중국 외교의 DNA가 변하고 있다는 최초의 지적은 졸고, http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2013/04/07/2013040701523.html 3) 이에 대해서는 2019년 출간한 中華人民共和國 國務院新聞辦公室, 『新時代的中國國防: China’s National Defense in the New Era』 (北京: 人民出版社, 2019), pp. 11-12. 4) 이 글은 국립외교원의 『중국정세전망 2020』에 기고한 글을 요약 발제한 것이다. 5) Zhiqun Zhu, A Critical Decade (New Jearsey: World Scientific, 2019), p. 4. 6) 중국 당국은 여전히 이 일대일로에 대한 국제적인 반감과 저항을 줄이기 위해 ‘전략’이라는 개념보다는 ‘구상’이라는 개념을 사용하지만, 내부 보고서들은 이미 ‘전략’으로서 이를 설정하고 있다. 7) 세력전이 이론의 원류는 A.F.K. Organsli, World Politics, 2nd edition (New York: Alfred A. Knopf, 1968). 8) ‘투키디데스 함정’에 대해서는 Graham Allison, Destined for War(Boston: Houghton Mifflin Harcourt, 2017) 참조. 9) https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf 10) https://www.cnbc.com/2020/02/12/coronavirus-effect-on-us-china-decoupling-versus-trade-war-milken.html 기획: 손정욱(제주평화연구원 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​ ​ 김흥규 교수는 아주대 정치외교학과 교수 겸 중국정책연구소 소장으로 재직 중이다. 서울대 외교학과에서 국제정치를 전공하였으며, 미국 미시간대에서 국제정치, 미국정치, 비교(중국)정치를 연구하였다. 외교부 산하 외교안보연구원(현, 국립외교원) 교수, 청와대 국가안보실, 외교부, 국방부, 통일부, 한미연합사, 국회 등에서 정책자문위원, 민주평통 상임위원, 대통령 직속 정책기획위원회 외교통상 소분과 위원장, 대통령직속 프로젝트 안보·국방 팀장 등 다양한 기관에서 정책자문 활동을 하고 있다. 2018년 미국 Georgetown University에서 방문학자로서 미중관계를 연구하였고, 현재 스웨덴 The Institute for Strategy and Development Policy(ISDP)에서 북중관계 연구자로 방문 중이다. 연구의 초점은 중국의 외교안보분야, 북중/한중 관계, 미중관계, 동북아 국제정세 등이다. 저서 『중국의 정책결정과 중앙-지방관계』 (폴리테이아, 2007)는 2008년 문광부 추천 우수학술도서에 선정되었다. 니어(NEAR) 재단에서 선정한 2014년 한국 외교안보부문 학술상 수상자이다. 현재 연구 분야에서 300여 편이 넘는 논문, 연구 보고서, 기고문 등이 있다. 『한국외교 2020 어디로 가야하나?』 (늘품, 2013), 『시진핑 시기 중국 외교안보』(동아시아 재단, 2015), "Principles and Practices in Chinese Foreign Policy-making: Implications for its South Korea Policies," “중국 핵심이익 연구 소고,” The Sino-ROK-U.S. Triangle: Awaiting the Impact of Leadership Changes(KEI, 2017), 『한반도 2022』 (서울: 사회평론 아카데미, 2019) 등의 글이 있다.

I. 서론 2019년 치러진 유럽의회 선거에서 전통적인 중도우파와 좌파 세력의 득표율이 감소되고 포퓰리즘 세력들이 신장되면서 우려가 제기 되었으나, 결과적으로 안정적인 집행위원회 및 지도부가 출범할 수 있었다. 유럽연합(EU)은 또한 영국의 공식적인 탈퇴로 인해 불확실성을 경험하고 있으며, 통합의 구심력과 원심력 사이에서 앞으로의 전개가 주목받고 있다. EU는 2016년 글로벌 전략(EUGS)을 마련하면서 대내외적인 위기를 인지하고 원칙화된 실용주의(Principled Pragmatism)를 표방하면서 전략적 자율성의 제고를 도모한 바 있다. 그러나 트럼프 정부의 등장과 중국의 강성대국 전략으로 인한 미중 갈등에서 적지 않은 혼돈과 전략의 부재를 노정하고 있는 실정이다. 따라서 이러한 상황을 고려하면서 유럽의 상황인식과 그 대책을 살펴보는 작업은 우리에게도 적지 않은 시사를 제공할 것으로 기대되는데, 미국의 일방주의와 보호무역주의 그리고 중국의 권위주의적 국가자본주의로 인해 규칙에 기반한 국제질서를 당연시해온 국가들이 상당한 혼돈을 경험하고 있으며, 한국도 예외가 아니기 때문이다. 이를 위해 우선 미중 갈등의 양상을 간략히 살피고, 이어서 EU와 그 회원국들이 전개하는 외교정책의 흐름을 파악하면서 결론에서는 미래전망을 살피고자 한다. 2. 미중 갈등의 양상 미국과 중국의 주도권 다툼(tug-of-war)은 경제와 무역, 외교와 안보 그리고 지정학적 양상을 포괄하는 대전략(grand strategy) 간의 경쟁으로 파악된다. 기본적으로 미국 정부의 입장은 그간 세계 안보의 파수꾼 역할을 해왔지만, 경제적으로는 무역적자에 시달리고 있으며, 이로 인해 미국 경제 주체들의 불만이 제고되어왔다는 인식이다. 중국과 일본 그리고 유럽은 미국이 무역적자를 구조적으로 경험하는 나라들이므로 이를 개선하는 것이 최우선적 정책(America First)으로 부상한 바 있다. 한편으로 중국과의 관계에서 이를 시정하기 위한 조건들을 제시하였는데, 중국의 입장에서 온전하게 이행할 수 있는 범위를 넘는다고 판단되어 무역 및 관세전쟁의 양상으로 치달은바 있다. 결과적으로 1차적인 봉합(US-China Phase One Deal)이 이루어졌으나, 대다수의 전문가들은 미래 전망을 부정적으로 보고 있는데, 지난 수십년간 상호공조적인 경제관계를 맺어온 미국과 중국이 단시일내에 완전한 분리(decoupling)를 시도하는 것은 무리라는 견해가 지배적이다. 미국의 이상과 같은 일방주의(unilateralism)적 태도는 이차대전 이후 70여년을 지탱해온 자유주의적 국제질서에 반하며, 사실 이 질서를 만든 국가가 미국이므로, 관련 국가들에게 당혹스런 현실로 다가왔다. 트럼프 대통령이 취임하던 바로 그날 밤 백악관의 기후변화 홈페이지를 삭제한 행태는 유럽인들에게 하나의 재앙으로 비춰졌으며, 그 이후의 양상을 예고하는 것이기도 했는데, 기후변화를 하나의 과학적 사기라고까지 주장한 바 있다. 실제로 트럼프는 파리협정 탈퇴에 이어 UN에 대한 회의, WTO 무역질서에 대한 부정 그리고 유럽이 다자주의적 노력의 화신으로 간주해온 이란 핵협상(JCPOA)에서 탈퇴하고 갈등을 부추기는 행동을 보이고 있어, 유럽국들과 EU에게 커다란 도전이 되고 있다. 사실 트럼프 정부는 미국이 지원해온 EU 자체를 부정하고 있는 실정이기도 하다. 3. EU의 선택: 전략적 자율성의 제고 2019년 말 뒤늦게 출범한 유럽연합 집행위원회의 폰데어 라이엔 위원장은 자신의 집행부가 지정학적(geopolitical Commission) 성격을 가지고 있다고 천명한 바 있다. 지정학적 집행위의 개념은 아직 구체화되고 있지는 않지만, 유럽이 현재 처한 현실에서 규범권력으로서의 역할에만 국한해서는 여러 파고를 헤쳐갈 수 없을 것이라는 인식에 기반하고 있다. 과연 EU가 미중 갈등의 상황에서 그간의 기조인 다자주의 원칙과 규칙에 기반한 국제질서의 수호자로 남을 것인가, 아니면 힘의 논리가 지배하는 새로운 환경에서 유럽도 규범보다는 근육을 강조하는 입장을 취할 것인가는 통합연구에서 흥미로운 가설이 아닐 수 없다. 일례로 폰데어 라이엔 집행위원장은 첫 공식 해외 방문으로 아프리카를 선택하였는데, EU와 아프리카 관계의 재설정을 제시하면서 종합적인 정책조합을 주문하였다. 융커 집행위에서 불거진 이민문제에 관련하여 단기 중심의 대책이 마련되어 근원적 해결방안이 되지 못했다는 점을 의식한 듯, 아프리카 대륙이 유럽의 이웃으로서 장기적 시각의 정책들을 도입하겠다는 의지를 표명한 바 있는데, 앞으로 지정학적 집행위를 표방한 현 지도부의 성공여부를 가늠할 수 있는 좋은 리트머스라고 판단된다. 그러나 최근 세르비아를 방문한 집행위원장이 언론과의 인터뷰에서 여러 질문들을 받았는데, 자신이 천명한 정책 기조 대비 미흡하거나 대답을 회피하는 태도를 보였다는 평가를 받았으며, 중요 이슈는 회원국들의 소관이라는 의견을 표명하기도 하였다. 이러한 사례들은 기대 대비 능력의 측면에서 여전히 갭(capabilities-expectation gap)이 크다는 점을 환기시킨다. 이제 보다 본격적으로 미중 갈등 사이에서 EU의 선택은 무엇인가에 대한 분석이 요구된다. 지난 수년간 EU의 외교안보 정책의 기조는 등거리(equidistance) 외교였다. 즉 미국과 중국의 갈등에서 한편을 들기 곤란하므로 중립적 입장을 견지하되 사안별로 연대하는 방안이 견지되어왔다. 등거리 외교는 균형을 잡을 수 있는 최소한의 힘이 필요한데 유럽의 경우 적어도 경제분야에서는 그러한 능력이 지닌 것으로 평가받아왔다. 또한 이를 통해 유럽이 자랑하는 다자주의적 전망을 유지할 수 있다는 기대도 포함되었다. EU와 그 회원국들의 등거리 외교는 단기적으로 효과를 볼 수 있을지 모르지만, 장기적인 전망에서는 그 효과가 반감될 수밖에 없는데, 가장 큰 이유는 강대국인 미국과 중국이 지속적으로 유럽에게 지지를 호소하거나, 유럽을 이이제이(divide and rule) 방식으로 요리하려는 시도를 보이기 때문이다. 여기서 관건은 EU와 그 회원국들이 단합하여 하나의 대오를 갖춘다면 등거리 외교의 효과성이 유지될 수 있겠으나, 그렇지 못할 경우 강대국 정치의 수동적 대상으로 전락하게 될 것이다. 그렇다면 미중 경쟁관계 시대에 유럽이 선택할 수 있는 옵션은 무엇인가? 세 가지를 꼽을 수 있는데, 첫째, 다자주의의 지속이다. 둘째는 양서대양 관계를 강화하고 그에 의존하는 정책이다. 마지막으로 셋째는 보다 중국에 친화적으로 다가가는 노선이다. 다자주의의 지속은 트럼프 하에서는 상당한 문제를 내포한다. 일방주의와 무역 및 관세전쟁의 상황에서 다자적 해결책은 점차 요원해지기 때문이다. 트럼프 정부는 최근 WTO의 상소기구(Appellate Body)에 미국측 신규위원의 선임을 하지 않으면서 사실상 무력화하는 정책을 채택하고 있는 실정이다. 미국으로 기우는 정책의 경우 안보에서는 유리하지만 무역 측면에서 실익이 없으며, 중국과 대립해야 하는 어려운 상황에 처하게 된다. 중국에 친화적인 정책의 선회는 당장에는 용이치 않고, 과거 중국의 행태로 보아 의구심이 들지만, 장기적으로는 중국의 태도 여부에 따라 가능성을 완전히 배제할 수 없다. 안보와 국방에 국한시켜 이 문제를 살펴보면, 세 가지 측면이 고려될 수 있다. 의무전략(strategy as responsibility), 헤징 자율성(autonomy as hedging) 그리고 참여적 자율성(autonomy as emancipation) 등이다. 의무전략은 미국의 국방비 증대에 대한 압력에 대해 책임있게 대응하는 것으로 점차 국방예산을 늘리는 방식이다. 헤징자율성은 미국의 대유럽 군사적 보호가 느슨해지거나 약화된다는 전제하에 국방산업의 자율성을 제고하는 방식이다. 참여적 자율성은 미국과 중국 모두로부터 자유로워지는 전략으로 유럽이 단일대오를 갖추고 군사적 역량을 일정 정도 갖추었을 때를 전제로 한다. 이상의 세 길은 서로 배타적이지 않으며, 일련의 과정으로 이해되고, 상설안보협력체제(PESCO)나 유럽방위기금(EDF)이 강화되는 것을 전제로 하며, 프랑스의 마크롱이 주창하는 유럽군대의 개념까지 포함한다. 그러나 현실적으로 유럽의 안보전문가들이 내다보는 것은 안보에 있어 미국과의 연대 지속 그리고 경제에서 중국과의 비즈니스 기회의 증대로 요약된다. 즉 양면(ambivalence)전략이다. 관건은 방법론일 것이다. 이러한 유럽의 의도를 미국과 중국이 모를리 없으며, 오히려 회원국간의 이해타산을 활용하여 통제하려 들 수 있기 때문이다. 2019년 3월 EU집행위는 대중국 전략보고서를 통해 이제 중국이 더 이상 경제파트너이자 경쟁자의 차원을 벗어나 체제를 놓고 다투는 라이벌(systemic rival)로 묘사한 바 있다. 이는 동년 1월 독일에 의해 제기된 개념으로 중국이 무차별적으로 유럽의 기업들을 사들이는 과정에서 핵심적 안보역량이 노출되고 결과적으로 위협이 된다는 인식에서였다. 실제로 중국은 동년 3월 이탈리아와의 정상회담에서 BRI의 양해각서를 교환하고 트리에스테와 제노바 항구시설의 개선에 대한 중국자본의 유입을 가능케함으로써 적지 않은 논란을 야기하였다. 즉 그리스나 포르투갈과 같은 군소국가가 아닌 G7의 일원인 이탈리아가 이러한 선택을 한 것에 대한 베를린, 브뤼셀 및 워싱턴의 심대한 우려가 표명되었다. 이러한 상황은 동년 3월 EU-중국 브뤼셀 정상회담에서 반전되었는데, 중국이 시장을 더욱 개방하고 글로벌 이슈에서 유럽의 입장을 지지하며, 자유무역을 주창하고 보호무역을 반대한다는 공동성명을 채택하면서 새로운 양상이 전개되기도 하였다. 이러한 중국의 태도는 미국과의 전선이 형성된 상태에서 유럽마저 등을 지게되면 곤란하게될 상황을 염두에 둔 처사였다. 그렇다면 미국과 중국이 각각 유럽을 대상으로 펴는 외교전에서 유럽의 대오가 흔들리지 않고 지속될 것인가가 중요하다. 적지 않은 이해관계의 차이에도 불구하고, 회원국간에 근본적인 차이가 없다는 것이 전략분석가들의 중론이다. 즉 안보에서 미국 그리고 경제에서 중국이라는 공식을 선호한다는 점이다. 물론 회원국들간의 차이가 존재하기는 하다. 독일은 중국에 치우치는 전략을 세울 생각이 없는 것으로 이해된다(No pivot to China). 중국을 체제적 라이벌로 묘사한 첫 국가가 독일이었으며, 이러한 점에서 보다 미국친화적 태도를 견지한다. 다만 중국과의 경제협력을 포기하는 것은 아니다. 그리고 회원국간의 의견차이를 최소화하여 단일의 입장을 내는 것이 중요하다는 입장이다. 프랑스의 경우, 다자주의를 지지하고 더욱 자율성이 제고된 유럽을 지향한다(Bolstering multilateralism and a more autonomous Europe). 프랑스는 미국과 중국 모두 핵심 파트너이므로, 미국의 일방주의와 중국의 굴기에 대해 민감한 전략적 선택을 기피하면서, 규칙에 기초한 다자질서를 지향하고 소생하기를 바라며, 점증하는 불확실성 하에서 더 강한 유럽의 응집과 자율성의 강화를 추구한다. 영국은 미국과의 동맹을 기본으로 하면서, 브렉시트 이후 경제면에서도 미국에 더욱 치우칠 가능성이 높아보인다. 그러나 Huawei와 같이 사안별로 차별적(issue dependent) 태도를 보일 것으로 전망되어 종합적 판단이 용이치 않다. 이탈리아는 냉전시기에도 워싱턴과 모스코바의 교량 역할을 자임한 바 있으며, 미중 갈등에서도 유사한 교량역을 희망하고 있다. 안보면에서 나토와 양서대양관계를 기본으로 하지만 중국자본의 유입과 Made in Italy의 중국 시장에의 진입을 희망하고 있다. 스페인은 미국을 동맹으로 간주하지만, 규칙에 기반한 국제질서의 강력한 옹호자를 자처하고 있다. 중국이 도전적이지만 매력적인 경제파트너이고 기후변화와 같은 글로벌 이슈에서도 핵심적 당사자로 인식한다. 미중 갈등 속에서 유럽통합과 전략적 자율성의 제고가 중요하다는 입장이다. 외교고위안보대표가 스페인 출신 조셉 보렐이라는 점도 간과할 수 없다. 회원국들의 그룹별 차원에서는, 포르투갈, 그리스와 이탈리아는 역사와 지정학적 위치에서 미중간의 교량역할을 희망하고 있으며, 헝가리는 미중의 갈등을 통해 이득을 취하려는 태도를 견지하고 있고, 라트비아, 루마니아 및 슬로바키아는 낮은 자세로 기다려보자는 입장(wait-and-see)을 유지하고 있다. 반면 프랑스, 독일, 스페인 및 EU는 전략적 자율성을 제고하고 경제주권을 강화해야한다는 입장이다. 최근 네덜란드와 오스트리아도 전략적 자율성에 동조하고 있다. 4. 전망 이상의 분석에서 유럽의 선택은 간단치 않아 보인다. 등거리 외교를 희망하지만 주어진 현실은 선택을 강요하는 분위기이다. 미국의 일방주의와 중국의 굴기전략은 유럽에게 분명 재앙으로 다가왔다. 트럼프 정부의 외교노선은 이후에도 장기적으로 지속될 가능성이 높다고 보아야 한다. 그러나 경제규모면에서 유럽은 대국이므로 공동의 정책을 이끌어낼 수 있다면 나름의 자율성을 확보할 수도 있을 것이다. 결국 관건은 통합의 방향과 회원국간의 조정 및 공동의 대외정책을 수립하고 실현해 나갈 수 있는가에 있다. 결국 EU 지도부와 회원국 정상들의 리더십으로 풀어나가야 할 것이다. 그리고 그것은 유럽방위기금의 활성화 및 유럽연합 다년예산안의 확정을 통해 구체화될 것으로 기대된다. 유럽이 지향하는 다자주의의 전망은 어떠한가? 미중의 일방주의 내지 힘의 외교에서 유럽은 일차적으로 뜻을 같이하는 제3국들과의 연대가 긴요할 것이다. 전략적 동반자이기도 한 캐나다, 호주, 일본 및 한국이 최적의 파트너로 다가온다. 그러나 이들간의 연대만으로 양강의 파고를 넘지는 용이치 않으리라 본다. 결국 전략적 자율성의 문제는 EU와 그 회원국들이 풀어나가야할 숙제로 다가온다. 지지부진할 경우 유럽의 운명은 양강에 의해 좌우되는 부정적 미래상으로 다가올 것이다. 기획:도종윤(제주평화연구원 연구실장)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​ ​ 現 한국외대 국제지역대학원 유럽연합학과 교수이자 장모네 EU센터 소장. 한국외대를 졸업하고 로마 그레고리안대학교에서 사회학 석사와 박사학위를 취득하였다. 교육부 교육과정심의회 위원(2005.7~ 2007.7), 한국유럽학회 회장(2009), 노사정위원회 공익위원(2015.11~ 2017.11)을 역임하였다. 2013년 이탈리아 공화국대통령으로부터 기사작위훈장(Cavaliere)을 수여하였으며, 2016년 유럽연합으로부터 장모네 석좌교수에 선정되었다. 주요 저서로 『한-EU 관계론』 (HUINE, 2019), 『Promoting Security Cooperation and Trust Building in Northeast Asia. The Role of the EU』 (Nuova Cultura, 2017), 『Asian Countries' Strategies towards the EU in an Inter-regionalist Context』 (NTU Press, 2015), 『The Future of European Studies in Asia』 (ASEF, 2008), 등이 있다.

I. 서론 ‘인도태평양’ 이라는 새로운 지역 개념이 점차 자주 사용되고 있다. 인도태평양은 인도양 지역과 아시아태평양 지역을 포함하는 광대한 공간으로, 2010년 이전에는 해양과학 분야를 제외하고는 거의 사용되지 않았던 개념이다. 하지만 몇 년전부터 미국의 서해안에서 인도의 서해안, 심지어 아프리카의 동부해안까지 이르는 엄청난 공간을 하나의 지역이라고 보는 시각이 확산되고 있는 것이다. 인도태평양이라는 지역개념의 사용이 증가하게 된 배경은 무엇일까? 해양과학 분야를 제외하고 ‘인도태평양’ 이라는 지역개념은 주로 인도, 호주, 일본, 인도네시아 등 일부 국가의 전략논의에서만 사용되었었다. 그러다가 트럼프 대통령의 집권 후에 미국에서도 인도태평양에 대한 전략이 논의되기 시작했다. 2017년 11월 트럼프 대통령은 베트남 다낭에서 열린 기업인들과 미팅에서 ‘자유롭고 개방된 인도태평양 전략(Free and Open Indo-Pacific Strategy: FOIP)’을 미국의 아시아 전략으로 발표하였고, 그 다음 해인 2018년 7월 폼페이오 미 국무장관은 ‘인도태평양 경제 비전(America’s Indo-Pacific Economic Vision)’을 발표하였다. 2019년 6월에는 패트릭 새너핸 미 국방장관 대행이 ‘인도태평양 전략(Indo-Pacific Strategy)’을 발표하였다. 트럼프 대통령, 폼페이오 국무장관, 새너핸 국방장관 대행의 연설, 그리고 인도-태평양의 중요성을 강조하는 전략문서의 발간을 계기로 인도태평양의 사용이 증가하였고, 국내외의 많은 분석가들은 미국의 인도태평양 전략에 대한 해석과 전망에 분주하다. 이 글도 그런 노력 중의 하나로서, 2020년 미국 대통령 선거 이후 미국의 인도태평양 전략의 미래에 관하여 생각해 보고자 한다. 트럼프 대통령이 계속 집권할 경우에 인도태평양 전략은 어떻게 될 것인가? 만약 트럼프 대통령이 집권하지 못할 경우에는 인도태평양 전략이 어떻게 될 것인가? 2. 인도태평양 전략의 진화 트럼프 대통령이 집권한 이후 인도태평양이 국제적으로 본격적인 주목을 받기 시작하였지만 앞서 말했듯이 인도태평양이라는 지역개념을 처음으로 사용한 국가는 미국이 아니다. 인도태평양이라는 표현은 2007년 인도에서 처음 제안되었으며, 같은 해에 아베 총리도 인도태평양이라는 표현을 사용한 것으로 알려져있다. 미국 정치인으로서는 힐러리 클린턴 국무장관이 2010년 하와이 연설에서 인도태평양을 처음 언급했었다. 인도태평양에 관한 트럼프 대통령의 첫 연설은 그로부터 7년 뒤인 2017년 11월에 있었는데, 선거에서 경합했던 정치적 라이벌이 먼저 사용한 개념을 트럼프 대통령이 자신의 연설에서 사용한 것은 아이러니이다. 미국의 인도태평양 전략과 관련하여 트럼프의 다낭 연설이 자주 언급되지만, 인도 태평양에 대한 트럼프 대통령의 생각이 다낭 연설에 명확히 나타나 있는 것은 아니다. 이 연설을 자세히 살펴보면 트럼프 대통령이 얼마나 인도태평양을 하나의 지역으로 인식하고 있고 인도태평양 지역에 대해 일관된 전략을 정립하고 있는지가 불분명하다. 트럼프 대통령의 다낭 연설은 트럼프가 대통령 선거기간 중 주장해온 공정무역과 상호성을 인도태평양 지역 국가와의 관계에서 추구하겠다는 의지를 재확인하고 강조하는 내용이 핵심이다. 인도태평양 지역에서 법의 지배를-- 인권과 항행의 자유를--존중하겠다는 내용도 있으나 공정무역이나 상호성에 관한 언급과는 비교가 안 되게 간략하다. 즉, 트럼프 대통령의 베트남 다낭 연설은 무역에 관한 대선 공약의 재확인이 주된 내용으로, 인도태평양에 대한 미국의 국가전략을 밝힌 연설이라고 보기에는 빈 부분이 많다. 아울러 중요한 점은 다낭 연설로부터 2년이 넘게 경과하였지만 인도태평양 전략의 빈 부분을 트럼프는 채우지 않고 있다는 점이다. 따라서 오늘날 우리가 아는 미국의 인도태평양 전략은 대부분 ‘인도태평양 비즈니스 포럼’에서 폼페이오 국무장관이 발표한 ‘인도-태평양 경제비전 (America’s Indo-Pacific Economic Vision)’ 과 새너핸 국방장관 대행이 ‘샹그릴라 대화’에서 발표한 ‘인도-태평양 전략’을 조합한 것이다. 폼페이오 장관은 2018년 여름 미국이 인도태평양 지역에 1억 3천만 달러를 투자할 것이라는 계획을 발표하였고, 미국 의회는 2018년 10월 인도태평양 지역국가에 대한 미국의 개발금융을 300억 달러에서 600억 달러로 증액하는 BUILD 법을 통과시켰다. (이와 비교하여 중국은 아시아인프라투자은행을 통하여 무려 1조 달러 이상의 자금을 투입하고 있다.) 새너핸 국방장관 대행의 연설과 국방부의 ‘인도-태평양 전략’ 보고서는 인도태평양의 전략적 중요성과 ‘자유롭고 개방된 인도-태평양’라는 미국의 비전을 재확인하고, 중국, 러시아, 북한, 초국가적 도전과제들을 역내 위협요인이라 인식하고, 군사적 대비태세의 강화, 동맹국 및 각종 파트너 국가와의 협력, 역내 다자협의체의 활용을 통해서 미국이 자유롭고 개방된 인도태평양의 비전을 추구하고 미국과 동맹국, 파트너 국가의 이익을 수호할 것임을 밝혔다. 트럼프의 다낭 연설에서 부족한 부분을 폼페이오 국무장관과 새너핸 국방장관 대행의 연설과 국무부와 국방부의 전략문서가 채워주자, 많은 분석가들이 미국의 인도태평양 전략이 ‘수사’에서 ‘정책’으로 진화중이라고 평가하고, 중국의 일대일로 전략과 점차 정립되어 가고 있는 미국의 인도태평양 전략 사이에서 우리의 대응과 선택에 관하여 고민하기 시작하였다. 하지만 이러한 평가나 고민이 아직은 성급하거나 심지어 불필요하다는 것이 필자의 생각이다. 3. 트럼프 vs. 인도태평양 전략 최근의 미국 외교는 트럼프 대통령이라는 비전형적인 최고정책결정자를 고려하지 않고는 이해할 수 없다. 트럼프 대통령 외교의 특징을 여러 가지 방법으로 정리할 수 있을 것이나, ‘목적’에 있어서는 미국 우선주의, ‘방법’에 있어서는 공격적 일방주의를 특징으로 한다고 정리하여도 과히 틀리지 않을 것이다. 트럼프 대통령은 미국 국가이익의 증대를 최우선시하며 그에 장애가 되는 것들은 과감하게 배척한다. 트럼프 대통령은 기존의 경제질서가 미국에게 불리하다고 생각하며 기존의 안보협력 관계도 미국에게 손해라고 생각하고 있다. 경제분야에서 WTO 를 무력화시키고, NAFTA 와 한미 FTA 를 재협상하고, 환태평양경제동반자협정(TPP)로부터 탈퇴하는 결정들, 안보분야에서 NATO를 비난하고, 동맹국들에게 방위비 분담액을 늘릴 것을 요구하며, 주한미군의 철수를 위협하는 행위들은 트럼프의 미국 우선주의가 선거공약에 그치지 않고 실제정책임을 잘 보여주고 있다. 아울러 트럼프는 자신이 원하는 것을 추구하는 데에 있어서 다른 국가들과 협력하거나 협의하기보다는 일방적으로 행동하는 성향을 보이고 있다. 중국에 관세를 부과하고, 이란핵협정으로부터 탈퇴하고, 심지어는 미국 국무부와 국방부의 반대에도 불구하고 시리아로부터 미군을 철수시키는 결정들은 트럼프의 외교가 국제적으로뿐만 아니라 국내적으로도 얼마나 일방적으로 수행되고 있는지를 잘 보여주고 있다. 따라서 트럼프 대통령의 다낭 연설의 주내용이 인도태평양 국가들과 공정하고 상호적인 무역관계를 추구하겠다는 선거공약의 재확인에 불과하였던 것은 우연으로 보이지 않는다. ‘인도태평양 경제 비전’을 통해서 폼페이오 국무장관이나 미 국무부는 인도태평양 지역에 대한 미국의 투자를 늘리고 인도태평양의 경제적 발전을 도모하려는지 모르겠지만, 트럼프 대통령은 해외가 아니라 미국 내부에 투자와 일자리가 증가되기를 원하고 있다. 새너핸 국방장관 대행이나 미 국방부는 동맹과 파트너 국가, 그리고 다자협의체를 통하여 인도태평양 지역의 위협요인에 대처하기를 원하고 있지만, 트럼프에게는 동맹도 다자협의체도 중요하거나 유익하지 않고 상대가 중국이든 북한이든 단독적, 일방적으로 대응하고 있다. 즉, 인도태평양 전략에 대해 트럼프 대통령의 인식은 국무부나 국방부의 인식과 달라보인다. 트럼프 대통령의 미국 우선주의, 공격적 일방주의는 미 국무부의 ‘인도태평양 경제비전’이나 미 국방부의 ‘인도태평양 전략’과는 심지어 모순이 될 수도 있다는 것이 필자의 생각이다. 만약 이러한 분석이 맞는다면 트럼프 대통령의 재선이 인도태평양 전략의 발전에 얼마나 도움이 될지는 미지수이다. 미 국무부나 국방부에서 주창하고 있는 인도태평양 전략에서는 다자협력이나 자유민주주의가 중요한데, 그런 요소는 트럼프가 아니라 민주당 후보가 대통령에 당선되어야 더 잘 존중될 수 있다고 생각된다. 4. 결론: 인도태평양 전략의 불투명한 미래 새로운 지역 개념이 등장한 것은 이번이 처음은 아니다. 1990년을 전후로 아시아태평양 이라는, 당시로서는 새로운 지역개념이 등장하여 지금까지 쓰이고 있다. 아시아태평양이라는 지역 개념의 등장은, 한, 중, 일, 미, 카나다, 멕시코와 같은 환태평양 국가들 간 교류가 증가하고 관계가 심화되어서 아시아와 태평양 지역이 더 이상 분리된 것이 아니라 하나의 공간이 되어 가고 있다는 당시의 인식을 반영하고 있다. 아울러 탈냉전 후 미국이 아시아로부터 이탈할지 (disengage) 모른다는 아시아의 우려, 그러한 아시아의 우려를 달래려는 미국의 의도도 반영되어 있었다. 인도태평양 개념의 등장도 비슷한 맥락에서 이해될 수 있다. 이번 주에 발표된 ISEAS-Yusof Ishak institute의 연례 여론조사 결과에 따르면 동남아인들의 52.5%가 동남아지역에서 가장 영향력이 큰 국가가 중국이라고 답하였고, 85.4%가 중국의 정치적 전략적 영향력에 대해서 우려를 표시했다. 한편 미국이 동남아 지역에 안보를 제공하거나 신뢰할 만한 전략적 파트너인가 묻는 질문에 대해서는 응답자의 47%가 미국에 대해 신뢰를 거의 또는 전혀 갖고 있지 않다고 대답하였다. 이런 조사결과에서 나타나듯이 인도에서부터 일본, 호주에 이르기까지 인도태평양 지역의 많은 국가들은 중국의 부상과 일대일로로 상징되는 서진(西進)을 우려하고 있다. 하지만 그들은 미국이 중국의 부상이나 서진을 견제해줄 것이라고 확신을 하지 못하고 있다. 따라서 인도, 일본, 호주 등의 국가들은 미국이 중국의 부상과 서진을 견제해주도록 유도하기 위해서 그동안 미국에게 인도양 지역과 태평양 지역은 전략적으로 하나의 공간이며 미국이 인도태평양에 전략적으로 관여하여야 한다는 메시지를 지속적으로 발신해 왔다. 마침내 그러한 노력에 미국이 응답하여 인도태평양 전략을 발표하게 된 것이라고 볼 수 있다. 따라서 트럼프 대통령 집권 이후 인도태평양 지역개념의 확산은 인도, 일본, 호주가 추구한 대미 외교의 ‘거의 완전한’ 성공사례로도 평가할 수 있을 것이다. ‘거의 완전한’ 이라는 단서가 붙은 이유는 트럼프 대통령때문이다. 미 국무부나 국방부와는 달리 트럼프 대통령은 인도태평양 전략을 신봉하지 않으며, 트럼프 대통령의 미국 우선주의나 공격적 일방주의는 인도태평양 전략과 모순이 될 수도 있기 때문이다. 미 국무부나 국방부의 정책이 아니라 미국 대통령이 추진하는 국가적인 전략으로서의 인도태평양 전략의 탄생은 트럼프 대통령의 집권이 끝나야 가능할 것으로 보인다. 기획: 한인택(제주평화연구원 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​ ​ 現 제주평화연구원 연구위원 겸 제주포럼 사무국장. 서울대학교 경제학과와 同 대학원 외교학과를 졸업한 후 UC, Berkeley 정치학과에서 박사학위를 취득. UC, Davis, University of Washington, 이화여자대학교, 제주대학교 등에서 강의. 핵전략, 안보협력, 공공외교가 주요 관심분야이며, “한국형 공공외교 모델의 모색: 정책네트워크를 활용한 맞춤형, 과학적 공공 외교”와 “핵폐기 사례연구: 남아프리카공화국 사례의 함의와 한계” 등의 저술이 있음.

I. 서론  2018년 말, EU 정상회담 이후 그들이 내놓은 관심사는 다음과 같은 것들이었다. 첫째, 외부 환경의 변화에 따라 EU의 경쟁력을 어떻게 유지하고 파편화되는 EU를 어떻게 단일하게 유지할 것인가, 둘째, 날로 증가하는 국제범죄 및 이민자 문제를 어떻게 예방할 것인가, 셋째, 근린 국가 및 동유럽국가에서 발생할지도 모르는 위기 상황을 어떻게 관리할 것인가, 넷째, 방위 관련 구조 개혁을 어떻게 진행하고 EU-NATO 간 협력 관계는 어떻게 다룰 것인가, 다섯째 각종 선거를 앞두고 발생할 수 있는 허위 정보(disinformation) 유포에 어떻게 대응할 것인가, 여섯째 다년간 재원 확보 전략은 무엇인가, 마지막으로 기후변화에 대응한 국제 공조를 어떻게 유지할 것인가. 2019년도 EU의 정책 평가는 이러한 관심이 그들의 정책에 얼마나 반영되었느냐였다. 이 글은 EU의 관심이 2019년의 정책에 어떻게 투영되었는지, 또 무슨 일이 있었는지를 검토하고 이를 기반으로 2020년에는 어떤 방향으로 EU가 정책의 방향을 잡을 것인지 가늠하는 데 목적을 두고자 한다.   II. 본론 1, 브렉시트: 시간과 관계의 문제 2019년 3월 29일로 예정되었던 브렉시트는 결국 없었다. 이후 EU와 영국의 공통된 우려는 합의 없는(No-deal) 브렉시트의 현실화 여부였다. 협상의 핵심은 결국 ‘시간표’와 ‘EU-영국 간 미래 관계’다. 우선 시간표는 결코 영국 측에 유리하지 않다. 작년, EU와 영국은 3차례나 브렉시트를 연기하였다. 그리고 해를 넘겨 2020년 1월 31일로 날짜를 못 박았다. 그 사이 영국은, 보리스 존슨으로 총리가 바뀌었고(7월 24일) 총선이 있었다(12월 12일). 탈퇴 시간표가 꼬이면서 영국은 EU의회 선거에는 인원을 배정받았으나 집행위원은 그렇지 못했다. 이제 영국은 모든 EU 정책에서는 배제된 체 탈퇴의 날만 기다리고 있다. 둘째, 브렉시트 타결의 중요 열쇠 중 하나는 EU-북아일랜드-영국 간 국경선 문제이다(소위 backstop 문제). 크게 4가지 옵션이 있으나(EU와 영국의 EU 관세 동맹, EU와 북아일랜드 관세 동맹, 영국과 북아일랜드의 소프트 보더를 전제로 한 관세 동맹, 영국과 아일랜드의 하드 보더를 전제로 한 관세 동맹) 어느 것도 EU와 영국을 모두 만족 시키지는 못하고 있다. EU-아일랜드-북아일랜드-영국 간 국경선 문제는 EU 탈퇴 후 EU와 영국 간의 미래 관계 설정의 중요 기준이 된다. 보리스 존슨의 승리로 영국의 강경한 탈퇴 입장은 지지를 얻게 되었지만, 향후 북아일랜드와 아일랜드의 관계, 스코틀랜드의 독립 등 주권의 갈등 양상은 풀어야할 숙제다. 더 나아가 다른 EU 회원국의 EU 잔류 문제, EU와 회원국 간의 관계 설정, 기타 민족 및 지역의 독립 문제 등에도 영향을 줄 것이다. 협상의 마감 시한인 1월 31일이 다가오는 가운데 여전히 양자 간 미래 관계는 불투명하다.   2. 일자리와 성장-구심력 강화-사회적 가치의 알고리즘 2019년은 보호무역주의 부활 등 세계 경제의 새로운 도전에 직면한 해였다. 이에 대응하여 EU는 작년 내내 공격적 산업 정책을 내놓았다. 구체적으로 언급하자면, 첫째 미래지향적인 (forward-looking) 디지털 정책, 둘째 데이터 경제의 등장과 디지털화 시대에 알맞은 각종 조치 강구, 셋째, 공정 경쟁과 상호 이익을 위한 탄탄한 무역정책 주도 등이다. 유럽정상들은 이를 토대로 작년 6월, ‘신전략 아젠다 2019-2024(New Strategic Agenda 2019-2024)’를 채택하고 미래 5개년을 기획하였는데 이는 미래의 EU를 내다 보는 척도다. 내용은 대략 다음과 같다. 첫째, 시민 보호 및 자유 수호: i) 영토의 단일성을 유지하고 외국인(이민자)들의 출입관리를 위한 외부 국경 통제 ii) 효율적 송환 정책 및 이주·난민 정책 iii) 쉥겐 협정의 기능 조정 iv) 악성 사이버 행위, 국가/비국가 행위자의 허위정보(disinformation) 및 하이브리드 위협(hybrid threats) 대비. 둘째, 강력하고 활기찬 경제 기반 개발: i) 자본 시장 동맹 달성 및 국제사회에서 유로화의 역할 증대 ii) 디지털 혁명에 대응한 공정하고 효율적인 납세 iii) 디지털 세계에서 유럽의 자주성 확보 iv) 단일 유럽 차원의 교육 및 훈련 투자 v) 시장 접근, 불공정 관행, 제3국 혹은 역외지역으로 들어오는 안보 위협, 그리고 연쇄적 생산 공급 과정(supply chain)에 대한 전략 확보 셋째, 기후 중립화 추진: i) 기후변화는 EU가 녹색 경제의 글로벌 리더가 될 기회를 제공 ii) 효율적인 순환경제, 유럽 에너지 시장의 적절하고 안정적인 에너지 확보와 회원국의 에너지 주권 확보 동시 모색 iii) 재생에너지로의 전환 및 미래 이동수단 투자 강화 iv) 기후변화 이슈와 성(性) 평등, 권리와 기회의 동등한 보장 등 사회적 가치의 연계 넷째, 글로벌 무대에서 유럽의 이익과 가치 증진: i) 기후변화, 지속가능한 개발, 2030아젠다, 난민·이민 문제에서 선도적인 영향력 발휘 ii) 민주주의, 인권, 글로벌 평화와 안정 등 유럽의 가치를 다른 이들에게 전파하는 작업의 지속 iii) 대서양 동반자를 비롯한 신흥세력들과의 양자적 관계 유지 EU는 이러한 우선 작업을 추진하기 위하여 내부의 경제적 기반(일자리 창출과 경제성장)이 튼튼해야 함을 줄곧 강조하고 있다. 따라서 단일시장(EU의 통합)이 경제성장의 토대라고 판단하는 한 파편화의 원심력보다는 통합의 구심력이 훨씬 클 것이며 2020년의 모든 정책의 지향은 일자리와 성장-구심력 강화-사회적 가치의 알고리즘 속에서 진행될 것으로 판단된다.   3. 자유주의 정파 목소리 강화와 ‘녹색 딜’(Green Deal) 그리고 ‘디지털 경쟁력’ 2019년 실시된 유럽의회 선거 결과 양대 정치 세력인 유럽인민당 그룹(EPP)과 사회민주당 그룹(Socialists and Democrats)은 상대적으로 많은 의석을 잃은 반면, 자유주의 그룹(RE), 녹색당 그룹(GREENS/EFA)과 극우 포퓰리스트 그룹(ID)은 의석이 대폭 늘어났다. 그러나 유럽의회 선거에서 극우 포퓰리스트 세력은 우려했던 것 보다는 인상적이지 못했다. 전반적으로 자유주의 정치 그룹인 RE의 선전하였고 보수적 색체의 EPP와 ECR는 패배했다고 보는 것이 전문가들의 분석이었다. 한편 12월 1일에 출범한 집행위원회의 성향을 보면 정파별로는 유럽인민당 그룹(EPP) 10명, 사민당그룹(Socialists and Democrats) 9명, 자유주의 그룹(RE) 6명, 기타 2명 등으로 구분되었고 자유주의 그룹의 약진이 돋보였다.   2019년 유럽연합 집행위원 명단 출처: 저자 작성 주목되는 것은 업무 분야 중 ‘녹색 딜’(Green Deal), ‘디지털 시대 및 경쟁력’ (Digital Age / Competition), ‘경제 및 사회문제’, ‘가치 및 투명성’, ‘이주’(Migration) 담당 집행위원들이 모두 부위원장급으로 선임되었다는 것이다. ‘녹색 딜’과 ‘디지털 시대 및 경쟁력’이 미래를 향한 경제적 방향성을 보여주고 있다면 ‘경제 및 사회문제’, ‘가치 및 투명성’, ‘이주’ 등은 파편화된 유럽을 극복하고 정체성을 회복하기 위한 전략과 관련되어 있다. 이는 향후 5년간 EU 집행위원회가 어느 방향으로 추진 동력을 둘 것인지 보여주는 지표가 될 것이다.   4. NATO와의 관계: 새로운 역할의 모색 NATO회원국(29개국) 중 EU 회원국(28개국)과 겹치는 국가는 22개국이다. 비(非) EU를 포함할 경우 유럽회원국은 26개국에 이르고 있다. 비록 EU와 NATO 제도적으로 구분은 되지만 구성원의 교집합이 크므로 양자의 관계는 매우 긴밀하다. 그러나 탈냉전 이후 EU의 NATO 의존도는 지속적으로 줄어들고 있다. 비용 대비 NATO의 역할이 걸맞는 지에 대한 논란도 갈수록 커지고 있다. 최근에는 트럼프 미국 대통령의 “공정하게 예산을 분담하는 NATO 동맹국들에게만 도움을 줄 것”이라는 수차례 언급(The Guardian, 07. 28, 2016)으로 유럽회원국들은 미국과 불편한 관계에 놓이게 되었다. 2019년 기준 NATO 주요 회원국들의 GDP 대비 군사비 지출 비율은, 영국 2.13%, 독일 1.36%, 이탈리아 2.01 %, 프랑스 1.84% 등으로 미국의 3.42%보다 낮은 것이 사실이다(전체 GDP 대비 NATO 회원국의 평균부담 비율은 2.51%). 그러나 군사비 지출 분담과는 별개로 EU와 NATO는 여전히 긴밀한 관계를 유지하고 있다. 2019년 6월 17일, EU와 NATO는 42개 이행 항목을 확인하는 보고서를 제출하였고 여기서 양자는 군사훈련의 중요성과 하이브리드 위협에 대한 공동 대응 등 5가지 핵심 요소를 강조하였다. 제도와 비용, 역할의 간극이 큰 현재의 NATO 구조 속에서 EU는 독자적인 방위군 운영에 모색하고 있는 것도 사실이다. EU 28개 회원국 중 23개국이 2018년 11월 13일 브뤼셀에서 모여 공동 군대(European Army) 창설에 합의하고 2020년 이후 매년 50억 유로 이상을 투자하여 군대의 해외 훈련 허브를 구축하고 최첨단 무기 구입을 지원하기로 하였다. 그럼에도 불구하고 EU와 NATO의 관계가 금방 단절되지는 않을 것이다. EU는 리스본 조약에서는 NATO와의 협력을 명백하게 규정하고 있다, 또한 2017년, 모게리니 EU 외교대표의 언급을 비롯하여 수차례 EU는 NATO 회원국의 법적 의무, 군사비 지출에 관한 가이드라인 준수 등을 확인한 바 있다, 즉, 제도적, 정치적으로 NATO와의 연관성을 부인 할수 없는 것이다. 오히려 변화된 안보 위협에 NATO가 어떻게 대응할지 역할 조정을 강구하는 쪽으로 양측이 전략을 모색하면서 새로운 실천과제를 도출할 것으로 보인다.   5. 영원한 긴장 관계: 러시아  EU에게 러시아(구 소련 포함)는 역사적으로 긴장, 우려 그리고 갈등의 요소가 담긴 곳이다. 이런 관계는 러시아의 구 소련 지역에 대한 민족주의 지원 그리고 EU의 동유럽 확장 정책이 충돌하면서 보다 더 날카롭게 대립하게 되었다. 작년에는 2014년 러시아 미사일에 의해 격추된 MH17기의 추모 5주기를 맞이하여 러시아-유럽-우크라이나 간의 해소 되지 않은 외교문제들이 다시 부각되었다, 작년 4월 24일, 러시아 대통령령으로 공포된 우크라이나 령 도네츠 주(Donetsk)와 루한스크 주(Luhansk) 일부 지역에서의 여권 간소화 조치는 민스크 협정(Minsk agreement)에 반하는 것으로 우려를 표시하였다. 지난 7월 도널드 투스크 EU 상임의장은 제21차 EU-우크라이나 정상회담에서, 2014년 이후 러시아에 의한 공격으로 동우크라이나 지역에서 우크라이나의 주권과 영토가 유린 된 것에 강력히 항의하고 러시아에 대한 제재는 문제가 해결되지 않는 한 계속될 것임을 천명하였다. 우크라이나 정부와 유럽은 러시아가 비밀리에 우크라이나를 침공한 사건으로 규정하고 있기 때문이다(New York Times, 2014. 08. 27). 그러나 한편으로는 EU-러시아-우크라이나의 관계를 조율하려는 모습도 보이고 있다, 프랑스의 마크롱 대통령은 지난 9월 블라디미르 푸틴 러시아 대통령과 통화 한 후 EU 정상들이 러시아와 정상회담을 갖고 동우크라이나 문제의 긴장을 풀자고 제안하기도 하였다(일명 Normandy format). 동시에 EU는 우크라이나의 정치개혁도 요구하고 있다. 반부패 개혁, 행정의 분권화 등에 약 1억 2천만 유로를 지원하고 향후 5억 유로 이상을 재정 개혁에 지원하며 협력 국가로서의 대우하겠다는 것이다. 그러나 그동안 있었던 EU 확대에 대한 피로감, 러시아 민족주의의 반발 등으로 우크라이나를 EU회원국으로 받아들이지는 않을 것으로 보인다.   6. 신종 위협: 허위정보(Disinformation)와 하이브리드 위협(Hybrid Threats) 작년에는 유럽의회 선거를 비롯하여 유럽 전역에서 20여 차례의 각종 선거가 치러지는 정치적 변화의 해였다. 2020년에는 폴란드 대선을 비롯하여 유럽에서 17개의 선거가 예정되어 있다. 따라서 EU는 선거 결과에 영향을 줄수 있는 여러 개입을 차단하겠다는 정책을 올해에도 유지 발전 시킬 것이다. 특히 허위 정보를 예방, 제거하고자 조기 경보 체제(Rapid Alert System: RAS)의 구축이 꾸준히 강조될 것이다. EU는 허위 정보가 유럽의 민주주의를 훼손하므로 즉각적이면서도 장기적인 관점의 대응 전략이 필요하다고 판단하고 있다. 더불어 허위정보는 유럽의 안보를 위태롭게 하는 하이브리드 위협의 한 축이며 이에 대응한 복원력(resilience)을 강화하기 위한 통합 노력이 필요하다고 보고 있다(European Council meeting (21 and 22 March 2019). RAS는 온라인 플랫폼과 사회적 관계망의 운영자들이 높은 수준의 투명성과 책임성을 가지고 허위정보의 생성과 유통을 하지 못하도록 감시하고, 적절한 대응을 하기 위해 만든 체계이다. EU 각 기관과 28개 회원국은 접촉선을 확보하여 RAS 내에 정부 간 정보 공유 및 생성에 참여하고 최선의 관행을 구축하는 것을 목표로 하고 있다. 또한 유럽대외관계청과 집행위원회는 서로 협력하여 RAS의 운영이 원활하게 되도록 지원토록 하고있다(EEAS, RAS Factsheet March 2019). 구체적으로 문제가 있는 온라인 플랫폼을 RAS를 통하여 지정하고, 신뢰성 있는 공적 영역의 정보가 공유되도록 지원하며 민간의 인지 능력을 향상시켜 이들의 활동성을 높이는 데 목적을 두고 있다. 이를 통해 연구자, 팩트 체크자 그리고 시민 사회에 활력을 주고 허위정보에 대한 대응과 역할 분할을 공조할 수 있을 것으로 기대하고 있다. 한편, 유럽 대외관계청은 2017년 6월 19일, ‘사이버 외교 도구 박스(cyber diplomacy toolbox)’를 도입하여 사이버 공격을 통한 위협을 줄이고 잠재적인 공격 가능성을 억제하고자 전략을 세운 바 있다. 이어서 유럽각료이사회는 작년 5월 17일 EU 역외의 행위자들이 EU의 기관, 회원국, 제3국, 국제기구 등에게 사이버 공격을 가해 왔을 때 취할 수 있는 외교적 조치의 틀을 제시하였다. 사이버 공격 대한 대응 조치는, 우선 사이버 공격의 당사자(개인 혹은 단체)에 제재를 가하되 당사자의 범위는 기술적 지원뿐 아니라 금융지원을 하거나 이와 관련된 어떤 방법이라도 제공한 모든 이들을 포함한다(2019.06.03 EEAS EU Cyber Diplomacy Toolbox). 그러나 사이버 외교 도구 박스가 실재에서 적용되어 신뢰성 있는 조치를 취하기에는 여러 가지 어려움이 있을 것으로 보인다. 무엇보다 사이버 공격의 당사자가 누구인지, 어떻게 공격했는지 등을 가려내기가 쉽지 않기 때문이다(Erica Moret and Patryk Pawlak, “The EU Cyber Diplomacy Toolbox: towards a cyber sanctions regime?”, EUISS, 2017). 그럼에도 불구하고 국가/비국가 행위자의 사이버 공격과 허위정보 유포는 정치와 사회 안정에 큰 위협이 되므로 새로운 대응 전략을 끊임없이 모색하고자 할 것이다.   7. 기후변화와 환경 EU는 작년 초부터 파리 협약(Paris Agreement)의 이행을 전폭적으로 지지한다고 반복하여 선언 하였다(European Council meeting 21 and 22 March 2019). 또한 지구 온도 상승을 1.5°C 이내로 제한하자는 ‘기후변화에 관한 정부 간 패널(IPCC) 보고서’ 역시 전폭적으로 지지(European Council meeting 21 and 22 March 2019, European Council meeting 20 June 2019)하고 UN에서의 노력을 높이 평가하였다. EU는 파리 협약의 규정 내에서 기후-중립화(climate neutral) 노력을 지속하되 정의와 사회적 균형을 맞추고 각 회원국이 그들의 환경과 에너지 문제 등을 복합적으로 고려하여 결정할 수 있도록 권리를 존중하겠다는 방침이다. 그럼에도 불구하고 각국은 기존에 설정한 ‘2030년 목표’를 여전히 준수해야 한다고 강조하고 있다. EU는 또한 2020년 초까지 ‘기후변화에 관한 유엔 기본 협약’(UNFCC)에 기후변화에 관한 EU의 장기적인 전략을 제출하고 유럽투자은행(European Investment Bank)에 의뢰하여 기후변화 관련 활동을 지원할 수 있도록 조치하고자 하고 있다. 또한 EU와 회원국은 기후변화 기금(Green Climate Fund)의 모금, 집행, 활동 등 기금의 활성화를 위해 공적/민간 영역이 모두 지원할 수 있도록 독려하기로 하였다. 기후 변화에 관한 EU의 선도전략은 이제 단순히 글로벌 차원의 환경 문제가 아닌 EU 자체의 시그니처 글로벌 전략이 되었다. EU는 향후 모든 산업 정책, 정치 결정, 경제 전략에서 기후변화를 그들 전략의 근간으로 세울 것이다.   III. 결론: 2020년 유럽연합의 모습 1. 파편화된 유럽의 극복과 하이브리드 위협에 대응 2016년 6월 영국의 EU 탈퇴 선언 유럽은 파편화되는 경향을 보여 왔다. 구심력 확보를 위해 이후 EU는 ‘EU 시민 보호’를 그 어느 때보다 강조하고 있다. 이런 맥락에서 브렉시트의 성공적인 마무리는 유럽인으로서 27개 회원국의 정체성을 어떻게 규정하느냐 하는 문제와 연관되어 있다. 따라서 온정적, 임시적, 편의적 해결 모색은 없을 것으로 보인다. 또한 유럽의 안보 영역에서 주변국으로부터의 재래식 군사 위협은 더 이상 중요한 고려 대상이 아니다, NATO와의 관계는 당장 위태롭지는 않겠지만 새로운 이익의 영역을 EU-미국이 공유하지 않는 한 장기적으로 완만한 갈등이 드러날 것이다. 오히려 하이브리드 위협으로부터 안전이 보다 민감한 목표가 되고 있다. 이는 자체적인 안보 역량을 강화의 방향과도 관련되어 있다. 다만, 러시아에 대한 불안은 여전히 중요하며 그 형태는 하이브리드 위협의 전형적인 원인으로 판단할 것이다. 향후 EU는 군사 안보뿐 아니라 생활 전반에 걸친 안보 위협의 가시적 대상으로 러시아를 계속 주목할 것이다.   2. 유럽의 보수화 국제사회에서 벌어지고 있는 자국 우선주의, 극우주의의 발호, 테러리즘, (불법)이민자 문제 등으로 인해 국내 수준에서 주로 언급되던 보수적 가치는 ‘유럽의 이익’을 수호하기 위한 가치로 변형될 것이다(회원국 문제의 유럽화). 이를테면 지난 6월, EU 정상회담에서 채택된 ‘신전략 아젠다 2019-2024’에서 언급한, ‘영토의 단일성을 유지하고 외국인(이민자)들의 출입을 관리하기 위해 외부 국경을 통제’하겠다는 것을 주목할 필요가 있다. 이는 이민자를 외부의 위협 중 하나로 특정하고 안보 차원에서 해석한 것으로 판단된다. 외부 세력을 배타적으로 규정하는 일부 국가의 국내 정치 논리를 유럽화한 하나의 사례이기도 하다. EU는 몇 년 전과는 달리 최근에는 이민자 정책을 크게 이슈화하지 않고 있으며 이민자 정책의 포괄적 접근의 필요성을 강조하고있다. 또한 이민자를 불법 이민 및 인신매매와의 싸움의 대상으로 간주하여 통제 정책을 정당화시키고 있다. 지원과 보호보다는 송환과 입국 금지에 주안점을 둘 것(illegal migration and human trafficking and to ensure effective returns)임을 강조하고 있는 것도 주목된다. 향후 유럽의 보수화는 ‘단일한 목소리를 내는 유럽(One voice Europe)’이라는 목표와 함께 매우 천천히, 그리고 새로운 방식으로 전개될 것이다. 그 이유는 작년에 치러진 유럽의회 선거, 각종 국내 선거, 집행위원회 구성을 보았을 때 중도 보수와 중도 좌파의 기존 구조가 크게 훼손되지 않았고 브렉시트의 교훈을 통해 통합이 질적인 공고함으로 이어져야 한다고 보고 있기 때문이다. 유럽 선거는 극단주의 세력의 거대 제도권으로의 이동을 우려하던 당초의 예상과는 달랐지만 그들이 주장하는 기대와 목표가 EU의 각종 정책에 어느 정도 담겨질 것이라고 판단된다. 이런 가운데 보수적 자유주의 정파의 부상이 주목할 만하다. 이는 분리·독립주의, 외부인 배척 등으로는 유럽의 위기가 풀리지 않았음을 유럽인들이 조금씩 자각한 데도 원인이 있다. 따라서 새로운 대안을 경제적 자유주의 속에서 찾아보려는 시도와 보수화되는 EU의 각종 정책이 어떤 형태로 맞물릴지 주시해야 한다.   3. 유럽의 시그니쳐 전략: 기후 중립화, 녹색딜 그리고 공정성 통합이 진행되는 동안 EU는 내부통합의 속도와 범위에 주로 집중하였으나 리스본 조약 이후부터는 통합의 가치와 성과를 대외적인 부분에서 찾으려는 시도가 부쩍 늘어나고 있다. EU는 그들이 내세우는 가치-민주주의, 법치, 평등, 투명성 등-를 토대로 기존의 강대국들이 했던 글로벌 리더의 역할과는 다른 차원의 접근을 시도하고 있다. ‘신전략 아젠다 2019-2024’에서 드러난 것처럼 경제적 토대를 글로벌 리더로서의 가장 기초적인 토대로 인식하고 이 위에 유럽의 가치가 투영된 새로운 분야를 쌓는 것이 리더 역할의 핵심 실천과제로 전제한다. 그 중에서도 EU는 ‘기후 중립화’, ‘녹색 딜’, ‘공정하며 투명한 기준’, ‘사회화가 된 세계(유럽)’ 등은 선도적인 역할을 할 유럽의 독자적인 영역이라고 판단하고 있다. 향후 대외관계에서도 타협이나 양보 없는 핵심 아젠다로 이러한 가치를 주장할 가능성이 높다, 반면, 혁신, 교육, 기술 개발 등은 스스로 부족한 부분이라고 여기고 있다. 향후 이 분야에서 협력과 시너지 효과를 기대할 국제적 동반자를 구하는데 적극적일 것으로 파단된다. 기획: 도종윤(제주평화연구원 연구실장)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​ ​ 現 제주평화연구원 연구실장. 브뤼셀 자유대학교에서 정치사회학 박사학위 취득. 주요 논문으로 "국제정치학에서 주체물음(2013)", "유럽연합의 개발협력전략(2013)" 등이 있음

1. 서론: 쿠즈네츠 가설과 피케티의 반론 일반적으로 경제구조의 전환기에 새롭게 등장하는 사회경제 집단은 저숙련·저임금 노동자들로 구성된 경우가 많고, 이에 따라 전환기에는 일자리가 늘어날수록 경제적 불평등이 증가하는 경향이 있다. 전환기 불평등 증가와 관련해 노벨경제학상 수상자인 쿠즈네츠(Simon Kuznets)는 소득 수준이 낮을 때는 심하지 않던 불평등이 경제가 발전함에 따라 증가하다가 소득 수준이 높아지면 다시 감소한다고 주장했다 (Kuznets 1955). 1980년대까지 많은 경험적 자료를 기반으로 쿠즈네츠의 주장은 하나의 ‘법칙’으로 간주되기까지 했다 (Bourguignon and Morrisson 2002). 하지만 쿠즈네츠 가설은 1980년대 이후 나타난 선진국들의 불평등 증가를 제대로 설명하지 못하며 한계에 봉착했다 (Milanovic 2016). 영국과 미국과 같은 영미권 국가들뿐만 아니라 독일, 프랑스 등과 같은 유럽 대륙 국가들을 비롯해 심지어 스웨덴과 같은 북유럽 국가들에서조차 1980년대 이후 불평등 증가가 관찰되면서 쿠즈네츠 가설에 대한 비판이 높아진 것이다. 최근 폭발적인 관심을 받은 바 있는 토마 피케티(Thomas Piketty)의 저서 『21세기 자본(Capital in the Twenty-First Century)』 역시 쿠즈네츠 가설을 반박하며 등장한 것이다. 피케티의 주장에 따르면, 기본적으로 자본주의는 불평등 증가를 유발하는 속성을 갖고 있기 때문에 1차 대전 이후부터 1980년까지 고소득국가에서 소득 불평등이 감소한 것은 전체 자본주의 역사에서 매우 예외적인 사건으로 봐야 한다. 다시 말해서 이 시기 불평등 감소는 전쟁으로 인한 자본계급의 붕괴, 전쟁자금 마련을 위한 강력한 조세, 사회주의 이념과 운동의 상승 등이 맞물려 작동한 특수한 상황이었다는 것이다. 피케티의 주장과 달리, 자본주의가 필연적으로 불평등의 심화로 귀결하는지에 대해서는 이론적 측면뿐만 아니라 경험적 측면에서도 여전히 치열한 논쟁이 진행 중이다 (Milanovic 2016; Boushey, DeLong, and Steinbaum et al. 2017). 하지만 분명한 것은 레이건-대처리즘이 본격화된 1980년대부터 전 세계에 걸쳐 불평등이 심화되고 있다는 점이다. 본 글에서 최근 세계 불평등의 변화 과정을 세계, 지역, 국가 차원에서 추적하고 이러한 불평등 양상이 향후 어떤 추세를 보일지를 전망한 후에 불평등 감소를 위한 정책 대안을 제시한다.   2. 세계 불평등 현황 권위 있는 세계 불평등 데이터베이스로는 세계은행의 포브칼넷(PovcalNet), 룩셈부르크소득연구소(LIS), OECD의 소득데이터베이스(IDD) 등이 있지만, 본 연구는 최근 전 대륙에 걸쳐 100명이 넘는 연구자들이 참여해 작성한 세계자산·소득데이터베이스(World Wealth and Income Database: WID)를 활용한다. 기존의 불평등 자료는 주로 선진국들을 중심으로 작성되고 가계동향조사에만 의존하는 반면, WID 자료는 신흥국과 개발도상국들을 대거 포함했을 뿐만 아니라 가계동향조사와 함께 각 정부의 과세 자료를 종합적으로 분석해 소득 최하위 집단부터 최상위 집단을 모두 포함하는 일관된 자료를 제공하고 있어 보다 입체적이고 정확한 불평등 분석이 가능하다 (Alvaredo, Chancel, Piketty, and Suez et al. 2018). 글로벌 소득 하위 50퍼센트와 상위 1퍼센트의 몫 (1980-2016) 출처: Alvaredo, Chancel, Piketty, Saez, and Zucman eds. 2018 은 1980년부터 2016년까지 구매력평가 환율을 고려해 세계 소득 상위 1퍼센트와 하위 50퍼센트가 전 세계 소득에서 차지하는 비율을 보여준다. 소득 상위 1퍼센트가 전체 소득에서 차지하는 비율은 1980년 약 16퍼센트에서 2007년 22퍼센트까지 상승했다가 2008년 금융위기 이후 조금 감소해 2016년에는 20.4퍼센트를 기록했다. 한편, 하위 50퍼센트의 비율은 1980년부터 2016년까지 10퍼센트를 넘지 않으며 사실상 정체되어 왔음을 알 수 있다. 이 그래프를 통해서 크게 세 가지를 알 수 있다. 첫째, 상위 1퍼센트 소득 집단은 하위 50퍼센트 소득 집단보다 두 배 이상의 소득을 차지하면서 지난 30여 년간 세계 불평등 구조가 고착화되었다. 둘째, 2000년 이후 중국을 중심으로 신흥국과 개발도상국들의 높은 성장세는 세계 불평등을 완화시킬 만큼 강력하지 않았다. 셋째, 2008년 이후 관찰되는 세계 불평등 감소는 하위 50퍼센트의 소득이 증가했기 때문이라기보다는 금융위기로 인한 상위 소득 계층의 소득 감소와 유럽을 중심으로 하는 선진국들의 성장 둔화로 인한 것이다. 글로벌 소득 분위별 증가율 (1980-2016) 출처: 출처: Alvaredo, Chancel, Piketty, Saez, and Zucman eds. 2018 는 흥미로운 결과를 보여준다. 가로축은 세계 인구를 소득 분포에 따라 100개의 집단으로 구분한 것이다. 왼쪽으로 갈수록 소득 하위 집단이며, 오른쪽으로 갈수록 소득 상위 집단이다. 이 때 상위 소득 집단의 분포를 좀 더 입체적으로 살펴보기 위해 최상위 1퍼센트 집단을 10개 집단으로 나누고, 그 중 최상위인 0.1퍼센트 집단을 다시 10개 집단으로 나누고, 또 다시 그 중 최상위인 0.01퍼센트 집단을 다시 10개 집단으로 나눴다. 세로축은 1980년에서 2016년 사이에 각 집단에 속한 개인들의 평균 소득 증가율을 나타낸다. 를 통해 발견할 수 있는 사실은 다음과 같다. 첫째, 하위 50퍼센트는 전체 소득 증가 증가의 12퍼센트를 차지한 반면, 상위 1퍼센트는 27퍼센트를 차지했다. 둘째, 소득 하위 20퍼센트와 30퍼센트 집단의 소득 증가율이 비교적 높게 형성된 것은 이 시기 중국을 비롯한 신흥국들의 경제성장 덕분이다. 셋째, 소득 상위 30퍼센트와 20퍼센트, 그리고 10퍼센트 집단의 소득 증가율은 전체 집단 중 가장 낮았다. 이는 미국과 서유럽 등 주요 선진국들의 중산층 집단의 경제활동이 위축되고 있음을 의미한다. 넷째, 상위 1퍼센트 이상 집단들은 지난 30여 년간 소득 증가 측면에서 가장 큰 혜택을 봤다. 와 를 통해 세계 불평등 전반에 대한 분석을 요약해보면, 중국을 비롯한 신흥국들의 부상에도 불구하고 극단적인 세계 불평등 구조를 해소할 수 없었으며, 주요 선진국을 중심으로 중산층이 붕괴되는 현상이 목격된다. 다시 말해서 신흥국들의 부상으로 국가 간 불평등은 감소하고 있으나, 국가 내의 불평등이 심화되면서 세계 불평등이 해소되지 못하고 있다고 할 수 있다. 다음 장에서는 세계 불평등을 좀 더 세분화해 대륙별·국가별 불평등 양상을 살펴보도록 하자.   3. 지역별·국가별 불평등 현황

1. 서론 세계경제의 핫이슈는 말할 것도 없이 중국이다. 지난 2008년 글로벌 금융위기 당시 글로벌 금융위기가 예상보다 심각했음에도 불구하고 표면적으로 불과 몇 년 만에 극복할 수 있었던 가장 큰 요인은 중국이라는 나라가 있었기 때문이다. 그로부터 10여 년이 지난 최근 주요 금융기관 및 여러 학자들에 의해 경제위기론이 수차례 제기되고 있는데, 과거 경제위기가 금융위기라면 최근에는 ‘공황(depression)’이라는 새로운 위기의 봉착이라고 할 수 있다. 다시 말해 2008년 글로벌 금융위기 당시 미국과 중국이 양적완화 정책을 취함에 따라 ‘인플레이션(inflation)’이 발생할 것인가 아니면 시중에 자금을 많이 공급하더라도 실물경제에 미치는 영향이 미미해 유동성 함정에 빠져 ‘디플레이션(deflation)’ 위기가 올 것인가에 대한 논쟁이 일었다면 최근에는 오히려 각국 정부들이 긴축정책을 시행하고 있고, 그에 따른 정부지출 및 민간소비 등 유효수요가 창출되지 않고 있음에 따라 세계적으로 ‘디플레이션’과 더불어 공황에 대한 우려가 매우 커지고 있다. 이처럼 정부긴축 및 유효수요 창출 문제에 따른 공급과잉과 공황의 우려가 대두됨에 따라 최근 세계경제에서 가장 떠오르는 화두는 ‘전 세계의 일본화’이다. 미국과 유럽을 중심으로 일본의 ‘잃어버린 20년’을 쫓아가는 건 아닌지가 학자들 간의 논쟁의 대상이 되었고, 세계 주요국들이 일본의 ‘잃어버린 20년’과 같은 장기적 불황을 피하기 위해 중국이라는 변수에 주목하고 있다. 즉, 작금의 세계경제 위기를 돌파해 나가기 위해 중국이 지난 글로벌 금융위기 때처럼 다시 구원투수의 역할을 할 수 있을 것인가가 화두인 것이다. 시진핑(习近平) 주석 집권 이후 중국경제는 생산과 소비, 투자 증가세가 둔화되고 부동산 시장 부진이 지속되는 등 성장세가 약화되는 동시에 경제구조나 성장의 내용 등에서 과거와는 다른 양상이 나타나면서 고속성장 시대를 마감하고, 중고속성장으로 성장속도가 변화하는 이른 바 ‘신창타이(新常态: New Normal)’ 시대에 진입하였다. 이는 과거 투자와 수출, 노동력을 앞세운 경제성장 전략이 초래한 사회경제적 불평등 확대 및 소비와 투자 간 불균형, 환경오염, 자원사용량 급증 등의 구조적 문제가 심화되면서 공평한 분배와 친환경 성장 등을 중시하는 질적 성장으로의 변화를 꾀하고 것으로 중국경제의 비효율성을 극복하고, 혁신이 성장의 견인 역할을 할 수 있도록 산업구조조정을 추진하고 있다. 하지만 이러한 중국의 혁신전략과 구조개혁 추진에도 불구하고 세계 주요 금융기관 및 글로벌 싱크탱크들은 중국경제에 대해 비관적인 시각을 보이고 있다. 특히, 2008년 글로벌 금융위기 당시 중국이 외부충격에 대응하기 위해 무려 4조 위안, 한화 약 653조 원의 대규모 재정투입 및 은행대출의 급격한 증가가 초래한 제조업 부문 과잉생산과 지방정부 부채 급증, 부동산 거품 등이 오히려 중국경제의 잠재적 위험요인으로 작용할 가능성이 크고, 경제와 부채 규모, 방대한 국제금융 연결망 등을 고려했을 때, 글로벌 경제위기가 중국의 부채 문제로부터 촉발한다면 세계 각국으로 빠르게 전이될 수 있어 오히려 다음 글로벌 경제위기의 진원지가 중국이 될 수도 있다는 지적도 꾸준히 제기되고 있다. 설상가상으로 미중 무역분쟁 또한 중국경제 둔화세를 가속화시키는 원인으로 꼽히고 있지만 더욱 주목할 만한 것은 상술한 중국경제의 구조적 문제 속에서 중국이 과연 중진국 함정을 벗어날 수 있는지에 대한 촉각을 곤두세우고 있다는 점이다. 이에 본고는 시진핑 주석 취임 이후 중국공산당 창당 100주년인 2021년까지 중산층 육성의 일환으로 모든 국민들이 풍족한 생활을 누리는 단계를 의미하는 ‘사오캉(小康)’ 사회 건설을 미래비전으로 제시하였고, 『중화인민공화국 국민경제 사회발전 제13차 5개년 규획(中华人民共和国国民经济和社会发展十三个五年规划)』이 종료되는 2020년이 중국경제에 새로운 기점이 될 것으로 판단됨에 따라 2020년을 맞이하여 과연 중국이 현재 직면하고 있는 중진국 함정에서 벗어날 수 있을 것인가에 대해 논의해보고자 한다.   2. 중국과 중진국 함정의 상관관계 중진국 함정이란 개발도상국이 경제발전 초기에는 순조롭게 성장하다가 중간소득국가(Middle income country) 단계에서 성장력을 상실하여 고소득국가(High income country)에 이르지 못하고 중진국 수준에서 장기간 침체되는 현상을 말한다. 중진국 함정의 기준은 기관마다 다소 차이를 보이고 있지만 세계은행(WB)은 중간소득국가를 1인당 국민총소득(GNI) 기준 1,000-12,000달러로 보고 있다. 중진국 함정에 빠진 대표적인 국가는 아르헨티나와 멕시코, 브라질, 칠레 등 중남미 국가와 터키와 포르투갈, 헝가리 등 유럽국가, 태국과 필리핀, 말레이시아 등 아시아 국가들이 이에 해당하며, 중국의 1인당 국민총소득은 2018년 기준 약 9,776달러로 지난 10년 간 약 25%씩 상승하며 증가추세를 보이고 있다. 반면, 제2차 세계대적 종전 이후 중진국 함정에 빠지지 않고 개발도상국가에서 선진국 수준의 국민소득을 달성한 유일한 국가는 한국과 일본, 대만, 싱가포르, 홍콩으로 이들 국가들 중 홍콩과 싱가포르는 인구가 적고, 대만은 중소기업 위주의 경제구조로 인해 중국이 추구하는 경제발전모델과 상이한 점이 많아 중국이 벤치마킹을 할 수 있는 국가는 한국과 일본이 유일하다고 할 수 있다. 일반적으로 한 국가의 경제성장 방식은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 먼저, 노동 및 자본 등 생산요소의 투입을 증가시키는 방법과 기술혁신 및 노동의 질을 높이는 등 생산성을 향상시키는 방법이 있다. 보통 선진국과 개발도상국의 경제성장률을 비교하면 개발도상국이 월등히 높은 것을 확인할 수 있는데, 이는 개발도상국의 경우 위 2가지 경제성장 방식인 생산요소 투입과 생산성 향상 모두 사용할 수 있는 반면, 선진국은 이미 도시화율이 90%가 넘어 경제성장 첫 번째 방식인 생산요소 투입을 더 이상 할 수 없기 때문이다. 하지만 미국과 영국, 독일 등 선진국들이 중진국 함정에 빠지지 않았던 원인은 경제개발 초기에 생산요소 투입의 증가로 경제성장을 이루면서 자연스럽게 생산성 향상으로 넘어갈 수 있었기 때문이며, 개발도상국이 중진국 함정에 빠지는 원인은 경제개발 초기 생산요소 투입의 증가로 경제성장을 이루어 왔지만 생산성 향상으로 넘어가기 어렵기 때문이다. 예를 들어, 독일이 성냥-제철-반도체 공장 등 부가가치가 낮은 산업에서부터 높은 산업으로의 생산요소 투입을 통해 경제성장을 이룰 수 있었던 것은 그 당시 해당 산업의 경쟁상대국이 없거나 경쟁이 치열하지 않았기 때문에 생산성 향상으로 자연스레 넘어갔지만 개발도상국은 생산요소 투입 증가로 경제성장을 이어오다가 부가가치가 높은 반도체 공장으로 넘어가려면 이미 반도체 경쟁력이 선진국이 훨씬 앞서므로 생산성 향상에 의해 경제발전을 이어가기 어렵기 때문이다. 중국 또한 과거 노동과 자본 등 생산요소 투입을 증가시키는 방법으로 경제성장을 이루면서 지난 40여 년간 고속성장 속에 저물가를 유지하였지만 더 이상 이와 같은 방법으로 고속성장이 불가능하다는 것을 인식하고 있다. 중국경제를 이루는 GDP, 즉, 소비와 투자, 정부지출, 순수출의 최근 추이를 살펴보면 높은 저축률로 인해 소비는 적고, 투자와 정부지출을 통한 순수출로 경제성장을 이루어왔지만 더 이상의 정부지출은 물가와 자산거품을 초래할 수 있어 한계가 있고, 높은 고정자산투자율과 달리 경제성장률이 하락하고 있는 것은 투자를 지속하더라도 경제성장을 이끌어 낼 수 없다는 것으로 귀결된다. 이는 결국 생산성 향상으로 넘어갈 수 없음을 반증하는 것이며, 투자를 통해 공장을 짓는데도 불구하고 경제성장률의 하락은 낮은 소비로 인한 재고증가율이 높아지면서 공급과잉이 나타나는 것으로 공황의 우려 또한 존재한다고 볼 수 있다는 것이다. 하지만 더 큰 문제는 중국의 산업화로 인한 도시화율이 1978년 17.9%에서 2018년 59.6%로 크게 증가함에 따라 출산율이 떨어지고 평균 수명이 길어지고 있다는 점이다. 이는 곧 인구감소와 부양율이 높아지는 등 생산가능인구의 감소로 이어지게 되는데, 이미 중국의 생산가능인구는 2010년 74.5%로 변곡점에 도달하였으며, 부양비율 또한 2010년을 기준으로 상승세로 전환되었다. 결국 중진국 함정은 생산요소 투입을 통한 경제성장 전략이 생산성 향상으로 넘어가지 못함과 생산가능인구 비율의 감소가 동시에 발생하면 빠지는 것이라고 할 수 있다. 더욱이 중국의 이러한 추세가 지속된다면 2030년경에는 그동안 중국경제의 주춧돌 역할을 해왔던 인구보너스가 소멸될 것으로 전망된다는 점에 우리에게 큰 시사점을 제시한다고 할 수 있다.   3. 중진국 함정을 벗어나기 위한 중국의 경제정책 그렇다면 중국정부는 이러한 상황에 대비해 어떠한 경제정책을 추진하고 있을까? 우선, 2000년대 중반부터 시행하고 있는 ‘중부굴기(中部崛起)’와 ‘서부대개발(西部大开发)’ 정책을 들 수 있다. 중국경제는 개혁개방 이후 연해지역인 동부지역을 중심으로 발전함에 따라 상대적으로 중·서부지역 간 경제격차가 클 수밖에 없었고, 소득격차 또한 확대되면서 지역 간 불균형이 지속적으로 지적되어 왔다. 이미 상대적으로 투자가 포화상태에 달한 동부지역의 산업을 중·서부지역으로 이전시키면서 그 효과는 어느 정도의 성과를 거두었다고 평가받고 있지만 시안(西安)과 충칭(重庆) 등 중·서부 주요 몇 개의 지역을 중심으로 인프라 구축 개선에만 치우친다는 비판도 없지 않다. 하지만 중국의 산업과 시대적 흐름에 맞춰 5년마다 발표하는 『중화인민공화국 국민경제 사회발전 5개년 규획』에 따라 지역경제 발전을 위한 정책 업그레이드를 가속화하고 있어 상황을 지켜볼 필요가 있다고 할 수 있다. 두 번째로 중화민족의 위대한 부흥인 ‘중국몽(中国梦)’을 실현하기 위해 2013년 9월 처음으로 제기한 ‘일대일로(一带一路: Belt and Road Initiative)’ 전략을 들 수 있다. ‘일대일로’로 연결되는 지역은 대략 60여 개 국, 세계 인구 63%에 이르는 44억 명, 세계 GDP 30%에 달하는 21조 달러 규모의 경제권으로 이는 세계 제 2위의 경제대국으로써 국제적 영향력을 한층 더 높여가기 위한 중국의 행보에 중요한 역할을 하고 있다. 더욱이 ‘신창타이’ 시대에 진입한 중국경제에 새로운 성장동력을 창출할 뿐만 아니라 ‘일대일로’를 통해 도농 및 지역 간 격차를 축소하고, 소득분배 개선 등을 추진하여 양극화와 중국 국내 과잉생산을 해소함과 동시에 에너지 안보 및 위안화 국제화를 위해 적극적으로 추진하고 있다. 이미 2017년 5월과 2019년 4월 두 차례의 ‘일대일로 국제협력 고위급 포럼’을 통해 126개 국가와 29개 국제기구가 ‘일대일로’ 협력문서에 서명하였고, 중국국가통계국에 따르면 2018년 기준 일대일로 연선국으로 분류된 국가와의 무역액은 전년 대비 13.5% 증가한 8조 3,657억 위안, 한화 약 1,423조 원으로 집계되는 등 중국 전체 무역액의 27.4%를 차지하며 계속 팽창하고 있는 추세를 보이고 있다. 비록 ‘일대일로’가 미국이 주도하는 서방 세계의 중국 포위망을 돌파하기 위한 계획만이 아닌 새로운 성장동력을 외부에서 찾아야 하는 상황에 직면하면서 추진되었다고는 하나 ‘일대일로’ 프로젝트에 참여한 연선국가들의 천문학적인 ‘부채의 늪’에 빠뜨린다는 비판을 받고 있고, 사업과정의 투명성 문제가 줄곧 제기됨에 따라 중국경제 발전을 위한 주변국의 약탈적 희생에 대해 심각하게 고려해 볼 필요가 있다. 세 번째로 시진핑 주석 집권 이후 경제성장 동력 약화에 따른 해법으로 2015년 12월 ‘중앙경제공작회의(中央经济工作会议)’에서 제시한 ‘공급측개혁(供给侧改革)’의 추진이다. 중국경제의 안정적 성장을 위해 공급과잉 문제 해결과 중국산 제품의 품질 혁신을 주요 골자로 하는 ‘공급측개혁’은 기존의 투자와 소비, 수출 등 수요 진작 정책에만 의존하지 않고, 노동력, 토지, 자본, 제도, 기술 등 공급측요소의 개혁을 통해 중국경제의 질적 성장을 도모하면서 공급이 수요 변화에 따라 유연하게 조정될 수 있도록 공급측면의 효율성을 제고하는 것을 말한다. 다시 말해 중국정부가 과거 부동산과 인프라 투자 등 대규모 투자에 의존한 양적 팽창 및 고속성장 모델이 더 이상 중국경제와 사회의 지속적인 발전으로 이어질 수 없음을 인식하여 추진하는 것으로 △과잉생산 해소(去产能) △기업 원가절감(降成本) △부동산 재고 해소(去库存) △부채 축소(去杠杆) △유효공급 확대(补短板) 등을 통해 중국의 산업고도화 실현 및 신(新)성장동력 확보를 위한 ‘공급측개혁’을 경제정책의 핵심 기조로 삼고 있다. ‘공급측개혁’ 기존의 경제학 이론이나 경제정책에서는 찾아보기 어려운 중국경제의 특수성에 기반한 창의적인 거시경제 발전전략으로 평가되고 있으며, 그 결과 철강과 석탄, 시멘트 등 전통산업 분야에서 강도 높은 구조조정과 함께 인수합병을 통한 과잉생산 해소는 빠른 성과를 보이고 있지만 기업 원가절감 및 부채 축소 등을 통한 질적 발전에 대해서는 아직 구체적인 성과가 보이지 않아 중장기적으로 상황을 지켜봐야 할 것으로 보인다. 네 번째로 4차 산업혁명시대 도래에 따른 글로벌 경제에 대응하기 위해 2015년 5월 『중국제조 2025에 관한 통지(国务院印发《中国制造 2025》的通知)』를 발표하면서 산업구조 고도화 작업을 본격적으로 착수하고 있다. 1990년 중반 이후 비약적인 발전을 실현한 중국의 제조업은 현재 세계 최대 제조대국의 반열에 올랐으나 질적 성장 측면에서는 선진국에 비해 크게 뒤처져 있으며, 핵심기술 및 첨단설비 분야의 높은 대외의존도로 인한 혁신역량 부족, 낮은 에너지 효율과 심각한 환경오염, 노동임금 등 요소비용의 상승으로 성장의 난관에 봉착한 상황이다. 따라서 이 같은 문제점을 해결하고 제조강국으로 도약하기 위해 기존 제조업과 IT의 융합을 통한 제조업 경쟁력 강화를 목표로 △차세대 정보기술 △수치제어 및 로봇 △항공우주장비 △선진 궤도교통설비 △신에너지 자동차 △전력설비 등 10대 핵심 산업을 선정해 향후 30년 간 10년 단위로 3단계에 걸쳐 산업고도화를 실현하고자 하고 있다. 하지만 산업구조와 정보화 수준, 품질 등에서 자주적 혁신이 부족한 중국이 ‘중국제조 2025’를 앞세워 첨단기술을 갖고 있는 외국기업들을 인수하고, 지적재산권 및 기술이전을 강요하는 방식으로 추진됨에 따라 첨단산업 분야에서 중국정부가 개입하여 불공정한 방식으로 첨단기술을 획득해 나간다면 중국의 산업 능력은 급속히 제고될 수밖에 없어 미국의 대(對)중국 관세 압력, 즉, 미중 무역분쟁을 통해 통제하고 있는 실정에 이르고 있다. 결국 미중 무역분쟁이 미중 간 무역수지 불균형도 있지만 ‘중국제조 2025’가 궁극적 원인으로 드러나면서 중국이 불공정한 기술획득 관행을 저지하기 위해 첨단기술과 관련 지재권 보호 등 실효적인 조치가 마련될 때까지 미중 무역분쟁을 지속할 것으로 전망됨에 따라 향후 추이를 지켜볼 필요가 있다.   4. 결론 살펴본 바와 같이 중국정부의 다양하고 적극적인 경제정책 추진에도 불구하고 현재 중국경제는 부문별 개혁의 성과가 나타나고 있지만 전반적으로 봤을 때, 안팎으로 많은 도전에 직면하고 있음을 알 수 있다. 물론, 경제개혁이 단기간에 성과를 거둘 수 있는 사안이 아니지만 지난 30여 년간 중국경제 성장모델이었던 요소투입형 양적 성장 방식에서 벗어나 질적 성장 방식으로의 경제성장 패러다임을 전환함에 있어 고전을 면치 못하고 있는 것만은 분명해 보인다. 특히, 경제성장률 측면에서 2017년부터 6%대를 목표로 하는 ‘바오류(保六)’를 지속했으나 대내외 경제 변화가 가속됨에 따라 2020년부터 6%대 성장 궤적을 이탈하는 이른바 ‘바오우(保五)’ 시대에 돌입할 것으로 전망되고 있다. 뿐만 아니라 2005년부터 2011년 간 ‘바오빠(保八)’ 시대에는 전반적으로 경제성장률이 잠재성장률을 상회하였으나 이후 경제성장률이 잠재성장률에 근접하는 양상을 보이면서 중국경제가 전반적인 하락세를 보임에 따라 ‘구조적 장기 침체(Secular Stagnation)’ 가능성 또한 상존하고 있다. 더욱이 2008년 글로벌 금융위기 이후 세계 무역 환경이 지속적으로 약화됨과 동시에 중국이 내수중심의 성장방식으로 전환하면서 수출 동력 또한 약화되고 있다. 중국의 무역의존도를 나타내는 GDP 대비 수출입 비중은 2000년 39%에서 2006년 63.5%로 최고치를 기록하였으나 2018년에는 35%로 떨어지면서 빠르게 하락하는 추세를 보이고 있으며, 설상가상으로 최근까지 지속되고 있는 미중 무역분쟁의 여파로 향후 중국이 ‘글로벌 서플라이 체인(Global Value Chain)’에서 다소 소외될 것으로 전망됨에 따라 수출 강국으로써의 입지가 더욱 약화될 것으로 예상된다. 높은 투자율과 수출에 의존한 고도성장의 시기를 마감하고 내수주도형 성장방식으로 전환한 중국이 빠른 속도로 진행되고 있는 인구고령화 및 소득분배 문제, 아직도 개선되지 않고 있는 투자효율성 등이 향후 중국경제에 어떠한 영향을 미치게 될 것이며, 중국이 과연 중진국 함정에서 벗어날 수 있을지 전 세계가 주목하고 있다. 중진국 함정에 빠진 국가들이 공통적으로 갖고 있는 여러 문제점 중에서 중국은 고급인력 육성과 자체적인 혁신능력 배양이라는 측면에서는 큰 진전을 이룬 것으로 평가받고 있지만 심각한 소득분배 불균형이 여전히 존재하고 있어 중산층 육성을 위해서라도 GDP 대비 소비비율을 제고시켜야 하는 등의 소득분배 개선과 가계소비 위축 및 민간경제 부진으로 이어진 실업률 해소, 부동산 버블과 심각한 수준의 기업부채 문제는 중장기적으로 해결되어야 할 과제로 지적되고 있다. 시진핑 주석은 취임 이후 중국공산당 창당 100주년인 2021년까지 ‘샤오캉(小康)’ 사회 건설 및 중화인민공화국 건국 100주년인 2049년까지 조화로운 현대 사회주의국가로 변화시키겠다는 ‘두 개의 백년(两个一百年)’ 목표를 제시했다. 따라서 위 목표를 달성하기 위해 중국정부가 인내심을 갖고 일련의 고비들을 잘 넘겨 중진국 함정에서 벗어난다면 결국 세계경제의 위기도 중국을 기폭제로서 돌파해나갈 수도 있지 않을까 판단되지만 중진국 함정에서 중국마저 무너져 버린다면 세계경제는 일본과 같이 저성장의 늪에 빠질 것으로 우려되며, 특히, 우리로써는 대(對)중국 경제의존도가 높기 때문에 향후 중국경제에 대한 모니터링을 강화하고, 대외리스크 조기 경보 시스템의 실행 능력을 다시금 점검하여 대비할 필요가 있다. 기획: 한동균(제주평화연구원 박사후 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​ 現 제주평화연구원 박사후 연구위원. 제주대학교 중어중문학과, 무역학과를 졸업한 후 2013년 난카이(南开) 대학에서 국제경영학 석사, 2019년 중국인민(人民)대학에서 정치경제학 박사학위를 취득하였음. 대외경제정책연구원(KIEP) 북경사무소 연구원 및 베이징(北京) 소재 중앙민족(民族)대학교 강사로 활동함. 주요 논문은 『한국의 대(對)중국 직접투자가 중국경제 성장에 미치는 영향에 관한 실증분석 연구』 및 『중국과 베트남 개방정책이 북한에 주는 함의와 당위성 연구』 등이 있음.

I. 서론: 조선로동당 중앙위 전원회의와 북한의 전략 북한 김정은 국무위원장은 집권 이후 처음으로 올해 신년사를 발표하지 않았다. 2013년부터 발표하던 신년사가 발표되지는 않았지만, 지난해 12월 28일부터 31일까지 진행된 조선로동당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의의 보도가 이를 대체한 것으로 이해된다.1) 1월 1일 공개된 전원회의 보도내용은 내용구성적인 측면에서나 분량 면에서 신년사와 유사한 형태를 띠고 있다. 바로 직전 전원회의인 2019년 4월의 제4차 전원회의 보도의 경우 6200자 정도였던데 비해, 이번 전원회의는 2019년의 신년사 분량(12,000자)을 훨씬 넘는 18,000자의 내용을 담고 있다. 또한, 이번 전원회의는 상당히 이례적으로 연말에 나흘간 개최되어 현재 북한이 직면한 상황의 엄중성과 위기의식을 반영하고 논의한 중요한 행사였다. 전원회의 보도 내내 북미관계에 대해 상당한 위기의식을 보여주며 자력갱생을 강조하고 있다. 대외관계의 핵심적인 방향은 ‘미국과의 장기적인 대립을 정면돌파하기 위해 자력갱생’하는 것으로 요약될 수 있다. II. 정면돌파전과 자력갱생의 국가전략 1. 기본전략: 정면돌파전 전원회의에 나타난 북한의 기본전략은 “정면돌파전”이다. 조선중앙통신의 전원회의 보도 전면에는 “우리의 전진을 저애하는 모든 난관을 정면돌파전으로 뚫고나가자”를 투쟁구호로 선언하고 있다. 대미관계와 핵문제가 주요한 이슈였던 이번 전원회의에서 “정면돌파전”을 강조한 것은 현재의 위기상황을 말 그대로 정면으로 돌파하겠다는 의지의 표현으로 판단된다. 전원회의는 “정면돌파전”의 필요성을 다음과 같이 설명하고 있다. “당중앙위원회 제7기 제5차전원회의의 기본사상, 기본정신은 정세가 좋아지기를 앉아서 기다릴 것이 아니라 정면돌파전을 벌려야 한다는 것입니다. 다시 말하여 미국과 적대세력들이 우리가 편하게 살도록 가만두리라는 꿈은 꾸지도 말아야 하며 사회주의건설의 전진도상에 가로놓인 난관을 오직 자력갱생의 힘으로 정면돌파해야 한다는 것입니다... 적대세력들의 제재압박을 무력화시키고 사회주의건설의 새로운 활로를 열기 위한 정면돌파전을 강행해야 합니다. 정면돌파전은 우리 혁명의 당면임무로 보나 전망적인 요구로 보나 반드시 수행해야 할 시대적과제입니다.” 전원회의 결정서의 넷째 항목에서도 “넷째, 강력한 정치외교적, 군사적공세로 정면돌파전의 승리를 담보할 것이다”라고 정치외교적, 군사적 차원에서 정면돌파전을 추진할 것임을 명확히 했다. 이는 북한의 향후 대외전략과 군사전략이 상당히 공세적인 모습이 될 것임을 예고하고 있다. 2. 대미정책: 자력갱생과 제재의 대결 북한은 미국과의 장기적 대립을 준비하며 북미대결에서 제재를 극복하기 위해 “자력갱생”을 강조하고 있다. 이는 미국과의 단기적인 위기고조보다는 장기적인 대립을 준비하며 자력갱생을 통해 제재를 돌파하겠다는 의지로 이해된다. 지난해 2월과 6월 베트남 하노이와 판문점에서 트럼프 대통령을 만나 국제사회의 대북 경제제재 해제를 위해 노력했으나 여의치 않자 이제 제재를 우회하고 극복하기 위한 노력을 하는 것으로 보인다. “세기를 이어온 조미대결은 오늘에 와서 자력갱생과 제재와의 대결로 압축되여 명백한 대결그림을 그리고 있습니다. 핵문제가 아니고라도 미국은 우리에게 또 다른 그 무엇을 표적으로 정하고 접어들 것이고 미국의 군사정치적 위협은 끝이 나지 않을 것입니다. 미국과의 장기적 대립을 예고하는 조성된 현 정세는 우리가 앞으로도 적대세력들의 제재 속에서 살아가야 한다는 것을 기정사실화하고 각 방면에서 내부적 힘을 보다 강화할 것을 절박하게 요구하고 있습니다.” 미국과 정상회담까지 진행하며 영변 핵시설 포기를 제안했음에도 경제제재가 쉽게 해제되지 않았음을 직시하고 미국과의 장기적인 대립을 준비하는 모습이다. 미국의 대북 적대시 정책이 단기간내에 철폐되지 않을 것이라고 인식하는 한 북한이 선택할 수 있는 것은 자력갱생뿐이다. 미국의 제재해제에 매달리는 순간 북한의 자주권과 안보를 훼손시킬 수 있다는 위기의식이 자력갱생을 통한 정면돌파전을 선택하게 만든 북한의 인식이다. “조선로동당 위원장동지께서는 조성된 정세는 우리가 이미 천명한 바와 같이 적대세력들이 우리의 자주권과 안전을 감히 범접할 수 없도록 우리의 힘을 필요한 만큼 키워 우리자신을 지키는 길만이 우리가 힘겨워도 중단 없이 그리고 주저 없이 걸어야 할 길이라는 것을 실증하여 주고 있다고 하시면서 우리 당의 대미정책적 립장을 천명하시였다.” III. 북한의 핵전략 1. 미국의 핵협상 정책 전환 요구 북한은 핵 협상 관련 미국의 결단과 정책 전환을 요구하고 있다. 북한은 지난 2년간 진행한 미국과의 핵협상에 대해 매우 부정적으로 인식하고 있다. 미국이 협상은 하지만, 북한을 압박하여 내심 내부로부터의 붕괴를 꾀하고 있다는 의심이다. “조선로동당 위원장동지께서는 조성된 현정세의 추이를 분석하시면서 미국의 본심은 대화와 협상의 간판을 걸어놓고 흡진갑진하면서 저들의 정치외교적 리속을 차리는 동시에 제재를 계속 유지하여 우리의 힘을 점차 소모약화시키자는 것이라고 락인하시였다... 조선로동당 위원장동지께서는 미국이 우리 국가의 근본리익과 배치되는 요구를 내대고 강도적인 태도를 취하고 있는 것으로 하여 조미간의 교착상태는 불가피하게 장기성을 띠게 되어 있다고 하시면서 근간에 미국이 또다시 대화재개 문제를 여기저기 들고 다니면서 지속적인 대화타령을 횡설수설하고 있는데 이것은 애당초 대조선적대시정책을 철회하고 관계를 개선하며 문제를 풀 용의가 있어서가 아니라 사면초가의 처지에서 우리가 정한 년말시한부를 무난히 넘겨 치명적인 타격을 피할 수 있는 시간벌이를 해보자는 것일뿐이라고, 대화타령을 하면서 도 우리 공화국을 완전히 질식시키고 압살하기 위한 도발적인 정치군사적, 경제적 흉계를 더욱 로골화하고 있는 것이 날강도 미국의 이중적 행태라고 못박으시였다.” 이에 따라 북한은 미국과의 핵협상 교착이 장기화될 수밖에 없음을 인식하고 미국이 원하는 방식의 협상에 임할 생각은 없음을 명확히 했다. 또한, 미국이 핵협상 전략을 바꾸지 않을 경우 북한이 아닌 미국이 큰 어려움을 겪을 것이라는 자신감을 보여주고 있다. 2. 핵/미사일 시험 중단 재고 및 군사적 행동 경고 이번 전원회의 결정 내용 중 국제사회가 가장 커다란 관심을 가진 부분은 북한이 핵과 미사일 시험 중단 약속을 폐기하고 향후 군사적 행동을 보일 것인지의 여부였다. 실제 김정은 위원장은 전원회의 보도 내내 자력갱생을 강조했지만, “충격적인 실제행동”을 경고하면서 국제사회를 놀라게 했다. “조선로동당 위원장동지께서는 우리는 결코 파렴치한 미국이 조미대화를 불순한 목적 실현에 악용하는 것을 절대로 허용하지 않을 것이며 이제껏 우리 인민이 당한 고통과 억제된 발전의 대가를 깨끗이 다 받아내기 위한 충격적인 실제행동에로 넘어갈 것이라고 하시면서 다음과 같이 계속하시였다. 우리에게 있어서 경제건설에 유리한 대외적환경이 절실히 필요한 것은 사실이지만 결코 화려한 변신을 바라며 지금껏 목숨처럼 지켜온 존엄을 팔수는 없습니다.” 이에 따라 김정은 위원장은 정면돌파전을 위한 정치외교적, 군사적 담보를 위한 다양한 방안을 제시했음을 강조했다. 이는 대북 경제제재를 돌파하고 미국과의 장기적인 대립을 준비하기 위해 대중, 대러 외교 강화 등 북한의 대외환경을 변화시키기 위한 노력을 할 것을 예고했다. “조선로동당 위원장동지께서는 전대미문의 혹독한 도전과 난관을 뚫고나가는 정면돌파전에서 반드시 승리하자면 강력한 정치외교적, 군사적 담보가 있어야 한다고 하시면서 조성된 형세에 대처하여 외교전선을 더욱 강화하기 위한 방략들을 제기하시였다. 조선로동당 위원장동지께서는 조선반도에 조성된 준엄한 정세와 복잡다단한 현 국제관계 구도를 전면적으로 깊이 분석하신데 기초하여 우리 국가의 자주권과 안전을 믿음직하게 보장하기 위한 공세적인 조치들을 취할 데 대한 강령적인 과업들을 제시하시였다.” 다른 한편, 김정은 위원장은 미국이 약속(싱가포르 회담)과 달리 한미연합 군사훈련을 중단하지 않았음을 비판하며 핵실험과 ICBM 실험 중단을 재고할 것임을 암시하였다. 2018년의 6월의 싱가포르 북미공동성명 4개항에는 한미 연합훈련 중단 내용이 포함되어 있지 않다. 트럼프 대통령은 당시 기자회견에서 한미 연합훈련 중단 및 축소를 언급하기는 했지만, 이는 자신의 생각을 언급한 것이지 김정은 위원장과의 합의를 의미한 것은 아니었다. 하지만, 북한은 싱가포르 북미정상 회담 이후 지속적으로 훈련 중단이 북미간의 약속이었다고 주장하고 있다. 이에 따라 김정은 위원장은 핵/미사일 시험 중단 약속을 재고할 수 있음을 경고하였다. “조선로동당 위원장동지께서는 우리가 조미사이의 신뢰구축을 위하여 핵시험과 대륙간 탄도로케트 시험발사를 중지하고 핵시험장을 페기하는 선제적인 중대조치들을 취한 지난 2년 사이에만도 미국은 이에 응당한 조치로 화답하기는커녕 대통령이 직접 중지를 공약한 크고 작은 합동군사연습들을 수십 차례나 벌려놓고 첨단전쟁장비들을 남조선에 반입하여 우리를 군사적으로 위협하였으며 십여 차례의 단독제재 조치들을 취하는 것으로써 우리 제도를 압살하려는 야망에는 변함이 없다는 것을 다시금 세계 앞에 증명해 보이였다고 말씀하시였다. 이러한 조건에서 지켜주는 대방도 없는 공약에 우리가 더 이상 일방적으로 매여 있을 근거가 없어졌으며 이것은 세계적인 핵군축과 전파방지를 위한 우리의 노력에도 찬물을 끼얹고 있다는데 대하여 언급하시였다.” 이에 따라 김정은 위원장은 전략무기 개발사업의 지속적 추진과 새로운 전략무기 공개를 예고했다. 북한의 새로운 전략무기가 무엇인지에 대해서는 아직 분명하지 않지만, 2017년의 6차 핵실험이나 화성 15형 로켓발사보다 기술적으로 더 진전된 무기를 공개할 것으로 예상된다. “조선로동당 위원장동지께서는 전략무기개발사업도 더 활기차게 밀고 나가야 한다고 하시며 미국의 강도적인 행위들로 하여 우리의 외부환경이 병진의 길을 걸을 때에나 경제건설에 총력을 집중하기 위한 투쟁을 벌리고 있는 지금이나 전혀 달라진 것이 없고 여전히 적대적 행위와 핵위협공갈이 증대되고 있는 현실에서 우리는 가시적 경제성과와 복락만을 보고 미래의 안전을 포기할 수 없다고 단언하시면서 이제 세상은 곧 멀지 않아 조선민주주의인민공화국이 보유하게 될 새로운 전략무기를 목격하게 될 것이라고 확언하시였다.” 물론 북한의 새로운 전략무기 공개가 7차 핵실험이나 또 다른 ICBM급 미사일 발사로 이루어진다면 국제사회의 추가적인 대북제재가 취해질 가능성이 높다. 이 경우 북한이 전원회의에서 예고한 미국과의 장기적인 대립보다는 단기적인 위기고조의 가능성이 높다. 김정은 위원장이 핵실험이나 장거리 탄도미사일 발사 실험을 재개할 것인지에 대해 분명하게 이야기하지는 않았지만, 북한이 미국과의 핵협상에 적극적으로 임할 가능성은 더 낮아 졌다고 평가된다. 북한은 미국의 대북 전략과 핵협상에 대해 매우 부정적인 인식을 가지고 있기 때문이다. “조선로동당 위원장동지께서는 미국의 본심을 파헤쳐본 지금에 와서까지 미국에 제재해제 따위에 목이 매여 그 어떤 기대같은 것을 가지고 주저할 필요가 하나도 없으며 미국이 대조선적대시정책을 끝까지 추구한다면 조선반도비핵화는 영원히 없을 것이라는 것, 미국의 대조선적대시가 철회되고 조선반도에 항구적이며 공고한 평화체제가 구축될 때까지 국가안전을 위한 필수적이고 선결적인 전략무기개발을 중단없이 계속 줄기차게 진행해 나갈 것임을 단호히 선언하시였다. 조선로동당 위원장동지께서는 미국의 핵위협을 제압하고 우리의 장기적인 안전을 담보할 수 있는 강력한 핵억제력의 경상적 동원태세를 항시적으로 믿음직하게 유지할 것이며 우리의 억제력강화의 폭과 심도는 미국의 금후 대 조선립장에 따라 상향조정될 것이라는데 대하여 언급하시였다.” IV. 결론: 2020년 북한 정세전망 이번 북한 조선로동당 중앙위 전원회의 결과 보도는 2020년의 북한문제에 대해 비교적 비관적인 예측을 하게 하는 것이 사실이다. 북한의 전원회의 결정 내용이 극단적으로 공격적인 내용을 담고 있지는 않지만, 2018-19년과 비교하면 상당히 공세적인 측면이 있는 점은 분명하다. 특히 최근 김정은 위원장의 신년사 내용과 비교하면 연말의 전원회의 결정내용이 2020년 북한 정세 전망을 낙관적으로 예상하기는 어렵게 한다. 2018년 신년사는 2017년의 핵위기 이후 북한의 대외정책이 관여정책으로 변화하는 시기에 발표된 것으로 2017년의 위기를 마무리하고 정책 변화를 꾀하려는 북한의 의지가 반영되어 있었다. 2019년의 신년사는 1차 싱가포르 북미정상회담과 2차 하노이 정상회담의 중간시기로 북미관계와 핵협상에 대한 일정한 기대와 우려가 교차되던 시기였다. 하지만, 이번 전원회의 결정 내용은 핵위기가 고조되던 2017년의 신년사 내용을 더 닮아 있다. 북한의 최근 인식이 6차 핵실험과 ICBM급 화성 15형 로켓을 발사를 준비하던 시기의 신년사 인식과 비슷하다면 2020년 북한 문제는 이전에 비해 낙관적으로 보기는 어렵다. 하지만, ‘미국과의 장기적인 대립을 정면돌파하기 위해 자력갱생’을 계획하는 북한의 인식이 우려했던 것만큼 최악의 시나리오는 아니다. 이는 단기적인 차원에서 군사적 충돌을 통해 위기를 고조시키는 전략으로 보기는 어렵기 때문이다. 향후 북미관계 및 남북한 관계의 갈등은 불가피해 보이지만, 북한의 시계(time horizon)가 단기적인 것은 아님을 전원회의 보도가 잘 보여주었다. 이는 김정은 위원장이 지속적으로 경제건설 총력을 국가전략의 최우선에 두고 있다는 점에서도 잘 나타난다. 일부에서는 이번 전원회의 결정 내용이 실질적인 ‘경제핵 병진노선 회귀’라고 평가하고 있는데 이것은 무리한 해석이라고 판단된다. 북한은 2017년 11월 29일 화성 15형 로켓발사에 성공하고 대미 핵억지력 완성을 선언한 뒤 열린 2018년 4월 20일 조선로동당 중앙위원회 제７기 제３차 전원회의에서 사회주의 경제발전 중심의 ‘당의 새로운 전략적로선’을 제시했다. 당시 핵무력 병진노선의 한 축인 ‘국가핵무력 완성’을 선언했으며, 다른 한 축인 사회주의 경제발전에 집중할 것을 언급한 것이다. 이는 “미국의 강도적인 행위들로 하여 우리의 외부환경이 병진의 길을 걸을 때에나 경제건설에 총력을 집중하기 위한 투쟁을 벌리고 있는 지금이나 전혀 달라진 것이 없고”라는 이번 전원회의 보도에서도 잘 나타나고 있다. 따라서 조선로동당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의 이후의 북한 국가전략이 ‘핵경제 병진노선’의 회귀가 아닌 핵능력을 유지한 상태에서 자력갱생을 통해 국제사회의 제재를 극복하는 ‘정면돌파전’이라고 해석되는 이유이다. 1) “조선로동당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의에 관한 보도,” 조선중앙통신, 2020년 1월 1일. 기획: 손정욱(제주평화연구원​ 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​   황지환 교수는 현재 서울시립대 국제관계학과 교수로 재직 중이다. 서울대 통일평화연구원 선임연구원, 명지대 북한학과 교수, The George Washington University 정치학과 강사 및 The Catholic University of America 정치학과 방문학자를 역임하였다. 통일준비위원회 전문위원, 국무총리실 및 외교부 평가위원, 통일부 및 육군 자문위원을 역임하였다. 서울대학교 외교학과를 졸업하였으며, 미국 University of Colorado, Boulder에서 국제정치학 전공으로 정치학 박사학위를 취득하였다. 주요논문으로 “한반도 평화체제 논의의 귀환: 미국우선평화 대 병진평화”(2019), “Will Trump and Kim Make History?”(2018), “월츠(Kenneth N. Waltz)의 핵확산 안정론과 북한 핵 문제”(2018), “북한은 핵실험이후 더 공격적인가?: 현상타파 대외전략과 현상유지 대외정책의 결합”(2018) 등이 있다.

중국의 일대일로(一带一路: Belt and Road Initiative)는 ‘실크로드 경제벨트(一带)’와 ‘21세기 해상실크로드(一路)’를 합친 새로운 개념으로 시진핑(习近平) 주석이 2013년 9월 카자흐스탄과 인도네시아 순방 중 처음으로 제기하였다. 일대일로로 연결되는 이들 지역은 대략 60여 개 국, 세계 인구 63%에 이르는 44억 명, 세계 GDP 30%에 달하는 21조 달러 규모의 경제권으로 이는 기존 중국이 동부 연해지역 위주의 대외개방 전략에서 벗어나 유라시아대륙 국가들과 육·해상 네트워크를 구축함으로써 지역 통합을 목표로 한다. 구체적으로는 중국과 중앙아시아, 남아시아, 동남아시아, 유럽, 아프리카, 유럽을 포괄하는 거대 경제 네트워크를 구축해 과거 2000여 년 전 중국인들이 아시아와 유럽 대륙을 오가며 이어온 실크로드의 영광을 재현하겠다는 계획이다. 특히, 2015년 3월 중국국가발전개혁위원회와 외교부, 상무부가 공동으로 일대일로 추진 방향 및 원칙 등에 관한 내용을 담은 『실크로드 경제벨트 및 21세기해상실크로드 공동 건설 계획(推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动)』을 발표하면서 일대일로 추진을 가속화하고 있다. 주목할 만한 점은 △중국-파키스탄 △방글라데시-중국-인도-미얀마 △중국-몽골-러시아 △유럽-아시아 △중국-중앙아시아-서아시아 △중국-중남반도 지역을 잇는 ‘6대 경제회랑’을 건설을 일대일로의 핵심 프로젝트로 추진하고 있으며, 일대일로의 실질적인 추진과 연선국가들의 적극적인 참여 독려 및 자금집행을 위한 기구로 2016년 1월 중국정부가 주도하여 아시아 34개국, 유럽 18개국, 오세아니아 2개국, 남미 1개국, 아프리카 2개국 등 창립회원국 총57개국과 함께 자본금 1,000억 달러 규모의 ‘아시아인프라투자은행(AIIB: Asian Infrastructure Investment Bank)’를 출범시켰다는 점이다. 중국정부는 이러한 일대일로 추진이 세계경제 번영을 위한 것으로 유럽과 아시아 간 경제공동체 건설의 당위성을 경제적 측면에서 부각하여 대외적으로 널리 홍보하고 있다. 하지만 말라카 해협과 순다 해협, 페르시아만(灣), 홍해 항만 등에 대한 개발협력은 경제성이 결여되나 전략적 요충지에 위치하고 있어 사실상 중국 주도의 일대일로 프로젝트는 공동건설과 협력이라는 취지보다는 남중국해를 포함한 동아시아에서 중국의 영향력을 확대하기 위한 군사적, 전략적 목적이 더 크다고 보는 시각도 존재한다. 그럼에도 불구하고 2017년 10월 중국공산당 19차 당대회에서는 일대일로를 당장(黨章)에 포함시키며 일대일로 프로젝트를 대외 경제협력의 중점으로 삼아 장기적으로 당 차원에서 적극 추진하겠다는 의지를 표명하기도 하였다. 더욱이 2017년 5월과 2019년 4월에 각각 ‘일대일로 건설의 협력 추진(携手推进“一带一路”建设)’ 및 ‘일대일로 공동건설과 아름다운 미래 창조(共建“一带一路”，开创美好未来)’라는 주제로 일대일로 연선국가 정상과 국제기구 대표들을 초청해 ‘일대일로 국제협력 고위급 포럼’을 개최하면서 상호연계를 강화하고, 일대일로 협력 범위를 확대하고 있다. 이러한 배경에는 최근 중국경제가 세계경제 저성장 및 미중 무역분쟁 영향으로 인해 국내경기를 부양하고 지속가능한 성장동력을 확보하기 위한 것으로 보여지며, 결국 중국 내 경제성장 동력확보와 지역발전을 도모함과 동시에 대외 영향력 확대라는 두 마리 토끼를 잡기 위한 전략에 근거하고 있다고 볼 수 있다. 경제외교는 크게 두 가지 속성을 갖는다. 하나는 경제성장을 목적으로 외교적 수단을 동원하는 것이고, 다른 하나는 외교적 목적을 달성하기 위해 경제적 수단을 이용하는 것이다. 국제통화기금(IMF)이나 세계무역기구(WTO) 등 국제경제조직에 가입하거나 특정 국가와의 외교적 협력을 통한 대외무역 발전 및 투자 유치 등이 경제성장을 목적으로 외교적 수단을 동원하는 것에 해당하고, 국제사회에서의 정치적 입지를 높이기 위해 저개발 국가에 대한 원조 및 투자 증대, 국제문제에서의 발언권을 높이기 위한 개발도상국에 도로, 항만, 철도 등 SOC 건설 지원 등은 외교적 목적을 달성하기 위해 경제적 수단을 이용하는 것에 속한다. 일반적으로 중국의 경제외교는 개발도상국의 투자와 합작 등을 통한 자원확보 및 시장진출, 다자기구 또는 특정 국가와의 교류를 통해 자국 중심의 협력체계를 구축하고, 국제기구의 출연금 확대를 통한 개발도상국의 이익 대변 등의 특징을 갖고 있다. 하지만 과거 중국의 WTO 가입이 세계경제 체제로의 편입을 의미한다면 일대일로는 주변국 외교, 다자협력, 자원외교 등 그동안 중국이 추진해 온 다양한 경제외교가 모두 응집된 중국 경제외교의 새로운 혁신이라고 할 수 있으며, 중국이 독자적인 스탠더드를 갖고 독자적인 영역을 구축해 나가겠다는 의지도 담고 있다. 이처럼 일대일로는 단순한 경제정책에 그치지 않고 전형적인 경제외교의 속성을 보이고 있으면서도 미국을 중심으로 한 서방의 중국 포위 전략으로부터 중국의 안전을 지키며, 주변국을 정치적 우방으로 유지하기 위한 시진핑 시대의 경제외교를 가장 선명하게 보여주는 새로운 혁신이라고 할 수 있다. 따라서 중국은 경제외교의 두 번째 속성인 외교적 목적을 달성하기 위해 경제적 수단을 이용하는 즉, 인프라 개발과 무역 증대를 통한 연선국가 간 연계를 강화하고, 중국 내 개혁개방 심화 성장동력을 발굴하기 위한 전략인 일대일로의 성공적인 추진을 위해 박차를 가하고 있다. 하지만 중국정부가 천명한 일대일로 협력 방향인 정책소통(政策沟通), 인프라연결(设施联通), 무역원활화(贸易畅通), 자금융통(资金融通), 민심상통(民心相通) 등 ‘5통(五通)’을 바탕으로 추진하고 있음에도 불구하고 최근 일대일로 참여국들과의 잦은 마찰을 빚고 있다. 먼저, 일대일로 최대 수혜국이자 친중 국가로 알려진 파키스탄의 경우 최근 부채로 인한 경제난에 시달리고 있는데, 부채의 주범으로 지목된 중국과의 일대일로 프로젝트 규모를 축소하고 나섰다. 파키스탄 최대도시인 남부 항구 카라치부터 북부 도시 페샤와르까지 1,872㎞ 구간 철도 개조 사업은 중국이 세계에 선보일 일대일로의 상징적 프로젝트로 지목되어 왔지만 사업 규모를 기존 82억 달러에서 62억 달러로 줄였고, 향후 20억 달러를 더 줄이는 등 사업 내용을 재검토해 목표를 재조정하고 있는 실정이다. 총 460억 달러 규모에 달하는 중국-파키스탄 경제회랑을 비롯해 620억 달러에 달하는 인프라 사업은 파키스탄의 상환 능력을 넘어서는 초대형 투자로 결국 2019년 5월 IMF로부터 39개월 간 60억 달러의 구제금융을 받게 되면서 더욱 심각한 경제위기에 봉착하게 되었다. 또한, 말레이시아는 남중국해 인근 태국 접경지역 툰바트에서 말레이시아 서부 말라카 해협 인근 클랑항(港)까지 총 688㎞를 연결하는 총 225억 달러 규모의 동부해안철도(ECRL) 사업과 함께 말레이시아 서부 연안에 600㎞ 송유관과 시바주에 662㎞의 가스관 건설 사업을 중단시키면서 중국과 갈등을 빚고 있다. 이는 말레이시아 나집 라작 총리 시절인 2016년에 추진한 사업이었지만 2018년 5월 마하티르 모하맛 총리가 집권하면서 중국 관련 사업비가 부풀려지고 수익성이 의심되는 등 불공정계약 논란에 휩싸이자 사업 중단 및 재검토를 선언하게 되었다. 특히, 마하티르 총리는 동부해안철도(ECRL) 사업 시공을 중국 국영기업인 ‘중국교통건설(中国交通建设)’이 맡고, 사업비의 85%를 ‘중국수출입은행’에서 빌려오는 구조를 문제 삼으며, ‘차이나 머니’를 앞세워 개발도상국에 정치적 영향력을 행사하려는 중국을 정면 비판하기도 하였다. 하지만 중국과 말레이시아 당국은 협상 끝에 기존 사업비의 3분의 1을 삭감한 150억 달러로 합의한 후 올해 7월 25일 재개되며 귀추가 주목된다. 스리랑카의 경우는 더욱 심각하다. 일대일로가 채무의 함정으로 이어진다는 비판과 위험성을 상징하는 대표적 사례인 함반토타 항구는 중국의 대규모 차관을 들여와 건설한 신항으로 개발 뒤에도 이용률이 저조해 경영이 힘들어지자 스리랑카 항만공사가 2016년 항구 지분 80%를 중국 국영항만기업인 ‘자오샹쥐(招商局)’에 매각하고, 99년 간 항구 운영권을 이전하기로 하였다. 뿐만 아니라 수도 콜롬보에서 추진하는 인공섬 프로젝트는 간척사업을 통해 2.7㎢에 달하는 인공섬을 만들어 이 일대를 남아시아의 금융허브로 만든다는 계획으로 고급 아파트와 호텔, 쇼핑몰, 공원 등이 들어서고, 8만 명의 거주민과 25만여 명이 출퇴근하는 비즈니스 중심지로 조성될 계획을 갖고 있다. 하지만 인공섬 프로젝트에 필요한 자금 대부분을 ‘중국교통건설’이 제공한다는 점에서 채무함정에 대한 비판이 제기되고 있는데, 중국은 이미 스리랑카에 고속도로와 공항, 항만, 철도 건설 등을 통해 80억 달러의 자금을 지원하면서 상당한 채무를 남기고 있음에도 불구하고 인공섬 가운데 1.1㎢에 달하는 땅을 99년 간 임차하기로 하면서 우려의 목소리는 더욱 커지고 있다. 한편, 미얀마는 2018년 6월 서부 라카인 주에 위치한 90억 달러 규모의 차우크퓨 심해항구 건설 사업을 재검토한다고 선언하였다. 차우크퓨 항구는 일대일로의 핵심 사업 중 하나로 이 항구가 완공되고 나면 중국은 말라카 해협을 거치지 않고도 미얀마를 거쳐 인도양으로 곧장 나아갈 수 있으며, 최근 완공된 중국 윈난(云南)성 쿤밍(昆明)까지 이어지는 석유가스관의 출발점이기도 하다. 미얀마 역사상 최대 인프라 사업인 차우크퓨 심해항구 건설 사업은 중국 국영투자회사인 ‘중국국제신탁투자공사(中国国际信托投资公社)’가 이끄는 컨소시엄이 건설하기로 했지만 막대한 비용으로 인해 부채리스크가 높다는 우려를 사고 있었다. 하지만 중국이 일대일로 참여국과 잦은 마찰을 빚고 있는 점을 인식해서인지 미얀마 정부와 협상 끝에 기존 중국의 출자비율을 85%에서 70%, 사업비도 90억 달러에서 52억 달러로 낮추는 등 합의에 이끌어냈으며, 개발 사업도 전체를 4번의 기간으로 나누어 1기 사업을 마칠 때마다 사업을 재점검해 무모한 개발을 피할 수 있는 안전장치를 마련하기도 하였다. 하지만 미얀마 GDP의 3%에 달하는 20억 달려 규모의 부채가 예상되는 이 사업에 대해 중국이 ‘부채의 덫’을 놓고 있다는 비판은 끊이지 않고 있다. 살펴본 바와 같이 중국의 일대일로 프로젝트에 참여한 국가들의 움직임이 심상치 않다. 일대일로는 중국경제가 과거 투자와 수출, 노동력을 앞세운 경제성장 전략이 소비와 투자 간 불균형, 환경오염 등 구조적인 문제에 부딪히면서 고속성장이 불가능해 ‘신창타이(新常态: New Normal)’ 시대로 진입함에 따라 중고속 성장과 산업구조 전환, 신(新)성장동력 확보 차원에서 제기되었다. 또한, 일대일로가 거시적이고 장기적이라는 점은 차치하고, 국제관계 구도 측면에서만 보더라도 상당한 복잡성을 내포하고 있어 발전 전망을 예측하기 어렵지만 많은 비판 속에서도 중국과 관련국들이 일대일로를 포기하지 않은 이유는 많은 프로젝트가 일대일로의 공식 출범 이전부터 필요에 따라 기획되었고, 재정 부족으로 실행을 기다리던 상황이었기에 일대일로를 통한 중국의 제안은 ‘가뭄에 단비’ 같은 존재일 수밖에 없었기 때문이다. 자본과 자원이 부족한 국가들은 당장 인프라 투자를 통해 경기를 활성화하고 성장동력을 확충하기 위해 중국이 요구하는 조건에 굴복하게 된다. 더욱이 대부분의 인프라 프로젝트는 완공 이후 수익을 통해 중국에 부채를 상환해야 하는 형태인데, 참여국 중 상당수는 채산성 검토 노하우가 부족하고, 절차상 참여국들은 거의 대부분 중국 은행의 손을 거쳐 대출계약을 해야 하기 때문에 투명성을 보장받기 어려울 뿐만 아니라 중국기업들이 시공책임을 지는 구조로 내몰림에 따라 중국에 갈수록 빚을 질 수밖에 없다. 중국은 줄곧 개발도상국들의 경제성장을 돕고 공동번영을 추구하며, ‘이익공동체’, ‘운명공동체’를 실현하자고 주창해 왔지만 급속한 성장으로 부를 축적한 중국의 지역패권주의, 중화사상의 부활 및 중국몽(中國夢)으로 인해 일대일로 구상은 본질적인 한계를 가질 수밖에 없다. 최근 중국의 내수침체로 위기에 빠진 중국기업들이 일대일로를 기회의 발판으로 이용해 활발하게 해외로 진출하고 있고, 중국에서 유럽으로 가는 루트를 따라 진행되는 인프라 투자를 통해 철강과 시멘트를 비롯한 중국산업의 과잉생산과 유휴 노동력을 흡수하면서 중국경제에 새로운 기회를 제공한다고 하지만 일대일로가 정말 성공하려면 원조를 받는 국가들이 중국과 교역을 증대하고, 중국과의 무역다변화가 가능할 수 있도록 자체 산업을 육성하는 방향으로 전환해야 할 것이다. 지금과 같이 천문학적 규모의 자금이 일대일로를 통해 빠져나가고 있지만 수익이 나지 않는다면 결국 일대일로 참여국들은 부채의 늪에 빠져 약탈적 대출(predatory lending)이라는 비판과 함께 ‘밑 빠진 독에 물 붓기’식 투자라는 오명에서 벗어나기 못하기 때문이다. 기획: 한동균(제주평화연구원​ 박사 후 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​   現 제주평화연구원 박사후 연구원. 제주대학교 중어중문학과, 무역학과를 졸업한 후 2013년 난카이(南开) 대학에서 국제경영학 석사, 2019년 중국인민(人民)대학에서 정치경제학 박사학위를 취득하였음. 대외경제정책연구원(KIEP) 북경사무소 연구원 및 베이징(北京) 소재 중앙민족(民族)대학교 강사로 활동함. 주요 논문은 『한국의 대(對)중국 직접투자가 중국경제 성장에 미치는 영향에 관한 실증분석 연구』 및 『중국과 베트남 개방정책이 북한에 주는 함의와 당위성 연구』 등이 있음.

1. 머리말 2017년 말 까지만 해도 한반도는 전쟁과 평화의 갈림길에 서 있었다. 문재인 정부 출범 이후 북한의 핵과 미사일 실험 등 연이은 전략도발과 미국 트럼프 대통령이 ‘화염과 분노’를 외치는 등 군사적 수단 사용가능성이 높아지는 등 한반도 위기는 고조됐다. 문재인 정부는 전쟁반대 의지를 분명히 하고 ‘평화우선의 한반도 정책(한반도 평화 프로세스)’에 따라 남북관계 개선과 비핵화 노력을 병행 추진하면서 한반도 비핵평화 프로세스를 구체화하기 위해 노력했다. 평창동계올림픽을 계기로 남·북·미가 비핵평화협상을 위한 ‘이익의 조화점’을 찾음에 따라 한반도 비핵화와 평화체제 구축을 위한 발걸음이 빨라지기 시작했다. 문재인정부가 출범한지 1년 만인 2018년 4월 27일 남북정상회담을 개최하여 ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점선언’을 채택하고 남북관계를 복원했다. 6월 12일 북한과 미국이 ‘싱가포르 북미정상회담공동성명’을 발표함으로써 70년 동안 유지해 왔던 북미 적대관계를 청산하고 한반도 비핵평화 프로세스를 본격화할 수 있는 전기를 마련했다. 2018년에 남북정상회담과 북미정상회담이 성사되고 한반도 비핵평화 프로세스의 밑그림을 그릴 수 있었던 것은 3월 5일 김정은 위원장이 남측 특사면담에서 “군사적 위협이 해소되고 체제안전이 보장된다면 핵을 보유할 이유가 없다”고 밝히며 조건부 비핵화 의지를 분명히 했기 때문이다. 북한이 우리 특사에게 비핵평화협상과 북미관계 정상화를 위해 미국과 대화할 수 있다고 밝히면서 한반도 정세가 본격적으로 완화되기 시작했다. 판문점선언과 북미공동성명이 채택되면서 급진전할 것 같았던 한반도 비핵평화 프로세스가 이행로드맵 합의와 초기조치를 교환하기 위한 협상을 진행하는 과정에서 북미 간 입장 차이를 좁히지 못하고 정체국면에 빠졌다. ‘9월 평양공동선언’에서 한반도 비핵평화 프로세스의 새로운 동력을 마련하고 2019년 2월 말 베트남 하노이에서 2차 북미정상회담을 추진했지만 합의에 이르지 못했다. 어렵게 마련한 10월 초 스웨덴 스톡홀름 북미 실무회담도 결렬됐다. 북한이 요구한 미국식 셈법 전환의 시한인 연말이 다고오고 있다. 이 글에서는 하노이 정상회담과 스톡홀름 실무회담에서 나타난 미국과 북한의 입장 차이를 알아보고, 기로에 처한 한반도 비핵평화 프로세스를 가속화할 수 있는 방안이 무엇인지 알아보고자 한다. 2. 데드라인 향하는 한반도 비핵평화 프로세스 2019년 2월 말 베트남 하노이 2차 북미정상회담 결렬 이후 어렵게 마련한 10월 4∽5일에 열린 스웨덴 스톡홀름 북미 실무회담이 또다시 결렬됨으로써 한반도 비핵평화 프로세스가 중대 기로에 봉착했다. 북한은 스톡홀름 실무회담 결렬 직후인 10월 6일 외무성 대변인담화를 통해서 “조미대화의 운명은 미국의 태도에 달려있다”고 하면서 연말까지 미국이 셈법을 바꿔 나올 때까지 기다릴 태세다. 북한은 미국이 ‘새로운 방법’과 ‘창발적인 해결책’에 기초한 대화에 준비되었다는 신호를 거듭 보내와 “미국이 올바른 사고와 행동을 할 것이라는 기대와 낙관을 가지고 협상에 임했지만, 미국은 이번 협상을 위해 아무런 준비도 하지 않았으며 저들의 국내정치일정에 조미대화를 도용해보려는 정치적 목적을 추구하려 하였다”고 비난했다.1) 북한은 미국이 국가의 안전을 위협하고 “인민의 생존권과 발전권을 저해하는 대조선적대시정책을 완전하고도 되돌릴 수 없게 철회하기 위한 실제적인 조치를 취하기 전에는 이번과 같은 역스러운 협상을 할 의욕이 없다”고 밝혔다.2) 핵실험과 대륙간탄도미사일(ICBM)시험발사 중단, 풍계리 핵실험장 폐쇄 등 비핵화를 위한 선 행동 조치를 취했던 북한이 이에 상응하는 미국의 행동을 요구하며 새로운 셈법을 가지고 나올 때까지 기다릴 태세다. 김정은 위원장은 올해 신년사에서 미국이 제재와 압박에로 나간다면 ‘새로운 길’을 모색하겠다고 했고, 4월 최고인민회의 시정연설에서는 미국이 연말까지 새로운 셈법을 마련할 것을 요구했다.3) 북한이 핵실험과 ICBM 관련 실험은 중단했지만, 하노이 결렬 이후 최근까지 단거리미사일과 방사포 등 단거리발사체 11차례 실험과 잠수함발사탄도미사일(SLMB) 1차례 실험을 지속하면서 신무기체계 개발을 서두르고 있다. 미국이 북한의 핵 프로그램 가동을 중단시키지 못해 핵과 미사일 능력은 질량적으로 고도화되고 있어 북한은 이미 ‘사실상 새로운 길’을 가고 있는지도 모른다. 최근 북한은 김정은 위원장의 ‘백두산준마행군길’을 과시하며 “가질 수 있는 절대병기를 다 가진 강대한 김정은 조선”을 선포하고 “오직 자력부강, 자력번영의 기치를 높이 들어야 한다”고 주장했다.4) 북한의 입장을 대변하는 조선신보는 “조선은 가질 수 있는 절대병기를 다 가졌고 제재압박 속에서도 계속 승승장구할 수 있는 방식과 잠재력을 마련하였다”고 밝혔다.5) 북한은 핵·미사일 실험중단 등 선 행동조치를 통해서 비핵화 의지를 보이고 북미 신뢰조성을 위해 노력했지만, 미국이 한미연합군사연습 중단 약속을 지키지 않고 제재를 지속하는 데 대해 강한 불만을 표시하고 ‘미국식 셈법’을 바꿔 행동을 보일 때까지 기다릴 태세다. 백두산준마행군을 통해 김정은 위원장은 “적들이 아무리 집요하게 발악해도 우리는 우리 힘으로 얼마든지 잘살아갈 수 있고 우리 식으로 발전과 번영의 길을 열어나갈 수 있다”고 밝히며, 이것이 “더 높이 비약한 2019년의 총화”라고 하면서 자력갱생을 강조했다.6) 북한이 미국에 대해 선 행동과 새로운 셈법을 요구하면서 ‘한반도 평화프로세스’도 작동하지 못하고 있다. 북한이 하노이 ‘노딜’ 이후 남한의 중재자, 촉진자 역할에 강한 불만을 표시하고, F-35A 스텔스기 등 첨단무기 도입을 문제 삼으며 4·27 판문점선언과 9월 평양공동선언 이행을 위한 남북대화에 응하지 않고 있다. 북한은 “조미대화의 운명은 미국의 태도에 달려있으며 그 시한부는 올해 말까지이다”7), “미국이 이번 연말을 지혜롭게 넘기는가 보고 싶다”8)라고 밝히며 연말까지 미국이 새로운 셈법을 가지고 나올 것을 촉구하고 있다. 또한 “미국이 우리의 제도안전을 불안하게 하고 발전을 방해하는 대조선적대시정책을 깨끗하고 의심할 여지없이 되돌릴 수 없게 철회하기 위한 실제적인 조치를 취할 때에야 미국과 비핵화논의도 할 수 있다”9)고 밝혀 한미연합군사훈련 중단 등 선 행동을 취해야 비핵화협상에 응할 수 있다는 입장을 밝혔다. 북한은 한미연합군사연습을 지속한다면 중단했던 핵실험과 장거리미사일 실험발사를 재개할 수 있다고 주장했다.10) 북한의 주장을 종합해 보면, 한반도 비핵평화 프로세스의 본격 가동 여부는 연말까지 미국이 새로운 셈법을 내놓느냐에 달렸다고 해도 과언은 아니다. 한국의 촉진자역할과 중국의 구원역할로는 더 이상 프로세스를 움직이기 어려운 국면에 도달했기 때문에 공은 미국에 넘어가 있고 트럼프 대통령의 용단에 따라 진전 여부가 결정될 가능성이 높아졌다. 3. 한반도 비핵평화 프로세스 가동 환경과 각국의 선택 (1) 비핵평화협상의 환경변화 판문점선언과 싱가포르 북미공동성명이 발표될 때만해도 급진전할 것 같은 한반도 비핵평화 프로세스가 1년 5개월여 동안 본격적인 가동을 멈춤으로써 재가동 동력이 점차 소진되고 있는지도 모른다. 북한이 ‘가질 수 있는 절대병기를 다 가졌다’고 말할 정도로 북미 핵협상이 지연되는 동안 북한의 핵무력과 미사일 능력은 빠른 속도로 고도화 됐다. 미중의 무역갈등과 패권경쟁의 본격화, 한일갈등 심화, 한국의 첨단무기 도입 등 각자도생의 세계정세도 북한의 비핵화 이행을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다. 당초 남측 특사단에게 김정은 위원장이 밝힌 조건부 비핵화는 군사적 위협 해소와 체제안전 보장을 전제한 것이다. 그렇기 때문에 북한은 한미연합군사연습 재개와 북측 지도자에 대한 참수무기로 인식하는 남측의 F-35A 스텔스 도입을 군사적 위협 증가와 체제안전을 해치는 것으로 인식하고 있고 있다. 그동안 북한은 미국 전략자산의 한반도 전개에 강하게 반발했다. 남한이 전략자산에 해당하는 F-35A 스텔스기를 도입하자 상호 적대행위를 하지 않기로 한 판문점선언과 9월 평양공동선언 및 9·19 남북군사합의서 등 남북합의 위반이라며 강한 불만을 쏟아내고 있다. 남한은 북한의 핵개발에 맞서 이전 정부가 도입을 결정한 것이고 스텔스기 도입은 북한 위협보다는 주변국 위협에 대응하기 위한 것이라고 설명하지만 북한은 이를 받아들이지 않고 있다. 북미와 남북이 상호불신을 해소하지 못한 가운데 평화체제와 비핵화를 연결하여 단계별 동시행동으로 나아가지 못하고 주변정세마저 복잡해져 한반도 비핵평화 프로세스의 가동 전망은 밝지 않다. 문재인 대통령의 평화우선의 한반도정책, 트럼프 대통령의 최대의 압박과 관여정책, 김정은 위원장의 경제·핵 병진노선 결속과 경제발전우선노선 사이에 이익의 조화점을 찾아 톱다운 방식으로 협상을 진행할 때는 빠른 속도로 움직였다. 하지만 각국의 국내정치변수와 국제정세 변화가 개입하면서 한반도 비핵평화 프로세스는 정체국면에 봉착했다. (2) 미국의 현상유지 선택 가능성 미국이 제재만능론에서 벗어나야 한반도 비핵평화 프로세스를 움직일 수 있지만, 국내정치문제로 수세에 몰리고 있는 트럼프 대통령이 북한이 원하는 새로운 셈법을 내놓기는 쉽지 않을 것이다. 미국이 북한에 양보로 비춰지는 셈법을 내놓을 경우 트럼프 대통령의 재선에 불리하게 작용할 것이기 때문에, 트럼프 대통령은 제재를 유지하면서 북한의 핵실험과 장거리미사일 시험발사를 억지하는 선에서 상황관리를 할 가능성도 있다. 일각에서는 미국이 북핵 폐기보다는 동결에 주력하면서 북핵문제를 대중국전략으로 활용할지도 모른다는 주장도 나온다. 트럼프 대통령은 역대 정부가 해결하지 못한 북핵문제를 자기가 해결하겠다는 자신감을 보이며 톱다운 방식으로 담판하려하지만 존 볼턴 국가안전보좌관, 마이크 폼페이오 국무장관 등 관료들의 반발로 북핵협상을 진전시키지 못했다. 하노이회담 당시 트럼프 대통령은 영변핵시설에 대한 영구폐기와 종전선언, 연락사무소 개설, 제재 일부해제를 교환하는 협상을 스냅 백(snapback) 조항을 넣어 타결하려고 했지만,11) 폼페이오 국무장관과 볼턴 보좌관이 반대하여 뜻을 이루지 못했다. 스티브 비건 대북정책특별대표가 국무부 부장관으로 승진하고 북핵업무를 계속 맡기로 한 것은 북한의 최선희 외무성 제1부상과 격을 맞춰 협상을 지속하겠다는 트럼프 대통령의 의지가 반영된 것으로 봐야 할 것이다. 리비아모델을 고집했던 볼턴을 해임하고 협상을 통한 북핵해결에 강한 의지를 가진 비건을 부장관으로 승진시킨 트럼프 대통령이 재선 때까지 제재완화 등 양보로 비춰지는 협상안을 제시하기는 힘들겠지만, 북한이 판을 깨는 것을 원하지도 않을 것이다. 트럼프 대통령은 북한이 과거로 돌아가거나 새로운 길을 선언하고 핵과 장거리미사일실험을 재개하는 쪽으로 가지 않도록 상황을 관리하면서 한반도 비핵평화 프로세스의 모멘텀을 유지하려 할 가능성이 높다. (3) 북한의 미국의 선행동과 셈법 전환 요구 북한은 미국이 셈법을 바꿔 그들이 취한 행동(핵실험과 장거리미사일 발사실험 중단)에 상응하는 행동(한미군사연습 중단 약속 이행 등)을 보여야 비핵화 실무협상에 응할 수 있다는 입장을 견지하고 있다. 북한 김정은 위원장은 ‘고난의 행군’까지 하면서 어렵게 핵무력 완성을 선언했는데 완성과 함께 완전한 비핵화를 실현한다고 내부를 설득하기란 쉽지 않을 것이다. 따라서 사실상 불가능한 목표일 수 있는 군사적 위협 해소와 체제안전 보장이란 전제조건을 걸어두고 조건부 비핵화론을 펴면서 제재완화에 주력하면서 자력갱생을 강조하고 있는 것인지도 모른다. 김정은 국무위원장은 2019년 4월 12일 최고인민회의 시정연설에서 미국이 경제제재에 집중하는 것을 “선 무장해제, 후 제도전복야망을 실현할 조건”을 만들기 위한 것이라면서 북미대치의 ‘장기성’을 언급하고 제재 지속에 맞설 자력갱생을 강조했다. 김정은 위원장은 2019년 신년사에서 미국이 선비핵화론을 펴면서 비핵화 추가조치를 요구하거나 제재와 압박으로 일관할 경우 “새로운 길을 모색하지 않을 수 없게 될 것”이라고 밝힌 바 있고, 4월 시정연설에서 연말까지 미국이 셈법을 바꿀 것을 요구했다. 북한은 하노이에서 싱가포르 북미공동성명에서 합의한 평화체제와 비핵화를 교환하는 ‘안보-안보’ 교환방식을 뒤로 하고, 1994년 제네바합의와 2005년 9·19 공동성명에서 합의했던 동결 대 보상 방식처럼 안보(영변 핵시설 영구폐기)-경제(제재완화) 교환을 시도했다. 하노이 노딜 이후 북한은 불가역적인 체제안전보장문제를 제기하며 군사적 위협해소와 체제안전보장이 이뤄져야 완전한 비핵화를 추진할 수 있다는 쪽으로 선회했다. 북한은 하노이에서 미국이 군사적 위협해소와 체제안전보장을 취하기가 쉽지 않다고 보고 비핵화 초기 조치에 대한 상응조치로 제재완화를 요구했다고 주장하면서 이를 수용하지 않은 “미국이 천재일우의 기회를 놓쳤다’고 주장했다.12) 북한은 체제안전은 그 누가 보장해주는 것이 아니라 스스로 확보하는 것이라고 주장하면서 핵개발에 주력했지만, 국가핵무력 완성 선언 이후 병진노선을 결속하고 경제발전에 주력하기 위해 조건부 비핵화론을 펴왔다. 북한은 이라크, 리비아 사례에서 미국으로부터 항구적인 체제안전을 보장받기 어렵다는 교훈을 얻어 하노이 북미 정상회담에서 당장 군사적 위협 해소는 어렵다고 보고 체제보장보다는 제재완화에 주력했던 것으로 보인다. (4) 체제안전보장과 중국변수 비핵화 초기조치와 상응조치가 합의될 때까지 중국이 한반도 비핵평화 프로세스에 관여할 공간은 많지 않았지만 제재와 체제안전보장부문에서는 절대적인 영향력을 가질 수 있다. 중국은 미국과 함께 ‘북핵불용’이라는 확고한 원칙을 공유하고 유엔 안보리 제재결의도 준수하지만 비핵화 진전에 따른 제재완화 논의를 시작해야 한다는 입장을 견지하고 있다. 북한은 미국과 평화협정을 맺는다고 해도 완전하고 불가역적인 체제안전보장을 확보할 수 없다고 생각할 수 있기 때문에 중국으로부터 체제안전을 보증 받고 경제발전을 위한 지원을 기대하고 있을 것이다. 2018년 6월 19일에 열린 3차 북중정상회담에서 김정은 위원장은 북중관계를 ‘한집안식구’, ‘혁명의 한 참모부’라고 주장했다.13) 최근 북한은 체제안전과 관련해서 새로운 패권국가로 떠오르는 중국과 1961년 맺은 북중우호협조 및 상호원조조약에 있는 자동개입조항을 환기시키고 있다.14) (5) 북미의 비핵평화 프로세스 이탈 방지를 위한 한국의 적극적 노력 문재인 정부는 평화우선의 한반도정책을 통해 ‘한반도 평화프로세스’를 본격화하여 ‘평화경제’를 실현하고 ‘신한반도체제’를 구축하려고 하지만 하노이 노딜과 북미핵협상 지체, 남한 역할과 첨단무기 도입에 대한 북한의 반발, 일본의 대한국 수출규제와 한국의 한일정보보호협정(GSOMIA) 파기 선언으로 인한 한일갈등, 검찰개혁을 둘러싼 남남갈등 등으로 한반도 비핵평화 프로세스에 집중력을 발휘하기 어려운 실정이다. 그러나 북한이 정한 미국식 셈법 전환의 데드라인이 다가오고, 미국의 대선국면으로의 진입 등을 고려할 때 한국이 적극적으로 나서 북미의 비핵평화 프로세스 이탈 방지를 위해 노력해야 할 것이다. 톱다운 방식으로 시작한 한반도 비핵평화 프로세스의 이행 로드맵을 만들지 못하고 공전을 거듭하는 것은 각국의 국내구조의 반발과 미중 무역갈등, 한일갈등 등 변수들이 작동하기 때문이다. 우리 정부는 북한이 정한 데드라인인 연내에 미국이 새로운 셈법을 내놓을 수 있도록 창의적 안을 제시할 필요가 있다. 설령 연내 북미 실무회담이 재개되지 못하더라도 판이 깨지지 않고 모멘텀을 유지할 수 있도록 상황관리를 잘 해야 할 것이다. 우리 정부는 남은 연말까지 집중력을 발휘하여 북한이 내년도 김정은 위원장 신년사에서 북미협상 결렬과 ‘새로운 길’ 선언을 하지 않도록 모든 노력을 다해야 할 것이다 4. 맺음말 북핵협상의 성공 여부는 비핵화와 체제안전보장의 교환, 즉 ‘안보―안보 교환’을 위한 새로운 한반도 비핵평화 프로세스를 만들고 실천하느냐에 달렸다고 해도 과언이 아니다. 북한은 싱가포르 북미정상회담에서 양정상이 ‘단계별 동시행동원칙’에 합의했다고 주장하면서 9월평양공동선언에서 남북이 합의한 대로 영변핵시설 영구폐기와 연락사무소 개설, 종전선언, 제재완화 등 상응조치를 교환하는 협상을 먼저 추진하자는 입장이며, 미국은 ‘동시병행(simultaneously and in parallel) 진전’을 요구하면서 포괄적 합의와 포괄적 이행을 강조하고 있다. 북미가 신뢰의 문제로 비핵화 목표에는 동의하면서도 접근방법에 차이를 보이고 있어 실무협상의 진전 여부는 비핵화 개념과 최종상태(end state)를 어떻게 설정하고, 북한의 단계별 동시행동과 미국의 동시병행 사이의 접근방식의 차이를 어떻게 좁혀나가느냐에 달렸다고 볼 수 있다. 하노이 2차 회담을 앞둔 시점에서 미국이 밝힌 협상목표는 ①비핵화 개념 정의, ②핵·미사일 프로그램 동결추진, ③이행로드맵 작성이며, 이 목표는 앞으로도 북미 실무협상에서 집중적으로 협의해야할 과제다. 향후 실무협상에서는 포괄적 합의와 단계별 이행의 로드맵을 만드는 데 주력해야 할 것이다. 무엇보다 시급한 것은 지금도 고도화되고 있는 북한 핵과 미사일 능력을 동결시키고, 북한이 비핵평화 프로세스의 궤도에서 이탈하지 않도록 하는 것이다. 미국은 북한의 안전한 비핵화 의지를 의심하여 비핵화의 최종상태를 포함한 포괄적 합의와 포괄적 이행을 요구하고 있다. 한편 북한은 완전한 비핵화가 실현되면 제재를 풀고 ‘밝은 미래’를 보장하겠다는 미국의 제안을 선 핵폐기를 통한 무장해제로 인식하며 거부감을 보이고 있다. 그래서 북한은 단계별 동시행동을 통해서 신뢰를 쌓아나가자는 입장을 견지하고 있다. 북한은 한미연합군사연습 중단을 미국의 대북적대시정책 철회의 징표로 인식한다. 한반도 비핵평화 프로세스의 가속화를 위해서는 쌍중단 차원에서 북한의 핵실험 및 장거리미사일 실험 중단과 미국의 한미연합군사연습 중단 약속이 지켜져야 할 것이다. 그리고 포괄적 합의와 단계별 이행을 위한 실무협상을 재개해야 할 것이다. 한반도 비핵평화 프로세스가 남·북·미 정상들이 나서 톱다운 방식으로 진행돼 왔기 때문에 협상이 결렬될 경우 3국 지도자 모두 리더십에 타격을 받을 수밖에 없다. 그래서 남북미 3국 모두 속도가 나지 않더라도 판을 깨지 않는 쪽으로 상황관리를 할 필요가 있다.   1) 미국이 제시한 창의적인 아이디어가 무엇인지 밝혀지지 않았지만 북한의 입장을 대변하는 조선신보는 “미국측이 말하는 《창의적인 아이디어》에 대하여 일부 언론은 《비핵화정의에 대한 합의》, 《녕변핵시설 페기+α》 등 조선의 비핵화조치에 따라 련락사무소 개설, 섬유와 석탄의 수출제재유예 등 상응조치를 취하는 것이라고 관측을 내돌리고 있다. 이는 조선이 핵을 먼저 포기해야 밝은 미래를 얻을 수 있다는 《선 핵포기, 후 보상》주장의 변종일 뿐이다. 조선의 기대에 부응하는 대안이 아니다”고 밝혔다. 『조선신보』, 2019년 10월 8일. 2) 『조선중앙통신』, 2019년 10월 6일. 3) 조선신보는 김정은 위원장이 2018년 4월 최고인민회의 시정연설에서 올해 말까지 인내심을 갖고 미국의 용단을 기다려보겠다고 했는데, “그 뜻은 미국이 조선을 핵보유국으로 떠민 근원, 비핵화를 가로막는 장애물을 제 손으로 올해 말까지 치워야 한다는 것‘이라고 밝혔다. 『조선신보』, 2019년 10월 8일. 4) 동태관, “‘정론’ 절세의 영웅 우리의 장군,” 『로동신문』, 2019년 10월 18일. 5) 『조선신보』, 2019년 10월 24일. 6) 동태관, “‘정론’ 절세의 영웅 우리의 장군,” 『로동신문』, 2019년 10월 18일. 7) 조선외무성 대변인담화, 2019년 10월 6일, 『조선중앙통신』, 2019년 11월 6일. 8) 김계관 북한 외무성 고문 명의의 담화, 2019년 10월 24, 『조선중앙통신』, 2019년 10월 24일. 9) 최룡해 최고인민회의 상임위원장, 제18차 비동맹운동장상회의 연설, 『조선중앙통신』, 2019년 10월 29일. 10) “우리는 이미 합동군사연습이 조미관계진전을 가로막고 우리가 이미 취한 중대조치들을 재고하는 데로 떠밀 수 있다는데 대하여 한두번만 강조하지 않았다.” 조선외무성 권정근 순회대사 담화, 2019년 11월 6일, 『조선중앙통신』, 2019년 11월 6일. 11) 로이터 보도에 따르면 트럼프 대통령은 하노이 회담에서 김정은 위원장에게 핵무기와 핵물질을 미국으로 이전하고, 핵시설뿐 아니라 운반수단인 탄도 미사일과 관련 시설의 완전한 해체, 더 나아가 생화학무기 프로그램까지 해체하라고 요구했다. 그러면서 ▲ 핵 프로그램의 포괄적 신고 및 미국과 국제사찰단의 완전한 접근 허용 ▲ 핵 관련 모든 활동 중지와 새 시설물 건축중단 ▲ 모든 핵 인프라 제거 ▲ 모든 핵 프로그램과 과학자 및 기술자의 상업적 활동으로의 전환 등을 핵심요구 사항으로 포함시켰다. 『연합뉴스』, 2019년 3월 31일. 12) 최선희 북한 외무성 부상은 하노이 결렬 직후인 2019년 3월 1일 “미국이 천재일우의 기회를 놓쳤다”, “이런 기회가 다시 미국에 차려질지에 대해 장담하기 힘들다”고 주장한 데 이어, 3월 15일 기자회견에서 북한이 “현실적인 제안을 제시했는데 미국이 천재일우의 기회를 놓쳤다”고 다시 밝혔다. 13) 김정은 위원장은 시진핑 주석의 환영 연회 연설에서 “오늘 조중(북중)이 한집안 식구처럼 고락을 같이하며 진심으로 도와주고 협력하는 모습은 두당·두나라 관계가 전통적인 관계를 초월하며 동서고금에 유례가 없는 특별한 관계로 발전하고 있음을 내외에 뚜렷이 과시하고 있다”고 말했다. 또한 “조선반도와 지역의 새로운 미래를 열어나가는 역사적인 여정에서 중국 동지들과 한 참모부에서 긴밀히 협력하고 협동할 것”이라고 말했다. 『연합뉴스』, 2019년 6월 20일. 14) 북한은 이 조약에는 “체약국쌍방의 어느 한 나라가 외부로부터 무력침공을 받는 경우에 다른 체약국은 모든 힘을 다하여 지체 없이 군사적 원조까지 포함한 온갖 형태의 원조를 줄데 대하여서와 두 나라 공동의 리익과 관련되는 중요한 국제적 문제들에 대한 협의, 조선의 통일에 대한 립장 등이 규정되여 있습니다”라고 밝혀, 그동안 자동개입과 관련해서 구체적으로 밝히지 않았던 조약내용을 대외적으로 밝혔다. 심승건, “조선반도평화보장체계수립에 대하여,” 『제14회 코리아학국제학술토론회 자료집』(국제고려학회, 체코 카렐대학교 프라하한국학연구소, 2019년 8월 18-21), p.26. ​ 기획: 한동균(제주평화연구원​ 박사 후 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​   고유환은 동국대 북한학과 교수, 북한학연구소 소장으로 있으면서 현재 청와대 국가안보실 정책자문위원장, 대통령직속 정책기획위원회 평화번영분과위원장, 민주평화통일자문회의 기획조정위원장, 외교부 정책자문위원, 통일부 남북교류협력추진협의회 위원 등으로 일하고 있다. 통일준비위원회 위원, 통일부 남북관계발전위원회 위원, 통일부 정책자문위원, 북한연구학회 회장(2012), 미국 스탠퍼드대 아태연구소에서 방문학자 등을 지냈다. 북한문제, 남북관계, 한반도 정세 등과 관련한 다수의 저서, 논문 칼럼이 있다.