제주평화연구원

2019년 12월 WTO 체제를 지탱하는 핵심 기구인 분쟁해결기구(DSB)가 무력화될 위기에 처했다. 이는 다름 아닌 WTO 회원국 간 발생한 무역분쟁을 조정해 줄 상소기구 위원이 정원을 채우지 못해 더 이상 상소기구를 운영할 수 없기 때문이다. WTO 분쟁해결기구의 상소기구 위원의 총원은 7명으로 현재 4명이 임가가 만료되어 공석이 되었고, 올해 12월 10일이 되면 남아있는 3명 중 2명의 임기가 만료된다. WTO 상소절차는 상소기구 위원 3인이 구성되어야 진행할 수 있기 때문에 실질적으로 상소기구의 운영이 중단될 수밖에 없다. 그렇다면 왜 상소기구 위원을 임명하지 않는 것인가? 이는 WTO 체제 설립 당시 분쟁해결기구 설립을 기획하고 이를 지금까지 주도적으로 이끌어 왔던 미국이 상소기구 위원의 선임을 반대하고 있기 때문이다. WTO 체제는 총의제(consensus system)라는 독특한 의사결정방식을 채택하고 있다. 회의에 참석한 회원국이 명시적으로 반대의사를 밝히지 않으면 총의로 의사결정이 이루어진 것으로 간주한다. 이에 근거하여 미국이 계속적으로 상소기구 위원 선임을 반대하면 더 이상 상소기구 위원을 충원할 수 없다. 미국의 이러한 행동은 다자무역체제 유지에 있어 핵심 역할을 하고 있던 분쟁해결기구를 의도적으로 무력화하려는 시도로 밖에 보이지 않는다. 한편, 미국은 2017년 16년 동안 사문화되었던 제232조를 부활시켜 중국 및 한국을 포함하여 다른 회원국의 외국산 철강 및 알루미늄 제품에 대해 긴급수입제한 조치와 관세를 부과했다. 이어 301조에 근거하여 중국산 제품에 대해 추가로 관세를 부과했다. 엄연히 국제무역질서를 규율하는 WTO 체제가 존재하고 있고, 회원국 간 무역분쟁 해결을 위해 분쟁해결기구가 존재함에도 불구하고, 미국은 이러한 절차와 규정에 근거하지 않고 일방적으로 조치를 취했다. 중국제품에 대한 미국의 관세부가 조치는 결국 오늘날의 미중 무역분쟁의 도화선이 됐다. WTO 체제를 무시하는 미국의 도발은 지금까지 쌓아온 국제무역규범으로서 WTO 체제의 권위를 심각하게 훼손하는 행위다. 한때 주도적으로 다자무역체제를 이끌었던 미국이 스스로 이를 탈선했던 사례는 1995년 WTO 체제가 출범한 이래에도 간간히 계속되었다. 하지만, 중국이라는 거대 경제체제의 부상이 국제무역질서에 새로운 변수로 등장하면서, 현행의 무역질서에 대한 조정이 불가피하게 됐다. 더욱이 최근 진행되고 있는 미중 무역분쟁은 현행 국제무역질서인 WTO 체제의 근본적 변화를 요구하고 있어 국제무역질서 개편의 필요가 더욱 명확해 졌다. 미중 무역분쟁으로 수면위에 떠오른 WTO 체제의 한계 WTO 체제 개혁에 대한 필요성 논의는 어제 오늘 일이 아니다. 1995년 우루과이라운드로 WTO 체제가 출범한 이래 2003년 12월 칸쿤 각료회의 결렬과 2006년 도하개발어젠다(Doha Development Agenda) 협상이 일시 중단되면서 WTO 체제에 대한 한계는 이미 드러났다. 하지만 이를 적극적으로 개선하지는 못했다. 2008년 미국발 세계금융위기 등으로 WTO 체제 개혁은 미국이나 EU 등 국가의 주요 관심이 아니었기 때문이다. 지금까지 지적되어왔던 WTO 한계는 다음과 같이 정리할 수 있다. 1) 총의제, 일괄타결 등 정책결정 방식의 문제, 2) 분쟁해결제도의 한계, 3) 서비스무역규범의 한계, 4) 개도국 우대의 한계, 그리고 5) 새로운 통상환경변화에 대한 미흡한 대응 등이 포함된다. 최근 미국, EU 등 선진국을 중심으로 다시 이에 대한 논의가 본격화 되고 있다. 이는 앞서도 언급한 ‘중국 변수’ 때문이라 판단된다. WTO의 전신인 GATT 체제는 미국과 EU를 중심으로 시장경제체제를 채택하는 국가들이 대부분 회원으로 참여하여 만든 다자무역체제이다. 냉전체제의 종식과 WTO 체제의 출범에 따라 사회주의 계획경제체제를 채택하는 공산권 국가들이 대거 WTO 체제에 합류하게 됐다. 더욱이 중국은 2001년 WTO 가입이 승인되었는데, 당시만 해도 미국은 중국이 WTO 체제에 합류하면서 시장경제체제로 경제체제를 전환할 것으로 기대했다. 하지만 중국은 미국의 기대를 저버리고 유래가 없었던 ‘사회주의 시장경제체제’라는 중국특유의 경제체제를 확립했다. 이에 더해 이를 바탕으로 중국은 세계 최대 경제 대국 반열에 올랐으며, 세계 최대 수출국으로 자리매김했다. 문제는 시장경제체제를 전제로 만들어진 WTO 규범으로는 중국의 부상에 따른 통상문제를 해결하기에는 한계가 있다. 미국은 특히 중국경제의 중심에 국영기업(SOEs)과 국영은행이 있고 이를 국가가 통제하고 있는 구조에서 발생하고 있는 보조금 규제, 시장경제국지위 부여 등의 문제를 현행 WTO 규범으로 효과적으로 통제할 수 있을 지에 대해 회의적이다. 미국의 입장에서는 자국을 위협하는 중국을 적절하게 통제하지 못 하는 체제를 과연 지속시킬 필요가 있는가를 고민하는 것은 어찌 보면 당연한 것인지 모른다. 탈출구를 찾을 수 없는 WTO 개혁의 늪 이런 의미에서 다시금 점화되고 있는 이번 WTO 개혁 시도는 WTO 체제가 유지 될 수 있느냐 없느냐를 판가름 한다는 차원에서 그 논의 자체가 매우 중요하다. WTO 개혁논의는 2018년 EU가 ‘WTO 현대화’라는 이름으로 WTO 개혁안을 제출하면서 촉발됐다. EU는 1) 규범 제정, 2) 투명성, 3) 분쟁해결 등 크게 3분야로 나눠 각각의 개혁방안을 제안했다. 미국도 2018년 3을 2018 통상정책 아젠다에 ‘다자무역체제개혁’을 포함시키면서, 2017년 다자무역규범을 무시하고 국내법으로 분쟁을 해결한다는 기조와는 대조적인 모습을 보였다. 2018년 11월에는 EU, 일본, 아르헨티나, 코스타리카와 공동으로 투명성 제고 및 통보 강화에 관한 WTO 개혁방안을 제안했다. 공동제안의 내용은 WTO 모든 협정문과 관련하여 통보의무를 강화하는 내용을 포함하고 있다. 특히 이번 공동제안에는 미통보 의무 위반에 대한 처벌제도를 포함하고 있는 데 그 수위가 낮지 않다. 분담금을 높이거나, WTO 개별 기구의 의장의 취임기회를 박탈하며, 회원국 자격을 정지하는 등의 내용을 포함하고 있다. 미국이 투명성 문제에 이토록 관심을 가지는 것은 앞서 언급한 것과 같이 현행 WTO 규범이 국영기업에 대한 중국 정부의 보조금 정책을 효과적으로 규율하고 있지 못하다고 판단하기 때문이다. 미국은 정부 조치에 대한 통보를 보다 강화하여 중국정부의 불공정 조치를 제한하고자 한 것이다. 이번 WTO 개혁 시도는 지금까지 WTO 체제 개혁에 대해 별다른 의견이 없었던 중국이 적극적 입장을 표명하면서 새로운 국면을 맞이했다. 중국 상무부(商务部)는 2018년 11월 23일 《세계무역기구 개혁에 대한 중국의 입장 문건(中国关于世贸组织改革的立场文件)》을 발표하고 WTO 개혁에 대한 기본원칙을 밝힌바 있다. 이어 2019년 5월 13일 《중국 세계무역기구 개혁에 관한 건의문건(中国关于世界组织改革的建议文件)》을 WTO에 정식으로 제출하면서 WTO 개혁 논의에 적극적으로 개입하고 있다. 중국은 기본적으로 개방과 비차별이라는 다자무역체제의 핵심가치를 지지하면서 개도국의 개발이익을 보장 받을 수 있도록 개도국 특별대우(Special and Differential Treatment) 원칙을 유지시켜 줘야한다고 주장하고 있다. 더불어 WTO 회원국이 ‘국가안전보장’을 근거로 취하는 일방적 조치에 대한 다자주의 감시감독 체제를 강화하도록 요구하고 있다. 이와 더불어 긴급한 상황에서 즉각적이고 효과적인 구제조치를 취할 수 있는 권한을 신속하게 받을 수 있도록 보장을 제안했다. 또한 미국 정부가 겨냥하고 있는 중국의 국영기업에 대해서는 각 회원국의 발전 모델을 존중하는 포용성 있는 다자무역체제로 개혁할 것을 촉구했다. 개발도상국의 특별대우나 중국 국영기업에 대한 부분은 미국과의 의견차가 확연하다. EU가 분쟁해결, 개도국 특별대우 등 분야에서 미국과 중국의 제안을 절충할 수 있는 방안을 제안했다. 하지만 미국의 반응은 시큰둥하다. 지금 상황으로는 미국과 중국의 개혁에 대한 절충안을 찾기는 쉽지 않아 보인다. 미중 무역분쟁 협상에서 미국은 중국의 경제구조 자체의 개편을 요구하고 있다. 이는 미중 간 협상을 교착상태에 빠지게 하는 주요 원인이다. 또한 미국이 WTO 체제에 대해 불만이 생기게 하는 근본원인이 된다. 그럼에도 불구하고 중국은 중국특유의 ‘사회주의 시장경제체제’라 선전하는 현행 경제 및 산업 체제를 수정할 생각이 전혀 없다. 이러한 관점에서 미중 간 관세전쟁에서 시작된 무역분쟁은 다자무역체제 개편 전쟁으로 번지는 양상이다. WTO 체제를 대신할 새로운 국제무역질서 만들어 질까? 각 회원국의 WTO 체제 개혁에 대한 제안이 합의되지 않으면 어떻게 될까. 미국을 중심으로 운영되던 WTO 체제가 중국의 경제적 부상에 힘을 쓰지 못 할 것이라 판단한 미국은 일찌감치 새로운 다자무역체제를 구상했다. 아시아태평양지역의 관세철폐와 경제통합을 목적으로 추진된 경제협력체제인 ‘환태평양경제동반자협정(TPP)’이다. 미국은 중국을 압박하고 WTO를 대체 또는 보완할 수 있는 아시아태평양 통상규범을 만들고자 야심차게 준비했을 것이다. 하지만 트럼프행정부 출범이후 미국의 탈퇴로 TPP 의 핵심 추진 동력을 잃으면서 국제무역질서에서 그 파급력은 그다지 크지 않다. 이에 뒤질세라 중국으로 아시아인프라투자은행(AIIB)을 출범시키고 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)을 추진하여 미국의 TPP에 대응했다. 하지만 미국이 TPP탈퇴를 선언하고, 미중 무역분쟁 국면으로 들어서자 RCEP 협상도 지지부진 해 졌다. 2019년 9월 29일 신중국 건국 70주년 기념 기자회견에서 중국 상무부 부부장은 RCEP 협상의 연내 타결에 박차를 가할 것이라고 밝혔다. 하지만 지금의 지역 분위기로는 쉽지 않아 보인다. 이처럼 새로운 다자무역체제의 탄생은 쉽지 않다. 새로운 체제가 출범한다 해도 지금의 WTO 체제를 대체할 수 있을지도 의문이다. 미국의 입장에서는 계속 힘을 키우고 있는 중국을 제어할 수 있는 국제규범이 필요한 상황이지만 미국의 국내 정치 사정이 더 시급해 이도저도 여의치 않아 보인다. 이런 상황에서 새로운 돌파구를 마련하지 못하면 미국의 보호주의 정책은 더욱 심화될 수 있다. 다자무역체제는 한국의 경제발전에 있어 지대한 영향을 미쳐왔다. 따라서 다자무역체제의 개편은 한국의 경제 이익과 직결되어 있다고 해도 과언이 아니다. 각 회원국의 WTO 개혁 제안에 한국의 국가 이익을 취할 수 있는 것에는 적극적으로 목소리를 낼 필요가 있다. 또한 WTO 체제 개혁이 지지부진해지는 경우와 미국의 보호무역주의가 심화되는 경우를 대비하여 지금까지 체결한 양자무역협정을 어떻게 효율적으로 활용할 것인지에 대한 고민과 대안 마련이 필요하다. 기획: 한동균(제주평화연구원​ 박사 후 연구위원)​ 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)​   윤성혜, 現 원광대학교 한중관계연구원 연구교수. 중국정법대학에서 국제법 박사학위 취득. 주요 연구분야로 한중경제협력을 위한 제도지원, 한중 비관세장벽, 기후변화대응정책 등이 있음. 대표 논문으로는 “한-중 자유무역협정(FTA) 상 위생 및 식물위생 조치(SPS) 규정 이행에 관한 법적 쟁점 – 식품무역에 관한 규제를 중심으로-”, “한-중 자유무역협정(FTA) 상 경제협력 이행에 있어 국제법적 쟁점과 함의 –WTO 보조금협정을 중심으로-” 등이 있으며, 주요 저서로는 『한중 FTA와 지방경제협력 연구』등이 있음.

1. 스톡홀름 실무협상 결렬과 단계적 비핵화 최근 북한의 비핵화를 위한 2019년 10월 5일 북미 스톡홀름 실무협상이 결렬된 주요한 원인이 단계적 비핵화를 둘러싼 입장차로 알려지고 있다. 스톡홀름 협상에 앞서서 북한의 단계적 비핵화 언급은 북미협상을 향한 북한의 긍정적인 의향을 보여주는 것으로 해석되기도 했다. 실무협상의 북한측 대표를 맡은 김명길 외무성 순회대사가 담화를 통해 트럼프 대통령이 언급한 “새로운 방법론”이 “실현가능한 것부터 하나씩 단계적으로 풀어나가는 것이 최상의 선택”이라는 바를 의미할 수 있다고 언급했던 배경에서이다. 이러한 언급에 이어 김명길 외무성 순회대사는 북미 실무협상의 결과에 대해 “낙관하고 싶다.”고 부연했던 것이다. 그럼에도 불구하고 스톡홀름 실무협상에서 비핵화를 향한 단계적 조치에 대한 북미 간의 입장차는 좁힐 수 없었다.1) 북한측은 자신들이 ‘앞서’ 행한 핵실험 및 ICBM 실험 동결 조치 등에 대한 보상을 요구했던 반면, 미국측은 ‘앞으로’ 이루어질 완전한 비핵화를 위한 조치들에 대한 보상으로서 일련의 제재유예, 안전보장 관련 방안들을 제시했다. 북미 양측은 서로 다른 단계의 비핵화 조치-상응조치를 이야기했던 것이다. 이처럼 북한 비핵화 문제에 대해 서로 다른 접근법을 보인 결과, 스톡홀름 실무협상은 성과 없이 결렬되었다. “단계적 조치를 통한 비핵화”는 평창동계올림픽 직후 시작된 북한의 대화노력 초기에 제기된 개념으로서 보다 면밀한 검토를 필요로 한다. 북한은 2018년 4월 판문점 남북정상회담에 나오기에 앞서, 2018년 3월 김정은 위원장과 시진핑 주석 간의 첫 북중정상회담으로부터 경제집중노선을 선포 하는 등 새로운 대내외 전략을 모색했다. 북한이 미국과의 협상을 위하여 나온 2018년 이래 정상외교의 기점은 제1차 북중정상회담이었던 것이다. 이 제1차 북중정상회담에서 김정은 위원장과 시진핑 주석은 단계적 조치에 따른 비핵화 방안을 제기했다. 이후에도 북한은 단계적 비핵화를 추구한다는 입장을 견지해왔으며, 결국 그러한 단계적 비핵화의 전략적 틀은 2019년 10월 스톡홀름 협상까지 유지되어 온 것으로 보인다. 단계적 조치에 의한 비핵화는 북한의 북미 비핵화 협상을 바라보는 프레임으로 자리하고 있다는 점에서, 그에 대한 면밀한 검토가 필요한 시점이다. 2. 북한측 단계적 조치 요구의 전략적 의미 앞서 언급한대로 2018년 3월 28일 북중정상회담 당시 북중 양국은 단계적 조치, 동시적 조치를 언급했다. 중국 관영매체에 따르면, 당시 김정은 위원장은 “한미가 선의로 우리의 노력에 응해 평화, 안정의 분위기를 조성해 평화실현을 위한 단계적인 조치를 한다면 한반도 비핵화 문제는 해결될 수 있다.”며 비핵화를 위한 단계적, 동시적 조치를 언급했고,2) 중국의 시진핑 주석은 “단계적, 동보적 조치(阶段性, 同步的措施)를 취한다면 반도 비핵화 문제는 해결될 수 있을 것”이라면서 그를 지지했던 것이다. 이때 언급된 단계적 조치는 단순히 북한의 독자적 이익에 부합하는 방안이라는 점을 넘어서 북중 혹은 북·중·러 관계의 국제적인 컨텍스트에서 조망되어야 한다. 중국은 북핵위기가 재차 고조되던 2017년 초 쌍중단(雙中斷, freeze for freeze)과 쌍궤병행(雙軌竝行, dual track approach)을 제기했었다.3) 북한의 전략도발을 중단시키기 위해 한미동맹의 연합훈련을 중단하고 비핵화 프로세스와 평화협정 체결 프로세스를 병행적으로 추진해야 한다는 구상이었다. 이를 토대로 중국과 러시아는 2017년 5월 3단계로 구성된 중러공동행동계획도 발표했다. 이는 북한의 비핵화를 위해 1단계에서는 북한의 전략도발 중단과 한미연합훈련 축소 및 중단을 함께 이루고, 2단계 조치로 북미관계정상화를 달성하며, 3단계 조치로는 다자협상 틀에서 한반도비핵화와 지역 안보체제를 논의한다는 계획을 내용으로 했다. 기본적으로 중국의 한반도정책을 러시아가 추수하면서 러시아의 이해관계도 일부 반영한 계획이라고 할 수 있었다. 이러한 콘텍스트에서 1차 북중정상회담에서 김정은 위원장이 언급한 단계적 비핵화는 중·러의 비핵화 해법에 대한 접근방식을 받아들이면서 성립한 개념으로 보여진다. 중·러가 러시아가 요구하는 비핵화 접근법의 개념을 수용하는 것은 북한의 이해관계에도 부합하는 것이었다. 미국이 이러한 단계적 비핵화 해법을 받아들일 경우. 공세적으로는 미국의 영향력을 약화시킬 수 있을 것이고, 방어적으로는 비핵화 협상 자체를 통해 중국, 러시아의 비핵화 압력을 완화할 수 있을 것으로 기대되었다는 의미이다. 쌍중단, 쌍궤병행에서 중러 공동행동계획으로 이어지는 단계적 조치의 틀에서는 스톡홀름 실무협상에서 북한 외무성이 보인 입장도 그들의 단계적 조치 주장에 부합하는 것으로 이해된다. 북한 비핵화를 위한 1단계 쌍중단의 조치에서는 미국이 한미연합훈련 등 이행조치가 존재했다. 북한의 핵·ICBM 동결 조치에 대해 미국이 한미연합훈련 중단 등을 해야 하는 것이다. 스톡홀름 실무협상 직후 김명길 북측 대표가 한미연합훈련이 자신들의 “생존권과 발전권을 고공연히 위협”하고 있다고 밝힌 것을 보았을 때, 협상테이블에서 북한은 한미연합훈련 중단 요구를 제기했을 것은 분명해보인다. 스톡홀름 실무협상에서 나타난 북한의 주장만이 아니라 2019년 여름 한미연합훈련에 대한 북한의 불만, 한국의 한미연합훈련 진행에 대한 북한의 배신적 행위 규정도 이러한 시각에서 나온 것으로 이해될 수 있다. 그 동안 북한이 비핵화 협상 과정에서 제시한 요구를 정리함으로써 북한의 단계적 비핵화가 갖는 내용을 파악해볼 수 있다. 전체를 3단계로 나눌 때, 북한은 최근의 스톡홀름 회담에서 핵·ICBM 실험 동결에 대한 상응조치로 한미연합훈련 중단을 상정하고 있었다. 중간단계와 관련해서는 하노이 회담을 통해 민수 분야에 대한 유엔안보리 제제의 완화를 요구했으며, 스톡홀름 회담을 앞두고 ‘제도안전’의 문제도 함께 거론했다. 북한이 언급한 제도안전은 북한의 과거 언급 상4) 경제발전 추진 과정에서 외부세계가 북한에게 시장경제와 민주주의 수용을 종용하지 말라는 의미로 해석될 수 있다. 그리고 최종 단계에서는 싱가포르 합의에서 언급했던 완전한 비핵화 노력과 새로운 북미관계, 한반도 평화체제의 구축의 틀을 안보-안보교환의 방식으로 상정하고 있다고 할 수 있다. 완전한 비핵화 논의는 체제안전 보장에 대한 실질적인 조치에 대한 논의 없이 불가능하다고 보는 것이다.5) 이러한 북한의 접근방식은 비핵화 논의에 앞서 군사, 정치적 여건을 조성하는 두 단계를 가진다는 점에서 중러공동계획과도 틀이 유사하지만, 경제발전 등 북한의 국내적 요구가 비핵화 논의 진입 전 신뢰조성 논의의 주(主)가 되고 있다는 특징을 보인다. 중러공동행동계획과 북한의 접근방식 비교 구분 1단계 2단계 3단계 중러공동 행동계획 북한, 전략도발 중단 한미, 연합훈련 중단 북미관계정상화 한반도비핵화 논의 지역안보체제 논의 북한의 접근방식 북한, 핵·ICBM 실험 중단 한미, 연합훈련 중단 북한, 영변핵시설 폐기 한미, 민수분야 제제완화+제도안전 북한, 완전 비핵화 논의 한미, 북미관계정상화, 평화체제 구축 덧붙여, 단계적 비핵화 개념은 김정은 위원장 자신의 전략적 사고체계와도 관련이 있어 보인다. 김정은 위원장은 2016년의 국가경제발전 5개년 전략에 관해서도 단계적 전략을 세워야 함을 강조했고, 2018년의 경제집중노선 선포 시에도 제재버티기에 집중한 당면목표와 인민경제 현대화 등의 전망목표를 구분하여 제시했다. 또한 2019년 연속 시험발사한 무기개발에 관해서도 단계적 목표 제시를 중시했다. 이로부터 북한이 사회주의체제로서 단계적 전략 개념을 가지고 있다고 볼 수도 있으며, 낙후한 현실과 사회주의강국 목표 간의 괴리도 북한으로 하여금 국가발전 전략을 단계적으로 수립하게 하는 요인일 것이다. 3. 단계적 비핵화 요구에 대한 한미의 이해관계 이처럼 북한은 물론 중·러의 이해관계에 부합하는 것으로서 단계적 비핵화를 규정할 경우, 한미와 북한 간의 비핵화 방식을 둘러싼 이견은 일견 해소하기 쉽지 않다. 2018년 봄 트럼프 대통령은 1차 북중정상회담에서 제기된 단계적, 동시적 비핵화에 대해 명백한 반대의사를 표명한 바 있다. 미국 측에게 기본적으로 단계적 조치 개념은 비핵화 초기 단계를 여러 단계로 나누어 실질적인 비핵화는 피하려는 위장전술로 이해되었다. 금년 9월 존 볼턴 백악관 국가안보보좌관의 해임 이후 트럼프 정부는 단계적 조치에 열린 입장을 보이기 시작했으나, 포괄적 비핵화 합의를 추구하는 미국의 입장은 평화, 안정 분위기의 선행 조성을 강조하는 북한의 단계론과 충돌할 가능성은 여전히 존재했다. 무엇보다, 미국에게는 단계적 조치의 결과가 미국의 동북아지역에 대한 영향력 확대로 귀결되는 것이 바람직하다. 미국은 자국의 이익 상 비핵화 협상의 결과 동북아에 대한 영향력이 감소하는 것을 경계할 수밖에 없고, 다자협상 과정에서 중·러의 이해관계가 한반도 평화체제에 반영되어 유엔사 등에 대한 문제제기가 이루어질 가능성도 다대하다. 그에 따라 미국은 북미관계의 근본적 변화를 오히려 긍정적으로 검토할 가능성이 크다. 미국에 대한 북한의 사고를 변화시킴을 통해 주한미군 용인, 유엔사 개편의 반발 축소 등을 얻어내고자 하는 것이다. 비핵화 논의에 이르기 위한 한미의 구상이나 이해관계도 북한의 단계적 비핵화 접근방식과 차이를 보인다. 우선, 한미의 시각에서는 한미연합훈련의 중단은 북한의 핵·ICBM 실험 동결에 대한 보상적 조치로 생각되지 않는다. 미국으로서는 NPT를 일방적으로 탈퇴하여 핵무기를 개발한 북한을 신뢰하기 어렵기 때문에, 북한의 핵·ICBM 실험 동결은 북미 비핵화 협상, 북미 정상회담이 이루어지기 위한 전제조건이다. 또한 북한의 비핵화를 위한 구체적인 진전이 부족한 상황에서 한미연합훈련의 중단은 한미동맹의 연합방위태세를 약화시키는 것으로서 안보손실을 의미하는 것일 수 있다. 한미연합훈련의 축소가 아닌 중단을 국내외의 합의가 존재하는 형태로 결정하기 위해서는 북한의 완전한 비핵화 공약을 믿을 수 있게 하는 비핵화 협상의 실질적인 진전이 필요하다. 아울러, 단계적 비핵화 추진과정의 최종 단계에서 완전한 비핵화를 논의하려는 북한과 달리, 한미는 싱가포르 이후의 비핵화 협상을 최종단계로 바로 진입하는 것으로서 상정하고 있었다. 한미는 하노이 정상회담과 현재 진행 중인 실무협상에서 비핵화의 대상과 범위를 규정하기 위해 북한의 핵능력의 실태가 파악되어야 한다는 시각을 보여왔다. 하노이 정상회담 이전, 스탠포드대 강연(2019.1.31)에서 비건 대북특별협상 대표는 북한의 WMD와 미사일의 전체적 범위를 알기 위한 북한의 “포괄적 신고”가 필요하다고 강조한 바 있고, 미국측은 스톡홀름 실무협상에서도 포괄적 비핵화 로드맵에 대한 합의를 북한측에 요구했던 것으로 알려져 있다. 북한의 비핵화 의무가 구체적으로 규정된 합의를 도출하지 못할 경우, 트럼프 행정부는 지난 30년간 미국이 추구해온 북한 비핵화를 포기했다는 비판에 노출되지 않을 수 없다. 4. 비핵화 협상에 대한 함의 북한이 생각하는 비핵화의 단계에 대한 개념을 변화시키기 위해서는 미중대화를 가능하게 하는 논의가 필요할 것으로 생각된다. 북한의 비핵화 의지가 금번 협상을 통해 도출될지의 결과를 예단할 수 없으나, 북한은 단계적 조치 개념을 통해 미중공조를 방지하는 데 이해관계를 갖고 있는 것으로 보인다는 측면 때문이다. 미국과 중국을 나누고 중국을 우호적인 세력으로 만드는 단계적 비핵화 개념을 활용하고 있는 것이다. 그렇다면, 단계적 비핵화 개념을 둘러싼 북미 간의 이해관계 일치는 쉽지 않다. 북한이 단계적 비핵화 주장을 통해 단계적 비핵화를 지지하는 중국과 그것을 경계하는 미국 간의 틈을 늘릴 수 있기 때문이다. 이 때문에, 단계적 비핵화 해소를 둘러싼 북미 간의 입장차 해소를 위해서는 결국 미중 혹은 한·미·중, 남·북·미·중의 논의틀이 필요할 수 있는 것이다. 북미대화를 통해서 비핵화의 진전을 모색하든, 미중대화의 틀을 통해 그것을 모색하든 비핵화의 최종상태에서 미국의 영향력이 확대되는가, 축소되는가를 계산하는 것이 비핵화 협상의 쟁점이 될 개연성이 높다. 당장은 단계적 비핵화 조치를 통해 북한은 한미연합훈련 중단을 확약받고자 할 것이며, 완전한 비핵화는 북미관계 정상화가 상당히 진행된 이후에야 미국의 지정학적 영향력을 건드는 안전보장 문제와 함께 논의하고자 할 것이다. 이것은 미국의 영향력 감소 하 북한의 체제안전 보장, 경제발전의 추진을 의미한다. 하지만, 일견 요원해보이더라도 미국의 영향력 확대 하 북한의 체제안전 보장 방안이 있을 수 있다. 이와 관련해서는 북한의 전략적 사고의 방향이 관건이 된다. 미국 일각에서는 북미 간 안보 동반자 관계를 구축하고 미국이 남북한 간의 균형자 역할을 수행함으로써 북한의 안전보장을 모색하는 방안도 제기되고 있다.6) 이러한 경우, 북한이 미국의 한반도에 대한 영향력을 용인할 가능성도 커진다. 아울러, 북한이 원하는 단계적 조치가 현재 북한 내치의 중심인 경제발전계획과 연동되어 있을 가능성이 존재한다는 점에서, 북한의 단계적 비핵화 요구는 협상회피를 위한 전술보다는 템포가 긴 협상전략으로 보아야 할 필요가 있다. 북한은 현재 5개년 전략에서 당면 목표인 제재버티기에 방점을 두고 있지만, 5개년 전략 수행기간이 마무리되는 2020년 이후에는 새로운 5개년 전략을 통해 2025년까지 본격적으로 “인민경제의 주체화, 현대화, 과학화, 정보화”와 주민생활 수준 향상을 위한 기술 및 자본의 도입을 모색해가야 할 것이다. 따라서 트럼프 2기와 거의 일치하는 2020~25년을 준비하기 위해 북한은 남은 협상기간 중 더욱 실질적인 제재완화를 모색하면서 높은 수준의 협상을 추구할 가능성이 있다. 1) 『국민일보』, 2019년 10월 6일자, “北, 단계적 비핵화에 따른 보상에 소극적으로 나오자 결렬 선언.” 2) 『연합뉴스』, 2018년 3월 28일자, “김정은, 시진핑과 첫 정상회담…비핵화 등 한반도 해법 논의.” 3) 정준오, “북핵문제 해법을 위한 패러다임의 전환,” 『전략연구』 25(1)(2018), pp. 54-56. 4) 과거 북한은 사회주의 제도에 대한 위협으로 시장경제와 민주주의를 언급해왔다. 5) 홍민, “북미 스톡홀름 협상 결렬 원인과 북한의 전략,” 『Online Series』 CO 19-22(2019. 10. 8), pp. 2-3. 6) Morton Halperin, Peter Hayes, Thomas Pickering, Leon Sigal and Philip Yun, "From Enemies to Security Partners: Pathways to Denuclearization in Korea," 출처: https://nautilus.org/napsnet/napsnet-policy-forum/from-enemies-to-security-partners-pathways-to-denuclearization-in-korea/ (검색일: 2019년 10월 1일). 기획: 손정욱(제주평화연구원​ 연구위원) 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)   이중구, 現 한국국방연구원 안보전략연구센터 선임연구원. 서울대학교 정치외교학부에서 외교학 박사학위 취득. 국회 외통위 보좌관, 중국인민대 방문학자 등을 역임. 관심분야는 북한의 핵전략, 북중관계, 한국의 대북정책이며, 주요 논문으로 “북한 핵증강론의 담론적 기원과 당론화 과정(2017)”, “The Birth and Revival of North Korea’s Denuclearization Policy for the Korean Peninsula(2018)” 등이 있음.

1. 들어가는 글 관세에서 시작한 미중 무역전쟁이 기술표준, 지적재산권 등으로 확장되면서 본격적인 패권전쟁이 시작된 것이 아닌가라는 관측이 나온다. 돌이켜보면, 근대 국제정치 역사에서 등장했던 패권국은 예외 없이 쇠락의 길을 갔고 그 자리는 새로운 패권국이 승계했다. 21세기 국제정치의 가장 큰 관심사 중 하나는 미중관계 역시 이런 역사적 변화의 시기를 겪을 것인지, 만약 그렇다면 그 과정은 과연 평화적으로 진행될 수 있을지에 대한 것이다. 특히 중국 주변의 상당수 동아시아 국가들은 미국의 동맹국(한국, 일본, 필리핀, 태국) 혹은 파트너 국가(인도네시아, 말레이시아, 베트남, 싱가포르)라는 점에서 미중관계 변화에 민감할 수밖에 없다. 그만큼 동아시아의 평화를 전망하기 위해서는 어느 때보다 미중관계의 현재와 미래에 대한 분석이 정교하게 진행되어야 한다. 적어도 경제력과 군사력 측면에서 미중 간 격차가 줄어드는 것은 분명해 보인다. 우선 경제력 측면에서 보면, 중국은 2010년 일본을 제치고 국민총생산에서 미국에 이어 세계 2위를 차지했다. 2018년 기준 미국과 중국의 국내총생산(GDP) 규모는 각각 20.5조 달러, 13.6조 달러인데, 미국과 중국의 경제성장률이 각각 현재 수준인 연 2%와 6%를 유지한다고 가정할 경우, 2030년이면 국내총생산 규모가 역전될 것으로 보인다. 물론 지난 9월 17일 중국 정부의 싱크탱크인 국무원 발전연구센터와 재정부, 그리고 세계은행이 공동 발표한 보고서에 따르면, 자원배분 등의 개혁이 미진할 경우 중국의 2031~2040년 실질 성장률이 연평균 1.7%로 추락할 가능성이 언급되는 등 중국의 경제성장 속도에 따라 그 시기는 좀 더 늦춰질 수도 있다.1) 한편, 군사력 측면에서는 국방비, 첨단기술, 군사동맹 등을 고려할 때 당분간 미국의 우위가 예상된다. 사실 막대한 예산적자에 허덕이던 미국은 지난 2011년 향후 10년간 국방예산을 4,870억 달러 감축하겠다고 발표한 바 있다. 하지만 이른바 ‘힘을 통한 평화’를 강조하는 트럼프 정부 이후 미국의 국방비는 매년 증가 추세다. 한편, 2017년 19차 당대회에서 시진핑 주석은 현대화된 군대 건설을 기반으로 하는 단계별 국방 비전을 제시함으로써 미국과의 군사력 격차를 줄이기 위한 노력을 계속하고 있다. 특히 경제성장률의 지속적인 하락에도 불구하고 중국의 국방 예산은 꾸준히 증가하고 있으며, 2022년에는 2,600억 달러에 이를 것으로 추산된다.2) 이런 측면에서 보면, 가까운 미래에 중국이 미국보다 군사적으로 우위를 점하기는 쉽지 않겠지만 적어도 그 격차가 더 벌어질 것이라는 예상은 좀 더 신중할 필요가 있다. 이처럼 미중 간 경제력과 군사력의 간극이 줄어드는 것은 비교적 분명해 보이지만, 이에 대한 해석은 이론적 관점에 따라 다양하게 나뉜다. 이 글에서는 세력 변화를 설명하는 대표적인 현실주의 이론인 세력균형론과 세력전이론의 시각에서 미중관계를 살펴본다. 이를 바탕으로 동아시아에서 실제로 벌어지는 미중관계의 흐름을 추적하고, 향후 어떤 방향으로 진행될 것인지를 전망해보고자 한다. 2. 미중관계 변화에 대한 이론적 설명: 세력균형론과 세력전이론 기본적으로 국제정치에서 세력 변화를 바라보는 세력균형론과 세력전이론의 해석은 상반된다. 국제정치를 무정부상태(anarchy)로 간주하는 세력균형론은 주권국가들 간 국력의 상태가 서로 균형을 이룰 때 체제안정이 유지된다고 보는 반면, 세력전이론은 국제정치가 위계질서상태(hierarchy)이기 때문에 국력이 한 나라에 집중되지 않고 균형을 이룰 때 오히려 전쟁 발발 가능성이 더 높다고 본다. 특히 도전하는 국가의 체제 불만족도가 높을수록 갈등 가능성은 높아진다. 따라서 세력균형론은 위협에 대응하거나 국력을 키우기 위한 핵심전략으로 동맹(alliance)의 역할을 강조하는 반면, 세력전이론은 산업화(industrialization) 등을 통해 국력이 증가하는 것이 권력 변화의 핵심이라고 주장한다. 그만큼 미중관계의 변화 양상을 바라보는 각 이론적 시각의 해석과 전망도 다를 수밖에 없다. 일반적으로 세력균형론자들은 미중 간 양극체제의 등장과 이들을 중심으로 하는 동맹관계가 형성되면서 세계정치는 장기적으로 보다 안정적으로 재편될 것이라고 보는 반면, 세력전이론자들은 중국의 힘이 커짐에 따라 기존의 미국 중심의 세계질서에 대해 불만이 쌓이게 되고 그런 중국의 불만족이 커지면서 전쟁의 발발 가능성이 높아지리라고 보는 경향이 있다. 하지만 거대 이론들이 가정하는 바와 달리, 전쟁은 단편적인 원인에 의해서 발발하기보다는 복잡한 원인들이 중첩되면서 나타나는 경우가 일반적이다. 그런 면에서 세력균형론이나 세력전이론 내부에서도 분석 수준을 세분화함으로써 보다 다양한 해석이 나오고 있다.3) 예컨대, 프리츠와 스위니(Fritz and Sweeney 2004)는 강대국들 간에 세력균형은 자신들이 심각한 위협에 처했다고 생각할 경우에만 등장한다고 보았다.4) 그렇지 않을 경우, 강대국들은 자신보다 더 강력한 쪽에 편승하려는 경향이 있다. 더 강력한 국가에 맞서 세력균형을 추구하는 것은 그만큼 위험부담도 크고 비용도 들어가는 반면, 편승은 비교적 안전하고 이익을 얻을 기회도 더 많기 때문이다. 즉, 세력균형이론이 국제정치의 모든 상황에 예외 없이 적용되는 일반이론이라기보다는 강력한 위협을 느끼는 경우에 한해서 작동하는 제한적 혹은 중범위 수준의 이론으로서 적절성을 갖는다는 것이다. 레비와 톰슨(Levy and Thompson 2010)은 세력균형론이 지리적 인접성을 갖고 육지전을 바탕으로 하는 국제관계에서는 설득력을 갖지만, 압도적인 해양력과 경제력을 바탕으로 하는 세계정치 차원에서는 세력균형보다 편승이 보다 일반적인 현상이라고 주장한다.5) 이런 관점에서 보면, 동아시아 지역에서 미국의 패권에 대항해 강대국들이 중국과 동맹을 맺으려 한다거나, 반대로 일정 시기가 지나서 중국이 미국을 추월해 패권국이 되면 다시 이에 대항해 미국 등과 기계적으로 동맹관계를 맺으리라는 주장은 일상적 동아시아 국제정치의 현실을 제대로 반영하지 못하는 것이라고 할 수 있다. 한편, 챈(Chan 2008)은 기본적으로 세력전이론의 큰 흐름을 받아들이면서도 역사적 사례들을 바탕으로 그것이 갖는 몇 가지 가정들을 유연하게 해석함으로써 미중관계를 설명한다.6) 미중 간 패권전쟁과 관련해 챈(2008)은 크게 세 가지 측면을 지적한다. 첫째, 세력전이론에 따르면 전쟁발발의 원인은 부상하는 강대국이 현 체제에 대한 불만이 커지면서 시작된다. 하지만 챈은 오히려 국력이 쇠퇴하는 패권국이 자신의 지위를 유지하려는 과정 속에서 전쟁이 발생할 가능성이 더 높다고 보았다. 부상하는 강대국은 자신을 강하게 해줬던 체제에 대한 불만이 상대적으로 크지 않고, 또한 실제로 패권국에 비해 국력이 약하기 때문에 굳이 전쟁을 일으킬 유인이 상대적으로 높지 않다는 것이다. 둘째, 세력전이론은 세력전이의 시기에 두 강대국 간 전쟁은 직접적인 마찰에 의해 발생한다고 본다. 하지만 챈은 오히려 두 강대국이 연루(entrapment)에 의해 전쟁에 휘감겨 들어갈 가능성이 더 높다고 주장한다. 역사적으로도 영국이 세계대전에 참전하게 된 것은 독일과의 직접적인 대결 과정 때문이라기보다는 소련과의 관계 속에서 연루된 측면이 있다는 것이다. 마지막으로 챈은 중국이 미국 패권에 도전하고 있다는 세력전이론자들의 주장에 대해서도 반박한다. 중국은 경제적 측면에서뿐만 아니라 군사적 측면에서도 미국에 비해 열등한 상황이고, 이런 성향은 지역적 차원에서도 크게 다르지 않기 때문에 중국은 국제체제에서 현상유지에 만족한다는 것이다. 다만 대만을 둘러싼 미중 간 마찰과 이로 인한 갈등 확산 가능성은 존재한다고 지적한다. 이처럼 미중 패권 경쟁을 상반되게 해석하는 세력균형론과 세력전이론 내에서도 연구자의 시각에 따라 비관론과 낙관론, 그리고 신중론의 스펙트럼이 다양하게 존재한다. 이어지는 장에서는 세력균형론과 세력전이론을 동아시아 미중관계에 적용하기에 앞서, 실제 미중관계의 최근 양상을 객관적으로 추적해보자. 3. 미중 전략과 동아시아 1) 중국의 전략: 적극적 방어(active defense) 2008년은 미중관계에 있어서 중요한 분기점이다. 미국발 금융위기로 세계가 어려움을 겪을 때 중국은 높은 경제성장률을 유지했다. 이 과정을 통해 세계경제에서 중국의 역할과 필요성이 크게 부각됐다. 이후 중국은 대외정책의 기본방침이었던 도광양회(韜光養晦)에서 한 발 더 나아가 보다 공세적인 모습을 보이기 시작했다. 예컨대, 세계 금융위기 해소를 위해 소집된 G20 회의에서 중국은 달러 중심의 기축통화체제에 문제를 제기하는 한편, 2009년 코펜하겐에서 개최된 유엔기후변화협약에서도 ‘베이식(브라질, 남아프리카공화국, 인도, 중국, BASIC)’ 그룹을 만들어 미국에 대항했다. 또한 2010년에는 댜오위다오(센카쿠열도)에서 일본과 충돌했으며, 남중국해 지역에서는 베트남과 필리핀의 석유 탐사를 물리력으로 제지했다. 하지만 중국의 외교정책이 과연 도광양회를 뛰어넘는 새로운 차원의 공세적인 외교로 전환한 것인지에 대한 판단은 쉽게 대답할 수 없는 측면이 있다. 중국 내부에서도 2008년 이후 국제사회에서 중국의 역할에 대한 다양한 차원의 논쟁들이 진행되고 있지만, 여전히 중국정부의 공식 입장과 중국 학계의 주류 견해는 기존의 외교방침을 계속 유지해야 한다고 보는 편이 정확할 것이다.7) 실제로 올해 7월 발표한 국방백서에서 중국은 4년 전 강조한 바 있던 ‘적극적 방어(active defense)’ 개념을 재차 사용했다. 비록 ‘적극적’이라는 표현을 사용했지만 방점은 여전히 공격이 아닌 ‘방어’에 있음에 주목할 필요가 있다. 예를 들면, 중국 국방백서는 국방비 비율이 크게 감소하고 있음을 강조했다. 최근 30년간 중국의 국방비는 GDP 대비 평균 2% 미만으로 유지되었을 뿐만 아니라, 정부 지출 대비 17.37%(1979년)에서 5.14%(2017년)로 급감했다는 것이다.8) 다만 중국이 규정한 핵심 이익과 관련해서는 보다 강경한 태도를 취한다. 실제로 중국 국방백서는 2012년 이후 해당 지역에서 4,600 건 이상의 해상 보안 순찰과 72,000 건의 권리 보호 및 법 집행 선박을 배치해왔음을 강조하면서, 주권과 연결된 중국의 핵심 이익에 대해서는 강경하게 대응할 것임을 명시했다.9) 따라서 미국이 중국의 핵심 이익을 침범할 경우, 그 방점이 ‘방어’에서 ‘적극적’으로 옮겨갈 수 있다. 다시 말해서 중국이 핵심 이익으로 간주하는 동중국해, 남중국해, 그리고 한국 서해의 주요 해역 등에 대한 미국의 침범 및 도발이 있을 경우, 미중 간 군사적 마찰도 발생할 수 있으리란 것이다. 이러한 ‘적극적 방어’ 기조는 경제 영역에서도 관찰된다. 미중 간 무역전쟁에서 중국의 입장은 기본적으로 공세적이기보다는 방어적이다. 시진핑 정부는 트럼프 정부의 무역 공세를 중국에 대한 공격이라기보다는 자유무역의 가치를 훼손하는 다자주의에 대한 도전으로 규정함으로써 전면적인 양자대결 구도에서 회피하려는 모습을 보이고 있다.10) 중국 공산당은 자신의 당-국가 체제(party-state system)의 정당성을 높은 경제성장 속에서 유지하고 있는 만큼 현재 수준의 성장을 유지하면서 국내 일자리와 수요를 창출하는 것이 정권 유지의 핵심 조건이다. 따라서 중국 정부는 미국과 경제 갈등을 증폭시키기보다는 조속하게 종결해 경제적 불확실성을 제거하려는 유인이 더 크다고 할 수 있다. 실제로 지난 9월 24일 왕이(王毅) 중국 외교 담당 국무위원 겸 외교부장은 뉴욕에서 열린 미중 관계 전국위원회 등과의 만찬 기조연설을 통해 “중국은 다자주의를 주장하고 일방주의를 반대하며 국제문제에서 유엔의 핵심적 역할을 수호할 것”이라고 강조하면서, “미·중은 이미 가장 중요한 무역 파트너이자 투자 대상국이며 산업, 공급, 가치 사슬이 깊게 연관돼있는 이익 공동체인 만큼, 이렇게 상호 의존이 깊은 두 나라가 서로 관계를 끊고 문을 닫는다는 것은 어불성설이며 비이성적, 비현실적"이라고 말했다.11) 하지만 안보 영역과 마찬가지로 경제 영역에서도 미국이 중국의 핵심 이익을 침범할 경우, 중국은 단호하고 적극적으로 대처하는 전략을 취하고 있다. 올해 5월 미중간 무역 협상이 합의 직전에 결렬된 핵심 이유는 중국 지방 정부에 대한 보조금 지급, 사이버 안전법 수정, 외국자본 기술 이전 강요 등과 같은 이슈들에서 이견이 발생했기 때문이었다. 중국 정부는 미국이 일반적인 통상 이슈를 넘어서 과도하게 국내 정치와 경제 문제에 개입한다고 보았던 것이다. 협상 결렬 이후 미국의 관세 인상 발표와 이에 대한 중국 정부의 보복 관세 선언으로 미중 무역 전쟁이 확전됐다. 이처럼 중국이 생각하는 핵심 이익이 갈등의 축으로 부상할 경우, 미중 간 무역전쟁은 지속될 가능성이 높다. 2) 미국의 전략: 미국 우선주의(America First) 트럼프 정부가 2017년 12월에 발표한 국가안보전략보고서(National Security Strategy Review)는 ‘미국 우선주의(America First)’를 미국의 핵심전략이라고 명시했다. 미국의 부흥을 위해 스스로의 군사력과 경제력을 세계에 투사하겠다는 것이다. 또한 지난 9월 24일 트럼프 대통령은 유엔총회 연설에서 “미래는 세계주의자의 것이 아니라, 애국주의자의 것(The future does not belong to globalists, the future belongs to patriots)”이라고 말하면서, 다시 한 번 세계 공공재적 가치보다 미국의 이익을 최우선에 두는 ‘미국 우선주의’를 강조했다. 트럼트 정부의 안보전략과 경제전략은 이러한 미국 우선주의를 기반으로 추진되고 있다. 안보적 측면에서 미국 우선주의는 기본적으로 국제질서를 홉스적 시각으로 본다. 즉, 국가들은 제로섬(zero-sum)의 경쟁관계에 있다고 간주하는 것이다.12) 트럼프 정부가 국가안보전략보고서에서 중국을 ‘전략적 경쟁자’로 명시한 데 이어, 올 6월 발표한 인도태평양전략보고서(Indo-Pacific Strategy Review)에서 중국 견제의 필요성을 다시 한 번 강조한 것도 이러한 맥락 하에서 나온 것이라고 볼 수 있다. 경제적 측면에서 미국 우선주의는 다자주의보다 양자주의를 강조하는 형태로 나타나고 있다. 사실 기존부터 FTA와 같은 양자협정을 주요 통상정책 수단을 활용해왔다는 점에서 미국의 양자주의 자체가 새로운 전략이라고 보기는 어렵다. 트럼프 정부의 양자주의가 기존과 구분되는 지점은 양자주의를 다자주의라는 큰 틀 하에서 작동하는 보완재로 활용하는 것이 아니라, 다자주의의 틀을 깨는 대체재로 활용하려는 급진적인 자세를 보인다는 것이다. TPP 탈퇴를 비롯해 WTO에 대한 비판, NAFTA 개정 등이 대표적인 사례다. 특히 트럼프의 미국 우선주의는 안보와 경제, 그리고 경쟁국과 동맹국을 대상으로 무차별적으로 진행된다는 특징을 갖는다. 최근 일본과의 무역 협상과정은 이를 잘 보여준다. 지난 9월 25일 미국은 일본 농산물 시장을 미국에 추가 개방하는 내용의 1단계 무역협정을 일본과 맺었다. 2020년 미국 대선을 앞두고 TPP 탈퇴에 대한 미국 농가의 불만을 잠재워야 했기 때문이다. 이 과정에서 트럼프 정부는 현재 2.5%인 일본산 자동차 관세를 25%로 올리겠다고 위협하는 한편, 지난 6월 G20 회의에서는 미일 안전보장조약의 불평등을 언급하면서 일본 정부를 압박했다. 이런 상황 하에서 일본 정부는 미국과 본격적인 무역협상 논의를 시작한 지 한 달도 되지 않아 1차 무역협정에 합의했고, 이에 대해 일본 내부에서 “미국에 휘둘려 무역협정에 서명”했다는 비판이 나오는 상황이다.13) 문제는 전방위적으로 확산되고 있는 미국 우선주의는 스스로의 내재적 모순에 의해 본래 트럼프 정부가 의도했던 결과를 달성하기 힘들 수 있다는 점이다. 예컨대, 전략적 경쟁자인 중국을 견제하기 위해서는 동맹관계를 더욱 강화해야 하는데, 미국의 경제이익을 최우선에 두는 중상주의 기반의 양자주의는 오히려 한미동맹과 미일동맹을 약화시킬 수 있고, 그 결과 중국 견제 효과에도 악영향을 줄 수 있으리란 것이다. 특히 미국의 주요 동맹국들이 민주주의와 시장경제를 기반으로 하는 만큼, 미국 우선주의에 대한 동맹국 시민들의 불만이 증가할 경우, 미국의 협상 레버리지는 더욱 위축될 수 있다. 일반적으로 민주주의 국가에서 동맹을 비롯한 안보정책을 결정할 경우, 각 국의 정책결정자들은 국내 집단의 반발 정도가 어떻게 변화하는지에 대해 민감하게 반응하기 때문이다.14) 실제로 최근 미국 리더십에 대한 세계 여론이 급격히 악화되는 경향이 관측되고 있다. 예컨대, 갤럽 세계 여론조사(Gallup World Poll) 자료에 따르면, 글로벌 리더십에 있어서 미국은 트럼프 행정부 등장 이후 11.2% 포인트가 하락해 에서 보는 바와 같이 중국보다 순위가 낮아졌다. 글로벌 리더십 여론조사 (2008-2018) 출처: Global Peace Index. 2019. p. 40. 4. 미중간 분쟁/전쟁 발발 가능성의 요인들 이상에서 살펴본 바와 같이, 세력균형론과 세력전이론이라는 체제 수준의 분석으로 동아시아에서 벌어지고 있는 미중관계의 역동적 변화 양상을 추적하고 전망하기에는 분명한 한계가 있다. 그만큼 그 전망은 제한적일 수밖에 없다. 다만 각 이론 내에서도 현실에서의 설명력을 높이기 위해 보다 유연한 형태로 해석을 시도하고 있기 때문에 이런 점들을 기반으로 미중관계에 대한 몇 가지 예측을 해 볼 수 있다. 첫째, 미국과 중국 간 군사력 격차와 핵억지 등의 요인을 감안할 때, 적어도 가까운 미래에 미중 무역전쟁이 전면적인 패권전쟁으로 연결될 가능성은 높지 않아 보인다. 설령 2030년대에 중국이 군사력과 경제력 측면에서 미국과 대등한 수준에 이른다고 하더라도 그 순간 세계 차원의 패권이 미국에서 중국으로 넘어가는 것은 아니다. 21세기 국제정치에서는 행위자도 보다 다양해졌고, 기존의 패권국을 중심으로 하는 규범이나 문화 등과 같은 요소들도 무시할 수 없기 때문이다. 다만 물질적 측면에서 기존의 패권국을 넘어선다는 것은 두 국가 간의 격차가 줄어들었음을 의미하는 것인 만큼, 지금부터 2030년대까지 미국과 중국의 정책방향이 어떻게 형성되느냐에 따라 향후 시나리오도 결정된다고 할 수 있다. 둘째, 만약 미중 간 패권갈등이 발생한다면, 그 지점은 미국 우선주의가 중국의 핵심이익과 충돌하는 동아시아에서 등장할 가능성이 있다. 미중 간 무역전쟁 과정을 복기해보면, 양국은 끊임없이 갈등과 타협을 반복하면서 서로가 용인할 수 있는 지점이 어디까지인지를 탐색하고 있음을 알 수 있다. 중국은 미국의 중상주의적 전략에 기본적으로 다자주의를 중시하는 ‘방어’적 입장을 취했지만, 그 공격의 깊이가 중국의 핵심이익을 침범하는 경우에는 ‘적극적’으로 대응하며 무역전쟁을 장기전으로 끌고 갔다. 이런 경제적 갈등은 군사영역에서도 충분히 발생가능하다. 다시 말해서 미국과 전면적인 군사적 갈등은 피하겠지만, 중국의 안보적 핵심이익이 밀집되어 있는 동중국해와 남중국해 등과 같은 동아시아 지역에서 미국과 미국의 동맹국들의 압박이 더욱 강력해질 경우, 중국은 최근 집중투자하고 있는 ‘반접근 지역거부(Anti-access, Area Denial, A2AD)’ 전력을 기반으로 미국 및 동맹국들과의 군사적 마찰도 불사할 가능성이 있다. 셋째, 트럼프 정부가 추진 중인 ‘미국 우선주의’의 내재적 모순에 의해 국제 정세의 불안정성이 당분간 증가할 것이다. 앞서 언급한 바와 같이, 미국의 경제성장을 최우선에 두는 것과 동맹국들과의 관계를 견고하게 유지하는 것 사이에는 깊은 괴리가 존재한다. 그만큼 향후 가장 강력한 경쟁자(중국)와 동맹국(한국·일본)이 혼재하는 동북아 지역의 안보 불안정성이 극대화될 가능성이 있다. 게다가 이른바 ‘우크라이나 의혹’을 둘러싸고 최근 미국 국내정치가 트럼프 대통령 탄핵조사라는 소용돌이 속으로 빨려 들어가고 있어 미국을 포함한 국제 정세의 불안정성은 더욱 증폭될 수 있다. 넷째, 동아시아 국가들은 미국과 중국 중에 어느 한 국가에 전적으로 편승하기보다는 시기별로, 그리고 사안별로 복합적인 관계망을 형성하려고 할 것이다. 심지어 미국과 가장 강력한 동맹관계를 형성하고 있는 일본조차도 이미 경제 영역에서는 중국과 긴밀한 협력관계를 유지할 수 밖에 없는 형국이다. 따라서 세력균형론이나 세력전이론에 기반해 동아시아 국가들이 어느 한 편에 설 것임을 예측하는 것은 이론이 현실을 넘어서는, 즉 주객이 전도된 것이라 할 수 있다. 오히려 현실 속의 동아시아 국가들은 미중 사이에서 자국의 이익을 치밀하게 계산해서 그 균형을 찾고 사안에 따라 선별적으로 대응해 나갈 확률이 높다. 5. 나가는 글 다양한 지표들이 말해주고 있는 바와 같이, 미중 간 세력관계가 급변하고 있음은 주지의 사실이다. 하지만 과도한 확신에 찬 몇몇 이론가들이 단정하는 바와 달리, 그 끝이 평화와 연결되어 있는지, 아니면 전쟁으로 연결되어 있는지는 누구도 명확히 알 수 없다. 다만 본격적인 세력전이의 상황에서 미중과 주변국가들이 어떤 정책적 선택을 하느냐에 따라 향후 방향을 조심스럽게 예측해볼 수는 있을 것이다. 세력균형론과 세력전이론의 다양한 견해들을 종합해보면, 향후 미중간 전면적 패권갈등이 등장할 가능성은 높지 않지만, 중국이 규정한 핵심이익이 집중되어 있는 동아시아 지역에서 지금과 같은 미국 우선주의가 지속될 경우, 미중간 국지적 충돌 가능성이 있다고 할 수 있다. 하지만 설령 국지적 충돌이라고 하더라도, 군사적 마찰은 민족주의와 결합해 언제라도 상대방에 대한 적대감을 증폭시킬 수 있는 만큼 본격적인 전쟁으로까지 이어질 가능성도 무시할 수 없다. 그런 위험성을 잘 알고 있기에 최근 많은 세계적 학자들은 트럼프 대통령과 시진핑 주석에게 치킨 게임을 멈추고, 평화적 공존(peaceful coexistence)을 도모할 것은 주문하고 있다.15) 어떻게 하면 두 정상이 이런 충고에 귀를 기울일 수 있을까? 미중 무역전쟁이 패권전쟁으로 확산되지 않기 위한 해법 모색은 양국의 이익과 갈등이 중첩되어 있는 동아시아의 평화와 번영에 시급한 문제인 만큼, 이에 대한 연구가 보다 활발하게 진행되어야 할 것이다.   1) World Bank Group, Development Research Center of the State Council, The People's Republic of China. 2019. Innovative China : New Drivers of Growth. Washington, DC: World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32351 (검색일: 2019.09.26.) 2) 전재성. 2019. “미중 군사안보경쟁: 충돌의 현실화 가능성.” EAI 스페셜 이슈브리핑. 3) 예컨대, 레비와 톰슨(2010)은 전쟁의 원인을 분석수준에 따라 크게 체제 수준, 양국 수준, 국가/사회 수준, 그리고 개인/조직 수준 등 네 가지 유형으로 분류할 것을 제안했다. Jack S. Levy, and William R. Thompson. 2010. “Balancing on Land and at Sea.” International Security, 35(1). 4) Paul Fritz and Kevin Sweeney. 2004. “The (de)Limitations of Balance of Power Theory.” International Interactions, 30(4). 5) Levy and Thompson. 2010. 6) Steve Chan. 2007. China, The US and power-transition theory : a critique. New York, NY : Routledge. 7) 조영남. 2013. 『중국의 꿈: 시진핑 리더십과 중국의 미래』 . 서울: 민음사. 8) 전재성. 2019. 9) 전재성. 2019. 10) 이승주. 2019. “미중 무역전쟁의 동학: 외연의 확대와 상호의존의 역습.” EAI 특별기획논평 시리즈. 11) “中왕이, 한국전쟁 언급하며 ‘美 잘못된 대항하면 안 돼’.” 「연합뉴스」 2019.09.25. 12) 이상현. 2018. “트럼프 행정부의 국가안보전략(NSS): 국제정세 및 한반도에 대한 함의.” 「국가전략」 제24권 2호. 13) “‘日, 美에 휘둘려 무역협정에 서명’ 아사히.” 「뉴시스」 2019.09.26. 14) James D. Morrow. 1993. “Arms versus Allies: Tradeoffs in the Search for Security.” International Organization, 47(Spring). 15) 대표적으로 다음의 글들을 참고할 것. Dani Rodrik. 2019. “Peaceful Coexistence 2.0.” Project Syndicate. April 10; Nouriel Roubini. 2019. “The Global Consequences of a Sino-American Cold War.” Project Syndicate. May 20. 기획: 손정욱(제주평화연구원 연구위원) 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)   現 제주평화연구원 연구위원. 서울대학교 정치외교학부에서 외교학 박사학위 취득. 국회 비서관/보좌관 역임. 관심분야는 국제정치경제, 비교정치경제, 평화연구이며, 주요 논문으로 “노동시장 이원화와 반응성의 정치”, “사회협약, 당파성, 불평등의 정치경제”, “빅 데이터로 살펴본 국가 간 평화관계 분석” 등이 있음

2019년 4월 홍콩 정부의 '범죄인 인도 법안', 이른 바 '송환법' 추진을 계기로 시작된 홍콩 시위 사태가 최근 반(反)중국 및 민주주의 자유를 요구하는 시위로 확대되는 양상을 보이고 있다. 지난 2014년 9월 28일부터 홍콩 행정장관 직선제를 요구하며 79일간 이어졌던 '우산혁명'을 뛰어넘어 홍콩 역사상 최장, 최대 규모의 반중 민주화 시위로 전개되고 있는 이번 홍콩 시위 사태는 결국 친중파 지도자인 캐리람(林鄭月娥) 행정장관이 9월 4일 '송환법' 공식 철회를 발표하는 등 한발 물러서며 사실상 홍콩 시민이 승리했다고 볼 수 있다. '범죄인 인도 법안'의 철폐를 요구하는 시위에 740만 명이 조금 넘는 홍콩 인구 중 200만 명이 거리로 나와 결집한 것을 보면 자유는 포기할 수 없는 핵심 가치인 듯하다. 하지만 중국 정부의 강경한 태도에 홍콩 시민들의 반중 정서가 증폭되고 있으며, 심지어 장기화하는 홍콩 시위가 총파업, 동맹휴업, 불매운동 등 '3파 투쟁'으로 이어가면서 전(全)방위적으로 확산되고 있다. 이번 홍콩 시위 사태는 중국 공산당과 자유를 열망하는 홍콩 시민 간의 싸움이라고 할 수 있다. 직접적 원인은 홍콩 정부의 '범죄인 인도 법안' 추진이지만 정치적으로 홍콩 행정장관 선출 방식에 대한 홍콩 내부의 불만과 경제적으로 극심한 빈부격차, 대(對)중국 경제의존도 확대에 대한 우려 이외에도 사회문화적 요인이 복합적으로 작용한 것이라고 볼 수 있다. 구체적으로 이번 홍콩 시위 사태의 직접적 원인인 '범죄인 인도 법안'에 대해 살펴보면, 2018년 3월 홍콩인 남성 천퉁카이(陳同佳)가 여자 친구와 대만으로 여행을 떠났다가 치정문제로 살해한 뒤 시신을 대만에 유기하고 홍콩으로 도피한데서 시작된다. 홍콩은 영토 밖에서 발생한 범죄에 대해서는 처벌하지 않는 속지주의를 택하고 있기 때문에 홍콩 경찰은 천씨를 체포하고도 대만과 '송환법'을 체결하지 않아 대만으로 인도할 수 없었고, 이에 홍콩 정부가 중국을 포함한 대만, 마카오 등 '송환법'을 체결하지 않은 국가나 지역에서도 사안별로 범죄인들을 인도할 수 있도록 하는 '송환법'을 추진하게 된 것이다.​ '송환법'이 통과되면 중국은 홍콩에 숨어 있는 중국인 범죄자들을 송환할 수 있게 된다. 사실상 이는 중국 정부의 정치적 판단에 따라 반중 인사나 인권운동가들을 잡아들일 수 있게 하는 첫 번째 단추로 볼 수 있기 때문에 홍콩 시민들은 이 법안이 악용될 것을 우려하여 거세게 반발하고 있는 것이다. 현재 홍콩 정부는 △정치와 종교 관련 사범에 대해서는 적용하지 않고 △7년 이상의 중범죄에 해당하는 경우만 적용하되 △최종 송환 여부는 홍콩 법원이 결정한다고 강조하고 있지만 홍콩 시민들은 홍콩 행정장관은 간접선거를 통해 선출된 친중파 정치인일 뿐이고, '송환법' 통과 그 자체가 중국의 정치체제인 사회주의 정치체제 안에서 사회주의와 자본주의 경제체제가 조건부로 공존하는 '일국양제(一國兩制)'에 위배된다며 강하게 맞서고 있다. 뿐만 아니라 이번 홍콩 시위 사태의 직접적 원인인 '송환법'과 함께 그동안 정치적, 경제적, 사회문화적으로 빚어진 홍콩과 중국의 갈등으로 봤을 때, 본격적인 싸움은 이제부터 시작일 수도 있다는 일각의 우려 또한 존재한다. ​우선, 정치적 요인으로 홍콩 행정장관 선출에 대한 불만을 들 수 있다. 중국은 홍콩이 '일국양제'가 시행되기 위한 법적 토대를 마련하기 위해 1990년 4월 제7기 전국인민대표대회 제3차 회의에서 「중화인민공화국 홍콩특별행정구 기본법에 관한 결정(中华人民共和国香港特别行政区基本发的决定)」을 통과시키며, 홍콩 정부의 수반을 행정장관으로 한다고 명시한다. 현재 홍콩은 민주주의 체제이긴 하나 선거인단에 의한 간접선거 방식으로 행정장관을 선출해 오면서 선거인단이 중국 공산당의 의도가 반영되어 민주적이지 않다는 비판을 받게 된 후 몇 차례의 개정을 통해 직선제를 도입하게 된다. 하지만 입후보자가 중국에 의해 과반수 이상의 지지를 얻은 후보자 가운데 직접투표를 하는 방식으로 변질되면서 직선제의 의미가 없다고 판단한 홍콩 시민들은 2014년 9월 대규모 시위인 '우산혁명'으로 이어졌는데, 이에 홍콩 정부는 최루탄을 발사하면서까지 강경하게 진압한 결과 선거제 개편은 흐지부지 되었고, 2017년 홍콩 행정장관 선거에 '우산시위' 당시 강제진압에 앞장섰던 친중파 캐리람이 압도적인 표차로 당선되면서 갈등이 심화되어 온 것이다. 둘째, 경제적 요인으로 갈수록 심각해지는 불평등과 치솟는 생활비, 낮은 임금상승률 등에 대한 경제적 불만을 들 수 있다. 지난 8월 30일 홍콩 사우스차이나 모닝포스트(SCMP)가 발표한 보고서에 따르면 소득분배의 평등과 불평등을 나타내는 대표적 지표인 지니계수는 2016년 기준 홍콩이 0.539로 싱가포르 0.4579, 미국 0.411에 비해 폭동을 유발할 수 있는 매우 심각한 수준으로 나타났고, 불평등의 주요 원인이 되는 부동산 가격은 아파트 3.3㎡ 당 한화 약 1억 원을 넘을 정도로 치솟았지만 홍콩 하위직 노동자의 임금상승률과 중간 관리자 및 전문직 종사자의 소득은 연평균 각각 1.12%, 1.14% 증가에 불과한 것으로 나타나 이것이 시위의 주된 배경이라고 지적하였다. 또한, 중국 본토의 수많은 부동산 자본들이 홍콩으로 몰려와 부익부 빈익빈 현상이 심화되면서 홍콩인들은 작은 원룸조차 얻을 수 없는 세태에 대해 절망하고 있으며, 홍콩인들의 경제적 문제, 빈곤문제, 주거문제 모두 중국 본토의 문제와 연결되어 있어 이는 결국 홍콩 정부의 '송환법' 추진이 이번 홍콩 시위 사태의 계기가 된 것일 뿐, 사실상 홍콩 젊은이들을 중심으로 한 현 세대의 불만이 '송환법'을 계기로 결집된 것이라고 할 수 있다. 셋째, 사회문화적 요인으로 중국 본토인의 홍콩 이주 급증에 따른 홍콩인과의 갈등을 들 수 있다. 홍콩이 중국으로 반환된 1997년 이후 30년 동안 홍콩에서 영주권을 얻은 중국인이 60만 명을 넘어서는 등 급격히 증가한 홍콩 이주 중국 본토인들과의 잦은 마찰은 그동안 꾸준히 사회적 문제로 지적되어 왔다. 특히, 홍콩 국적 획득을 위한 중국인들의 무분별한 원정 출산과 홍콩 초중고교 교과서에 공산당을 찬양하는 내용을 둘러싼 갈등은 지금도 끊이지 않고 있으며, 화이트칼라 일자리를 놓고 중국 본토인과의 치열한 경쟁을 벌이는 등 홍콩 경제에서 자신들이 차지해야 할 몫을 얻지 못하고 있다는 홍콩인들의 뿌리 깊은 불만이 의식적으로 또는 무의식적으로 작용하고 있다. 살펴본 바와 같이 '송환법'을 계기로 시작된 홍콩 시위 사태는 본질적으로 중국 본토와 홍콩 간 정치적, 경제적, 사회문화적 측면 등 여러 요인으로부터 발생했음을 알 수 있다. 시위 초기 시위대의 입법회 점거 및 쳅락콕 국제공항 점령 등 거친 반중 시위가 중국 정부로 하여금 '테러리즘' 즉, 중국의 핵심이익을 저해하는 중대한 사태로 규정하였고, 심지어 무력을 동원해 진압하는 방안도 불사하겠다는 경고까지 이어지면서 홍콩 시위 사태의 대치국면이 격화되는 추세를 보여 왔다. 하지만 홍콩 시위 사태가 국제사회로 논란이 확산되자 다급해진 중국 정부는 캐리람 행정장관을 통해 '송환법' 철회를 공식 발표하였지만 홍콩 시위대는 △경찰의 과잉 진압에 대한 독립적 조사와 처벌 △시위대에 대한 폭도 규정 철회 △체포된 시위자 석방 △행정장관 직선제 실시 등 5대 요구 조건을 이룰 때까지 시위를 멈추지 않을 것이라고 하였고, 시진핑(习近平) 국가주석 또한 지난 9월 3일 베이징 인민대회당 중앙당교 연설에서 “홍콩과 마카오, 대만은 중국 공산당의 주요 위협으로 이 3개 지역의 도전에 맞설 준비가 돼 있다.”고 하는 등 홍콩 시위 사태에 직접적 개입을 시사하기도 하였다. 이처럼 홍콩 시위 사태가 해소될 기미를 보이지 않고 있는 가운데 일각에서는 이번 홍콩 시위가 제2의 천안문 사태로 번질까 우려하고 있다. 다른 한편으로는 '송환법' 철회 공식 발표를 통해 제2의 천안문 사태로 번지는 일촉즉발의 상황은 넘겼다고 평가하고 있지만 정작 홍콩 야당은 “시위가 계속되면 캐리람 장관은 이미 모든 성의를 다했으니 별수 없이 강하게 진압해야 한다고 내세울 것”이라며, 계엄령인 ‘긴급법 발동을 위한 명분을 준 셈’이라고 주장함에 따라 끝을 보이지 않는 홍콩 사태가 악화일로를 걷고 있는 것만은 분명하다. 과거 중국 정부는 1989년 베이징(北京) 천안문 광장에서 벌어진 민주화 시위를 탱크와 장갑차로 진압했던 전례가 있다. 하지만 30년 만인 올해 홍콩에서 과거와 같은 무력집압과 유혈사태가 되풀이 된다면 세계의 인도주의와 시장경제는 심각한 후퇴를 겪을 수밖에 없을 것이다. 뿐만 아니라 금융과 물류의 중심지로 세계경제에 큰 비중을 차지하고 있는 홍콩은 수많은 글로벌 기업이 아시아시장의 교두보로 거점을 두고 있는 상황이므로 제2의 천안문 사태가 벌어진다면 미중 무역분쟁으로 위축된 세계경제가 더욱 악화될 가능성이 크다. 따라서 홍콩 시위 사태는 홍콩이나 중국의 문제를 넘어 아시아가 지향하는 가치, 세계경제의 향방과 직결되어 있음을 인식하고, 반드시 평화적이고 인도적으로 접근하고 해결해야 할 것이다. 불행 중 다행히도 현재 상황으로 봤을 때 군대를 투입하긴 어려울 것이라는 관측이 나오고 있다. 현재 홍콩에는 약 6,000명에 달하는 중국인민해방군 주(駐)홍콩 부대가 주둔해 있지만 만약 중국군이 투입되면 홍콩에서는 '송환법' 반대시위가 아닌 반중국 정부나 반중국 공산당 시위가 일어날 가능성이 높다. 또한, 아직까지도 홍콩은 외국인직접투자(FDI) 등 국제금융 허브의 역할을 충실히 하고 있기 때문에 중국군이 개입하는 순간 '일국양제'가 끝날 뿐만 아니라 대만 문제에도 악영향을 미친다는 점, 중국 정부가 과거 천안문 사태와 비교할 수 없는 엄청난 손실을 감내해야 하는 점 등이 제2의 천안문 사태로 확전될 수 없는 원인으로 분석된다. 과거 천안문 사태 이후 미국을 비롯한 서방 국가들이 중국에 경제제재를 가했다. 최근 세계경제의 저성장 지속가능성과 4차 산업혁명시대 도래에 따른 불확실성 확대, 중국경제의 뉴노멀 진입, 미중 무역분쟁으로 인한 중국 경제성장률 하락 추세 등 대내외 복합적인 악조건 속에서 홍콩 시위 사태가 제2의 천안문 사태로 번진다면 과거보다 더 강한 경제제재가 예상되는 상황에서 경제발전과 국격을 포기할 수 있을지도 의문이다. 현재 중국 정부는 다음달 10월 1일에 있을 건국 70주년 국경절 기념행사를 앞두고 여러 악재 속에서 고전하고 있지만 홍콩의 민주화가 중국 본토의 민주화 열풍으로 이어질 것을 두려워하기 때문에 이 부분에 대한 양보는 있을 수 없을 것이다. 중국 정부가 홍콩 시위 사태를 단순한 '송환법' 반대 차원이 아닌 국가의 핵심이익과 관련한 '일국양제' 차원으로 규정함에 따라 비타협적 자세를 이어갈 가능성이 크다. 중국과 홍콩 정부가 비타협적 자세를 견지하면서 교섭이 정체되고, 시위의 장기화로 이어질 경우 홍콩의 경제기능은 유지되지만 시위는 더욱 격화될 것으로 전망됨에 따라 일촉즉발의 시위 현장은 어느 것도 장담할 수 없기에 중국 정부는 국제적 리더십과 경제적 성패에 직결된 사안임을 직시해 평화적인 해법을 찾아야 할 것이다. 제2의 천안문 사태는 결코 없어야 한다. 기획: 한동균(제주평화연구원 박사 후 연구위원) 편집: 한유진(제주평화연구원 연구조교)   한동균, 現 제주평화연구원 박사 후 연구원. 제주대학교 중어중문학과, 무역학과를 졸업한 후 2013년 난카이(南开) 대학에서 국제경영학 석사, 2019년 중국인민대학에서 정치경제학 박사학위를 취득하였음. 대외경제정책연구원 (KIEP) 북경사무소 연구원 및 북경(北京) 소재 중앙민족(民族)대학교 강사로 활동함. 주요 논문은 『한국의 대(對)중국 직접투자가 중국경제 성장에 미치는 영향에 관한 실증분석 연구』 및 『중국과 베트남 개방정책이 북한에 주는 함의와 당위성 연구』등이 있음.

【들어가며】 일본 경제산업성은 2019년 7월 1일 한국에 대한 수출관리제도 운용 엄격화를 발표했다. 이를 통해 특정 품목(불화폴리이미드, 레지스트, 불화수소)을 포괄수출허가에서 개별수출허가로 전환함과 동시에 한국에 대한 수출관리 카테고리 변경 방침을 분명히 하였다. 일본정부는 안보상의 우려로 인한 제도적 대응이라는 입장 이며 공식적으로 이 조치를 다른 이슈와 연계시키려는 움직임은 보이지 않고 있다. 한편, 이에 대한 한국정부의 입장은 징용공 문제로 인해 이 같은 조치가 내려졌다는 것이며, 일본의 조치를 한국의 대응에 대한 ‘경제 보복’ 으로 보고 있음이 언론을 통해 보도되었다. ​ 이 글에서는 한일 양국의 주장 중 어느 쪽이 옳은지에 대해서는 논의를 피하고자 한다. 원래 국가 간의 관계를 비롯한 각종 커뮤니케이션에서 전달하고자 하는 메시지가 항상 정확하게 발신되는 것은 아닐뿐더러, 이를 받아들이는 측 또한 그 의도를 정확하게 파악한다는 보장이 없기 때문이다. 특히 지금과 같은 한일 양국간 대립 상황은 국내의 정치사정과 다양한 미디어 보도의 영향이 인식의 차이를 확대시켜 온 것으로 보이기도 한다. 또한 미중 갈등의 장기화로 인해 경제적 수단을 더 큰 국익 실현을 위한 수단으로 활용하는 것에 대한 시비가 엇갈리는 가운데 수출관리라는 안보와 경제의 접점에 있는 사안이 쟁점화되면서 한일간의 대립이 이와 같은 필터를 통해 해석되는 측면도 없지 않다. 그러나 이러한 인식의 차이를 좁히지 못한 채 다양한 안건을 협상 카드로 연관 지어 버리는 것은 양측 모두 문제 해결을 위한 영향력 행사가 곤란해 질 뿐만 아니라 근본적인 문제의 소재를 더욱 모호하게 만들어 버릴 수도 있다. 이 글에서는 한일 양국의 협상 자세와 그 배후에 있는 이해 구조에 주목하면서 각각의 입장에서 전개되는 주장이 가지는 국제정치적 의미와 영향력에 대해 고찰해 나가고자 한다. 【냉전이후 동아시아 세력관계의 변화】 오늘날 한일 관계에서 수출관리의 문제가 이렇게 큰 쟁점이 된 배경에는 한국이 냉전 이후 경험한 성장과 그로 인해 발생한 동아시아에서의 힘의 균형과 역할 변화가 있다. 예를 들어, 스톡홀름국제평화연구소 (SIPRI)의 통계를 보면, 냉전 종식 전후의 한일 양국 군사비는 2~3배 정도의 차이가 있었다. 이러하던 것이 현재는 양국의 지출이 거의 맞먹을 정도에 이르렀다. 물론 금액을 기준으로 모든 능력을 비교할 수는 없겠지만, 특히 중국과 북한의 위협에 직면해 있으면서도 재정적으로 어려운 상황에 놓인 일본의 입장에서는 지금의 한국이 군사적인 부분에 있어서 무시할 수 없는 협력상대임에는 틀림없다 하겠다. 경제 관계로 눈을 돌려 보면, 한일간의 무역액수는 2001~2018년 사이에 수출입이 모두 2배 정도 증가하고, 서로 간에 거래 상대로서의 중요성이 매우 커지고 있는 것은 분명하다. 그러나 무역 점유율의 양상은 크게 변화하고 있다. 일본무역진흥기구 (JETRO)의 통계를 보면, 같은 해 일본의 대한국 수출 점유율이 6~7 % 내외, 수입 점유율이 4~5 %로 두드러진 변화는 없는 반면, 지난 10여년간 한국 수출의 20-25% 정도를 중국이 차지하고 있는 것을 통해서 중국이 한국의 가장 중요한 시장임을 알 수 있다. 이러한 의미에서 일본의 존재감이 한국에서 상대적으로 '가볍게' 여겨지고 있다는 점은 일본에서도 지적되고 있다. 이러한 상황이 곧바로 한일 양국의 협상 능력을 보여주는 지표는 아니며, 요즘 미디어에서 자주 거론되는 것처럼 이기고 지는 ’승패’의 문제로 이어지는 것 역시 아니다. 하지만 이번처럼 한일간의 무역과 안보 협력에 영향을 미칠 수 있는 정책상의 선택이 이루어지는 경우, 한국이 국내 경제에 미칠 영향을 우려하는 것과 마찬가지로 일본 역시 어떠한 형태로든 자국의 이익에 반하는 위험이 초래될 수도 있다는 것을 의미한다. 바꾸어 말하면, 일본 입장에서는 수출관리체제의 강화 자체가 그만큼의 대가를 지불할 만한 가치가 있는 문제일 수 있다는 것이기도 하다. 【수출관리를 둘러싼 쟁점의 연계와 분리】 일본의 입장에서 보게 되면 동아시아 지역에 대한 수출관리 강화는 매우 중요한 정책과제 중 하나이다. 그 이유로 요즘 거론되는 것이 수출관리를 통해 전략물자가 북한과 중국으로 이전되는 것을 막는 문제이다. 적어도 현 단계에서 일본은 한국을 직접적인 안보 위협이라고 평가하고 있지는 않다. 그러나 한국을 경유한 불법 수출이 발생하고 이것이 중국과 북한의 능력 향상에 기여하는 상황이 발생할 경우에는 그 의도와 상관없이 간접적으로 일본에 대한 위협이 확대될 수 있다는 해석은 가능할 것이다. 일본 또한 수출관리체제 위반으로 미국이 강한 우려를 표명한 적이 있으며, 이러한 역사적 경위를 거쳐 현재와 같은 수출관리체제 강화로 이어지고 있는 것이다. 1987년에 발생한 도시바 기계의 대공산권수출통제위원회(COCOM) 위반사건은 전략적으로 부정적인 파급 효과가 컸기 때문에 일본 정부의 수출관리에 대한 의식을 크게 높이는 계기가 되었다. 북한과 중국에 대한 위법적인 기술이전을 막기 위하여 일본이 수출관리체제를 강화하고 있는 것은 분명하지만, 이를 일본 단독으로 실시하는 것은 당연히 아니다. 수출관리망의 허점을 파고드는 국가가 있으면 국제규제의 실효성이 약화되기 때문에 일본은 다른 나라의 수출관리체제 강화를 포함한 대책을 마련해 왔다. 수출관리에 대한 이러한 정책적 태도는 반드시 현재의 한국만을 대상으로 하는 것은 아니다. 냉전 종식 이후 오늘에 이르기까지 일본의 수출관리 정책은 동남아 지역을 비롯한 다수 국가를 포함시키는 형태로 강화해　오고 있으며, 민군양용기술(Dual-Use Technology)에 대한 국제적인 문제의식이 높아짐에 따라 최근 이러한 활동은 가속화되고 있다. ​ 일본 정부는 이러한 상황을 토대로 징용공 문제와 수출관리 문제가 교섭 대상이 될 수 있는 것인가에 대하여 근본적인 재검토가 필요할 것이다. 물론 시간상으로 보면 일본은 한국에서 징용공 문제에 대한 대법원의 판결이 있고 나서 한국에 대한 수출관리 엄격화 조치를 발표하였다. 그러나 한국 정부가 이를 '보복'이라는 형태의 인과 관계로 보는 한편, 일본 정부의 공식적인 입장은 이 둘을 분리하는 것이다. 일본 정부가 이러한 입장을 견지할 경우, 향후 한국 정부가 징용공 문제를 둘러싼 주장을 완화한다고 하더라도 이 문제로 인하여 일본 정부가 한국에 대한 수출관리상의 조치를 철회하는 직접적인 이유가 되지는 않을 것이다. 그렇다고 한다면 논의의 핵심은 한국에 대한 수출관리체제가 구체적으로 어떠한 형태로 개선될 것인가에 집약된다. ​ 【협상 카드로서의 GSOMIA】 또 한가지 생각해 볼 점은 현재 한일간 수출관리 문제와 관련하여 한국 정부가 제기하는 군사정보보호협정(GSOMIA)의 연장 거부라는 옵션이 협상 카드로서 어떤 의미를 갖는 가이다. 우선 안보상의 영향이다. 일본은 틀림없이GSOMIA가 안보 정책에 있어서 중요한 협력 채널이라는 입장을 취할 것이다. GSOMIA 체결과 관련해서는 2011년 일본 민주당 정권 하에서 한국과의 공식적인 협의가 시작되었다. 그 당시에는 북한의 미사일 발사와 핵 실험이 산발적으로 발생하고 있었으며, 2010년에는 천안함 사건이 발생하는 등 한반도 정세는 한국과 일본을 포함한 동아시아의 안보를 위협하는 상황이었다. 2019 년에 들어와서도 북한의 미사일 발사 실험은 가속화되고 있으며 당시와 비교하더라도 동아시아의 안보 정세가 개선된 것으로 볼 수 있는 여지는 그다지 없을 것이다. 이러한 상황이 일본에 국한되지 않고 한국과 미국에도 해당된다는 점은 한국이 꺼내든 GSOMIA 이탈이라는 카드의 유효성을 약화시키고 있다. 만약 각국이 가지고 있던 지금까지의 위협 인식이 (일본을 둘러싼 국내 정치 감정의 악화는 차치하고 현실 주의적 관점에서) 크게 약화되고 있는 것이 아니라면, GSOMIA는 한국에게도 마찬가지로 당장의 안보를 확보하는데 계속 필요한 조치일 것이다. 미국이 처한 상황 또한 마찬가지이다. 미국은 전통적으로 동아시아의 안정과 중국의 영향력 확대에 대한 포석이라는 관점에서 한일간의 안보협력 강화를 요구해 왔다. 특히 동맹국에 방위비 분담을 요구하고 있는 최근의 경향에서 본다면 미국도 역시 한일 양국 중에서 어느 쪽에 양보를 요구할 것인가는 별도로 하더라도 GSOMIA파기에는 반대일 것이며 실제로 현 단계에서는 그렇게 보도되고 있다. 만약 이러한 상황 인식이 옳다고 한다면, 한국이 GSOMIA 파기를 언급하는 것은 한일 관계뿐만 아니라 한미 관계를 악화시킬 가능성도 내포하고 있다. 한국의 GSOMIA 파기라는 협상카드는 일본이나 미국에 대해 비용을 발생시킨다는 점에서 행동의 변화를 유도할 수는 있겠지만, 동시에 한국 또한 리스크를 떠안게 된다는 점에서 협상카드로서의 설득력은 상대적으로 약해질 것이다. 또한 동아시아 전체의 안보 체제 유지가 한국에게 여전히 중요한 정책 목표라면 (즉, 북한과 중국에 지나치게 경도되는 것을 의도하는게 아니라면) 수출관리 문제에 대한 대응으로 전통적인 동맹 관계에 쐐기를 박는 것과 같은 이러한 거래를 한다는 것은 그 대가가 너무 크다는 인상을 지울 수가 없다. 앞서 언급한 것과 같은 이유로 한일 협상에 있어서도 수출관리의 엄격화와 GSOMIA연장은 논리적 연관성이 없으며 ‘설명 가능한 거래’의 여지가 있는지에 대해서도 의문이 남는다. ​ 【현실주의적 이익과 정치적 현실】 한일 양국에게는 북한에 대한 대처를 포함한 동아시아 안보 환경의 안정, 경제적 상호 의존의 심화와 산업의 활성화, 미국 등과의 우호적 관계 등 분명히 ‘현상유지를 통해 얻을 수 있는 이익’이 존재한다. 바꾸어 말하면 경제 교류의 정체와 안보 환경의 악화는 장기적인 관점에서 볼 때 양측 모두에게 과거보다 더 큰 손실을 초래할 수 있음을 시사한다. 그렇기 때문에 한일 양국에 대해 미국이 제기하는 것처럼 국내 정치 사정을 배제한 현실주의적인 정답은 협력인 것이다. 그렇다고 해서 국내 정치를 무시하는 것 또한 현실적이지 않다는 점에서 이러한 논의는 비단 어제 오늘의 일은 아니다. 일본 정부는 8월 2일 ‘백색국가’ 명단에서 한국을 제외한다는 것을 각의(우리의 국무회의)에서 결정하였다(보다 구체적으로는 ‘백색국가’라는 통칭 자체를 폐지하고 그룹A에서 그룹B로 변경하는 형태를 취했다). 이에 대해 한국 정부는 12일 일본을 수출 관리 우대 대상국에서 제외하는 방침을 발표했다. 이는 양국 간에 '보복'의 연쇄가 시작되었다는 것을 의미하는 것일까? 아니면 양국이 비로소 수출관리제도라는 문제를 전제로 구체적인 논의에 돌입하게 됨을 의미하는 것일까? 현 단계에서는 향후 경제산업에 미칠 영향과 24일 연장 기한을 앞둔 GSOMIA에 대한 조치 등을 포함하여 아직 불확실한 요소가 많이 남아있다. 이런 가운데 향후 협상 과정을 이해하기 위해서는 양국 국내정치의 향방에 주목하면서 양국이 상호작용하는 과정에서 각각의 이해가 어떻게 변화하고 그것이 어떻게 협상에 반영되어 가는지를 면밀히 검토할 필요가 있을 것이다. [2019.8.17 탈고]     輸出管理交渉をめぐる日韓の利害 齊藤孝祐 横浜国立大学 【はじめに】 2019年7月1日、日本の経済産業省は韓国に対する輸出管理について、制度運用の厳格化を発表した。そこでは、特定品目（フッ化ポリイミド、レジスト、フッ化水素）の包括輸出許可から個別輸出許可への切り替えを行うと同時に、韓国の輸出管理カテゴリーを変更することが明らかにされた。日本政府はこの措置を安全保障上の懸念に基づく制度的対応として位置づけており、公式には他のイシューと論理的に関連づける姿勢は見せていない。これに対して、韓国政府は元徴用工問題との関連でこのような措置が取られたという立場をとり、日本による輸出管理の厳格化を韓国の動きに対する「経済報復」とみていることが報道されてきた。 本稿では日韓双方の主張のどちらが正しいのかという点は論じないが、もとより、国家間関係に限らず、コミュニケーションにおいては常に正確にメッセージが発信されるわけでもなければ、受け取り手側が正しく意図を解釈する保証もない。特に今日の日韓対立においては、国内政治状況やさまざまなメディア報道の影響が、認識のズレを拡大してきたようにも見える。また、経済的手段をより大きな国益実現のための手段として用いることの是非が米中対立の長期化を通じて広く問われるようになる中、輸出管理という安全保障と経済の結節点にある案件が争点化したことによって、日韓の対立もそのようなフィルターを通して解釈されている側面もあるのかもしれない。 しかし、こうした認識のズレを伴ったまま、さまざまな案件が交渉のカードとして関連づけられてしまうことは、相互に問題解決に向けた影響力の行使を困難なものにするだけでなく、本来の問題の所在をより一層不明瞭なものにしてしまうことにもつながるだろう。本稿では部分的にではあるが、交渉スタンスやその背景にある利害構造を踏まえながら、それぞれの立場から展開される主張の国際政治的な意味と影響力について考察していく。 【冷戦後の東アジアにおける力関係の変化】 今日の日韓関係において、輸出管理の問題がこれほど大きな争点となった背景のひとつには、韓国が冷戦後に経験した成長と、それによって生じた東アジアにおけるパワーバランスや役割の変化がある。たとえば、ストックホルム国際平和研究所（SIPRI）の統計を見てみると、冷戦終焉前後には日韓の軍事費には2-3倍程度の差があった。それが現在では、両者の支出はほぼ拮抗しつつある。もちろん金額ベースですべての能力を比較できるわけではないが、特に中国や北朝鮮といった脅威に直面しつつも財政的に厳しい状況に置かれた日本にとっては、現在の韓国が軍事的な面で無視しえない協力相手となっていることは間違いないだろう。 ​ 経済関係に目を向けてみると、日韓の貿易額は2001-2018年間で輸出入ともに2倍前後まで増加しており、相互に取引相手としての重要性が大きく高まっていることは明らかである。しかし貿易シェアの様相は大きく変化している。日本貿易振興機構（JETRO）の統計を見ると、同年間、日本の対韓国輸出シェアが6-7%前後、輸入シェアが4-5%とそれほど大きく変化していないのに対して、現在の韓国にとって最も重要な市場となっているのは中国であり、この10年あまり韓国の輸出の20-25%前後が同国に求められるようになっていることがわかる。そういった意味で、韓国にとって日本の存在が相対的に「軽く」なってきているということは、日本でも指摘されるようになっている。 ​ こうした状況が直ちに日韓それぞれの交渉力を示す指標となるわけでもなければ、近年一般に、あるいはメディアでしばしば語られるような「勝ち負け」の問題に結びつくわけでもない。しかし、今回のように日韓の貿易や安全保障協力に影響を及ぼしうる政策選択が行われる際には、韓国が国内経済への影響を懸念するのと同様に、日本もまた、何らかのかたちで自国の利益を損なうリスクを抱えうることを意味している。それは言い換えれば、日本にとっては輸出管理体制の強化それ自体が、それなりの対価を支払うに値する問題提起となりうるということでもある。 【輸出管理をめぐる争点の連繋と分離】 日本においては、東アジア地域における輸出管理の強化は非常に重要な政策課題のひとつとなっている。その理由として近年挙げられるのが、輸出管理による北朝鮮や中国への移転阻止の問題である。少なくとも現段階では、日本は韓国を直接的な安全保障上の脅威と位置づけているわけではない。しかし、韓国を経由した不正輸出が発生し、それが中国や北朝鮮の能力向上に寄与するような状況が生じた場合には、その意図にかかわらず、間接的に日本にとっての脅威は拡大しうるという言い方はできるだろう。また、歴史的には日本自体が同様に、輸出管理レジーム上の違反によって米国から強い懸念を示された経緯もあり、それが今日の輸出管理体制の強化につながっている。1987年に発生した東芝機械によるCOCOM違反事件は、その戦略的な負の波及効果の大きさゆえに、日本政府による輸出管理への意識を大きく高めることになったのである。 ​ 北朝鮮や中国への不正な技術移転を防ぐために日本が輸出管理体制を強化していることは明白であるが、それは日本単独で行われるものでは当然ない。伝統的に輸出管理の抜け穴となる国家の存在は、規制の実効性を削ぐ要因とみられるため、日本は他国による輸出管理体制の強化も含めて対策を進めてきた。このような輸出管理への政策的態度は、必ずしも現在の韓国に対してのみ向けられるものではない。冷戦終焉前後から今日に至るまで、日本の輸出管理政策は東南アジア地域を含む各国を巻き込むかたちで強化していくことを目指しており、デュアルユース技術めぐる国際的な問題意識の高まりを受けて、近年その取り組みは加速している。 ​ こうした状況を踏まえたうえで、日本政府にとって、元徴用工の問題と輸出管理の問題は交渉の材料としてリンクしうるのか、ということ自体も問い直されるべきであろう。確かに時系列的には、韓国において元徴用工問題に対する判決の問題が発生し、次いで日本による対韓輸出管理の厳格化が発表されたという流れになっている。しかし、韓国政府はそこに「報復」というかたちの因果関係の存在を主張する一方、日本政府の公式な主張は、両者の関係を切り離すものである。日本政府がこのような立場を堅持する場合、仮に今後、韓国側が元徴用工問題をめぐる主張を軟化させたとしても、もはやそのこと自体を以って日本政府が韓国の輸出管理上の取り扱いを元に戻す直接的な理由にすることはできないということになるだろう。とすれば、議論の落としどころは韓国の輸出管理体制がいかなるかたちで具体的に改善されるかというところに集約されてくる。 【交渉カードとしてのGSOMIA】 もう一点、今日の日韓における輸出管理の問題に関連づけて韓国政府が投げかけている、軍事情報包括保護協定（GSOMIA）の更新拒否というオプションは、取引材料としてどのような意味を持つのであろうか。ひとつは、安全保障上の影響である。日本にとっては、確かにGSOMIAは安全保障政策において重要な協力の枠組みであるという立場を取りうる。GSOMIAの締結については、2011年に日本の民主党政権下において韓国との公式協議が開始されているが、その前後にも北朝鮮によるミサイル発射実験や核実験が散発しており、また、2010年には韓国海軍の哨戒艇沈没事件が発生するなど、朝鮮半島情勢は日韓を含む東アジアの安全保障を脅かしている状況があった。2019年に入ってからは北朝鮮によるミサイル発射実験も加速しており、当時と比べたとしても、東アジアの安全保障情勢が改善したと考えられる要素はあまりなさそうである。 ​ こうした状況が日本だけでなく、韓国や米国にもあてはまることは、韓国によるGSOMIAの離脱というカードの有効性を弱めている。もし各国におけるこれまでの脅威認識が（日本をめぐる国内政治感情の悪化はともかくとして、現実主義的な観点から）大きく崩れているわけではないのだとすれば、韓国にとっても同様に、GSOMIAは当座の安全保障を確保するうえで必要な措置であり続けているはずである。また米国にとっても同様の状況がある。伝統的に東アジアの安定や中国の影響力拡大に対する布石という観点から安全保障上の日韓協力の強化を求めてきたが、特に同盟国への負担分担を推し進める近年の傾向からすれば、米国もまた、日韓どちらに譲歩を求めるかは別にしてもGSOMIAの破棄には反対するはずであるし、事実、現段階ではそのように報道されている。 ​ もしこうした状況認識が正しいとすれば、韓国からGSOMIAの破棄に言及することは、日韓関係だけでなく、米韓関係もまた同時に悪化させる可能性をはらんでいる。韓国によるGSOMIAの破棄という交渉カードは、確かに日本や米国に対してコストを負担させるという点で行動変更の誘因を与えうるが、そこに同時に韓国自身が負うリスクが伴っている点で、カードとしての説得力は相対的に弱くなるだろう。また、東アジア全体の安全保障スキームの維持が依然として韓国にとって重要な政策目標である続けているのであれば（つまり、北朝鮮や中国への大幅な接近を企図するのでなければ）、輸出管理の問題に対処することを目的として伝統的な同盟関係にくさびを打つような取引は、対価としては大きすぎるような印象もある。そもそも、日韓交渉上も先に述べたのと同じ理由で、輸出管理の厳格化とGSOMIAの更新は必ずしも論理的にリンクしているわけではなく、そこに「説明可能な取引」の余地があるかどうかは疑問も残る。 【現実主義的な利益と政治的な現実】 日韓の目の前には、北朝鮮への対処を含む東アジアの安全保障環境の安定、経済的相互依存の深化と産業の活性化、あるいは米国を含めた関係の良好化といった明白な「現状から得られる利益」がある。またそれは、経済交流の停滞や安全保障環境の悪化が、長期的にはかつて以上の損失を双方にもたらしうることも示唆する。それゆえに、しばしば日韓に向けて米国から投げかけられるように、国内政治事情を排した現実主義的な正解は協力、ということになるのだろう。しかしもちろん、国内政治を無視することが現実的ではないことも明らかであり、それは今にはじまったことでもない。 ​ 8月2日、日本政府は「ホワイト国」リストから韓国を除外することを閣議決定した（より具体的には「ホワイト国」の通称自体を廃止したうえで、グループAからグループBへの変更というかたちをとった）。これに対して同月12日には、韓国政府が日本を輸出管理の優遇対象国から排除するとの方針を発表した。このことは、日韓の間で「報復」の連鎖が始まったことを意味するのだろうか。それとも、日韓がようやく輸出管理制度の問題という同じ土俵にのぼり、解決に向けた具体的な議論が進められるようになることを意味するのだろうか。現段階では、今後の経済産業面での影響の程度や、24日に更新期限を控えたGSOMIAの取り扱いなどを含めて、まだ不確定要素が多く残っている。そうした中で今後の交渉がどのような経緯をたどるのかを理解するには、日韓双方における国内政治の展開に目配りしつつも、日韓の相互作用の中でそれぞれの利害がどのように変化し、いかなるかたちでそれが交渉に反映されていくのかをつぶさに検討していく必要があるだろう。   [2019年8月17日脱稿] 번역: 제주대학교 통번역센터 번역 감수: 이상현(제주평화연구원) Edited by Jong Yoon DOH (Research Fellow, Jeju Peace Institute) Distributed by You Jin HAN (Research Assistant, Jeju Peace Institute) 사이토 고스케, 요코하마 국립대학 교수

Presentation by Landon E. HANCOCK, Professor at Kent State University and Senior Fulbright Fellow at Kyung Hee University, to Jeju Forum Panel on ‘Multilateralization of the Korean Peninsula Peace Process: An Initiative for Revitalization of ‘Jeju Peace Process’, Jeju, ROK, 30 May 2019   Introduction Despite the fact that the hopes of many were raised by the Trump Administration’s willingness to engage with Chairman Kim directly and with the DPRK in bilateral talks, the failure of the Hanoi summit to result in any concrete progress provides us with some lessons in what not to do and what to do in order to move towards a comprehensive peace on the Korean peninsula. When thinking about the goals of any conflict resolution process, negotiation or even peace process, there are a couple of things to be kept in mind. The first of which is that these descriptions foreground the nature of the project as one that is engaged in a process; that is, something which not only has an outcome, but also has dynamics that will need to be watched and accounted for. The second thing that needs to be kept in mind is that conflict resolution often hinges upon deep analyses before engaging in negotiations, during the negotiation period and, importantly, during the implementation period of any agreement reached. Failing to recognize the process-oriented nature of the conflict on the Korean Peninsula as well as failing to accurately analyze both the sources of the conflict as well as the goals and desires of all parties involved are the two major errors committed in this last round. In some senses we are fortunate that these failures have not, as of yet, derailed the possibility of any progress, but in order to move forward we should attempt to apply some of these lessons to the current situation. Conflict resolution is a broad field, whose remit covers a great many different academic disciplines as well as a great many practices encompassing everything from family mediation to community-level contact and reconciliation to international negotiation practices, peacemaking, peacekeeping and post-conflict peacebuilding. Without trying to get too far ahead of ourselves in this forum, I think that it would be important to clearly define the goals of any multilateral peace process in the region and then outline where and how the knowledge and practices of conflict resolution can be of assistance. What is it that the parties want? Conflict analysis as a tool of Conflict Resolution. Given that the focus of this panel is to discuss how to transform the currently stalled bilateral negotiations between the US and DPRK into multilateral negotiations, we should begin by asking about the goals of each of the invited parties. In most negotiations, one assumes that the parties enter into the process through a sincere desire to achieve a peace agreement and that any agreement reached needs to satisfy certain criteria to be acceptable. However, this isn’t always the case. Parties may enter negotiations in order to further other ends. For instance, some parties may be under pressure from powerful allies to enter negotiation or they may enter into talks in order to assuage domestic constituencies, but in neither case might they be really interested in or motivated to reach an agreement. This kind of “negotiating for side effects” may seem unlikely in such a high-stakes environment, but one cannot assume that the current US administration is as interested in achieving peace on the Korean Peninsula as they are in promoting the current US president as a “great dealmaker.” All this means is that before attempting to entice the US and DPRK to enter multilateral talks, one must ask serious questions about the goals of each party. Why would they enter negotiations? What benefits do the states and, more importantly, their leaders, expect to accrue? What costs might each leader suffer if the negotiations are unsuccessful? What costs might each leader suffer if the negotiations are successful? The lesson of Anwar Sadat, whose assassination came at least in part from his willingness to make peace with Israel, should not be forgotten. Nor should the lessons of either Saddam Hussein or Muammar Gaddafi, both of whom lost their lives after giving up their ambitions for nuclear weapons. So, we need to start by asking, what does Chairman Kim want? Not just for his state, but for himself, his family and potentially his supporters in the regime? I’ll leave the details of those goals up to the experts, but I would imagine that Mr. Kim’s goals include improving the DPRK’s economy and rehabilitating its status as a “pariah” state, but more importantly I would imagine that Mr. Kim wants to ensure the survival of his regime and himself. Each of these are powerful factors driving him to make an agreement, but also putting severe constraints on how much and how many of his bargaining chips he’ll be prepared to trade away to achieve his goals. Then we need to ask similar questions about Mr. Trump and the US Administration. It seems clear that Mr. Trump would like to compare himself favorably with other US Presidents who have either brokered or signed major peace or arms control treaties. This would, for him, solidify his position as a legitimate president and would play into his self-perception as a dealmaker. This self-perception, perhaps more than any other factor, was likely responsible for his desire to “grab the brass ring” by going for a complete agreement rather than a step-by-step process. In contrast it seems clear that National Security Advisor Bolton is driven more by ideology, having gone on record a number of times to suggest military intervention in North Korea. While the goals of Secretary of State Pompeo are less clear, both of these advisors appear determined to extract maximum concessions for minimum exchanges. Similar questions need to be asked of the four other parties proposed for inclusion in multilateral talks, the Republic of Korea, People’s Republic of China, Russian Federation, and Government of Japan. In each of these cases we should do our best to ask both how these states, and their leaders, benefit either from the possibility of peace as well as the continuance of conflict. Understanding the answers to these kinds of questions can help to gauge how likely any particular negotiation process is to end in success or failure. Understanding the different power centers and powerful actors in each country and their individual goals can help to establish what Robert Putnam described as “win-sets” or the range of acceptable outcomes for each of the parties coming to the table. If one can establish that there are overlapping win-sets, then there may be a basis for engaging in negotiations. If the win-sets are not overlapping, or there is a great deal of distance between them, then options other than negotiation need to be pursued until conditions change. What openings exist or can be created? Ripeness for resolution as a goal rather than an obstacle. If we assume that circumstances limit the possibility of opening multilateral talks at this time, there are conflict resolution concepts that we can use to think about either moving towards a situation where successful negotiations can take place or, at the very least, moves might be made to ease tensions and hopefully prevent a return to escalation. In terms of conflict resolution, there are two concepts that can be applied to the situation in order to move towards negotiation or, at the very least, ease current tensions. The first is known as ripeness for resolution, representing the idea that there are certain times or certain circumstances that make it more likely for negotiating parties to be willing to enter negotiations. There are two elements to this concept, objective conditions and subjective perceptions. Objectively one is often looking for what is described as a hurting stalemate, typically either with a just passed or averted catastrophe or an impending crisis. This can be quite difficult, and dangerous, to engineer and so is often out of the hands of most parties. However, one could see that the imposition and tightening of sanctions on the DPRK as an attempt to push Chairman Kim into negotiations. However, there are limits to a singularly objective approach to ripeness as it tends to increase tensions without providing a constructive outlet—often leading to further escalation. This is where the subjective element to ripeness comes in handy with its focus on the enticing opportunity or way out. In order for a party to engage in negotiations—or a peace process—there should ideally be both disincentives to continue the conflict and incentives to enter negotiations; most especially a belief that more is to be gained from the peace process than from the conflict. Therefore, a combination of continued objective conditions and subjective perceptions needs to be created. Rather than just increase pressure, some outlet needs to be provided in terms of demonstrating to the DPRK the benefits of entering negotiations and—ideally—giving up its nuclear weapons program. In order to address that, we need to turn to our second concept, that of conciliatory gestures designed to act as confidence-building measures. An additional reason to consider the use of conciliatory gestures comes from the usual negotiating pattern of the DPRK, which is to escalate tensions in order to force concessions from its negotiating partners. While this has been somewhat successful in the past, it may be less successful at this time both due to the mercurial nature of Mr. Trump as well as the clear opposition to a deal by Mr. Bolton. Therefore, in order to keep some small level of progress going until conditions for multilateral talks improve, it may be necessary to encourage the use of confidence-building measures to reduce tensions. Gestures of Conciliation Much as conflict escalation follows a logic and pattern of increases in the severity incidents, the number of issues at hand or the number of parties involved in a conflict, de-escalation follows a pattern of a reduction in tensions, a gradual increase in trust and some confidence that a negotiated agreement might be possible. One of the more important techniques that can be used to induce de-escalation are conciliatory gestures, often known as confidence-building measures. In essence there are three types of conciliatory gestures, the first confer some kind of benefit upon the target party. One example of this kind of benefit was the creation of the Kaesong Industrial Park, which was designed to provide the DPRK with a legitimate source of foreign exchange, and the symbolic elements of joint participation in the 2018 Olympics hosted in Pyeongchang. The second kind of conciliatory gesture reduces negative sanctions against the target. Examples of this kind of cost-reduction include the reduction or removal of economic sanctions, a reduction or removal of threatening activities, such as the recent movement to remove loudspeakers and to at least partially disarm the DMZ in addition to the reduction in joint exercises by ROK and US forces. The third kind of conciliatory gesture is on that combines elements of the first two, including both a conferred benefit and the reduction of a negative sanction. Aside from their primary impact in changing the dynamics of a conflict by either conferring benefit or reducing costs, conciliatory gestures can have the effect of persuading the target that there is the possibility of a negotiated settlement and, furthermore, that the benefits of such a settlement will both outweigh the costs and will cost less than continued conflict. So, how does one impact the target with that intended message—assuming that one intends to send a message that a negotiated settlement is desired. Frankly it has to do with the risk incurred by the sender of the message—the conciliatory gesture—and that risk is determined by a few factors. The first factor is the extent to which the gesture is seen as irrevocable. In other words, gestures that impose a cost on the sender, typically by conferring a benefit on the target, are often seen as more genuine. These kinds of gestures can be substantial, such as the provision of aid or foreign exchange to the DPRK, or symbolic, such as the recognition that Mr. Kim received through his one-on-one meeting with Mr. Trump. These kinds of gestures are seen as more costly to the sender than those which merely stop imposing a cost on the target, such as the cancellation or postponing of joint military exercises by US and ROK forces. However, other cost-reducing measures, such as the removal of loudspeakers and weapons from the DMZ are less easily reversible, making this kind of gesture more genuine as well. For reference, one of the clearest, least ambiguous and costly gestures made in diplomatic history was Anwar Sadat’s decision to travel to Israel and give a speech to the Knesset, in effect recognizing that state in direct contravention to pledges by other Arab states not to. In seeking to identify conciliatory gestures that might have the potential to reduce tensions and induce the DPRK to remain at the negotiating table or to enter into multilateral negotiations, it is important to both understand its goals and to ensure that bargaining chips are left on the table for the actual negotiations. In other words, one should not expect Mr. Kim to give up all of his nuclear weapons information or capabilities as a gesture of conciliation, nor should the US or ROK compromise their security to bring Mr. Kim to the table. Instead areas like foreign aid or food delivery could be useful bargaining chips; as can continued symbolic outreach as was practiced with the Pyeongchang Olympics to both serve Mr. Kim’s needs to keep his people stable as well as provide some symbolic recognition of him as an equal national leader. Aid delivery might be seen as somewhat problematic in terms of supporting the DPRK and symbolic recognition is difficult to retract, making both of these gestures seem at least somewhat costly for the senders. This could, however, counteract the negative perceptions created by the failure of the Hanoi talks and could allow Mr. Kim to save some face with other power centers in the DPRK and so, should be seriously considered. Finally, and this is an important point here, while many might be tempted to require positive responses from the DPRK in response to either US or ROK conciliatory gestures, one should be careful about such requirements. When one attaches conditions to conciliatory gestures, they become much less conciliatory. This finding, based on Charles Osgood’s GRIT strategy, notes that the ‘if you do this, I’ll do that’ strategy tends to lead to escalation rather than de-escalation, and should be avoided. Instead, sending agents should consider what kinds of conciliatory gestures they can make, what kinds of risks or costs they are prepared to bear, and then communicate directly and clearly what their actions are going to be and why they are making them. In other words, if the sender wants to reduce tensions and encourage the DPRK to stay engaged in talks, they should communicate that the conciliatory gestures they are undertaking are designed to do this but are going to be made regardless of the response by the target. Negotiation as a Process rather than a Game In closing I want to reiterate the idea that negotiations and diplomatic talks are much more about process than about a series of moves or a game. Many businessmen, perhaps including Mr. Trump, tend to see negotiation as a psychological game in which one attempts to ‘defeat’ one’s opponent, to drive a hard bargain and gain all while giving up nothing in return. While this approach ‘might’ be fine for the boardroom or the playground—and I would argue that it is not—it clearly does not work well in the realm of international diplomacy, especially when the potential use of WMD’s is at stake. Regardless of how one feels about the DPRK as a state, or about their human rights record, or stated ambitions, one needs to come to the realization that one doesn’t negotiate peace with one’s friends, but with one’s opponents. This means that it is often not helpful to play psychological games, nor to rely too heavily upon ideological arguments when trying to resolve a conflict as sensitive as that on the Korean Peninsula. However, that does not mean that a deal must be done at any cost, either to grab for the ring of peace or to satisfy the personal needs of any particular leader. Making peace must also be about exposing and understanding one’s principles and applying them to the negotiating process. This essay has mostly focused on encouraging both the US and DPRK to engage in multiparty talks, but it is only through the discovery and adherence to principles that any kind of negotiations can be considered successful. The goal of all of the parties should be to seek to understand both their own principles and that of the other parties to the negotiation. In looking to principles rather than positions, all the parties to any future talks just might be able to create win-sets that encompass all of the parties’ principles; and that, in a nutshell, is likely the only way that a long-lasting peace and stability can be achieved on the Korean Peninsula. Edited by DOH Jong Yoon (Research Fellow, Jeju Peace Institute) Distributed by Hyeun Jung CHOI (Research Coordinator, Jeju Peace Institute)   Landon HANCOCK is Professor at Kent State University’s School of Peace and Conflict Studies and Senior Fulbright Fellow at Kyung Hee University’s Graduate Institute of Peace Studies. His main area of focus is the role of ethnicity and identity in conflict generation, dynamics, resolution and post-conflict efforts in transitional justice. This is coupled with an interest in grassroots peacebuilding, zones of peace and the role of agency in the success or failure of peacebuilding efforts. He is co-editor (with Christopher Mitchell) of the zones of peace series, Zones of Peace (2007), Local Peacebuilding and National Peace (2012) and Local Peacebuilding and Legitimacy (2018). He earned his PhD in Conflict Analysis and Resolution from George Mason University in 2003.

Presentation by Professor the Hon Gareth Evans, Foreign Minister of Australia 1988-96, to Jeju Forum Panel on ‘Denuclearization, and Peace Regime of the Korean Peninsula and North East Asia’, Jeju, ROK, 30 May 2019 ------------------------- We are asked to focus in this discussion not so much on how to achieve denuclearization of the Korean Peninsula but rather on how to sustain peace there and in the wider North East Asian region once that formidably difficult task has been accomplished. Denuclearization of the Peninsula is a formidably difficult task because, to be worth the name, it has to involve ? although others’ definitions may be wider or narrower ? not only North Korea verifiably relinquishing all its nuclear weapons and South Korea credibly pledging never to acquire or station them, but also the United States, and desirably China and Russia as well, giving credible negative security assurances not to threaten or use nuclear weapons there. Achieving denuclearization and achieving a comfortably sustainable peace in the wider region are not separate enterprises, but highly connected ones. Not in the sense that denuclearization is the only peace and security issue in the region ? obviously there are others, above all the mounting tension between China and the United States. But the two aspirations are connected in the sense that, both in the case of achieving denuclearization and that of achieving sustainable peace in the wider region, this will only happen when two conditions are satisfied: - first, that there is a fundamental change of mindset on the part of all the key players, away from a relentlessly competitive towards a constructively cooperative approach to security; and - second, that there are formal institutional arrangements in place that consolidate and reinforce the instinct for peace, which in the present context means a formal Korean Peace Treaty, a North East Asian Nuclear Weapons Free Zone, and an effectively functioning East Asian Summit. Mindset Change. The overwhelming, primary need is for every relevant political leader to bring to the geopolitics of East Asia a mindset focused not on confrontation and competition but on cooperation ? to adopt a ‘cooperative security’ approach. The idea of cooperative security has been round for a long time, but it is one of which we constantly need to remind ourselves, because it is the only rational and defensible way of conducting international relations in the contemporary world, and certainly the only rational and defensible way of conducting relations in an area as volatile as East Asia. It embraces a number of distinct elements, but three in particular: the idea of common security, first articulated by the Palme Commission in the early 1980s, that security is best achieved with others, rather than against them; the idea of comprehensive security, that international security in the modern age is multidimensional, demanding attention not just to political and diplomatic disputes but underlying economic and social issues; and thirdly, the recognition there are an ever-growing number of non-traditional, transnational threats to both state and human security? like terrorism, climate change, unregulated population flows, health pandemics and proliferation of weapons of mass destruction ? that depend on cooperative solutions because they are beyond the capacity of any one state, however big and powerful, to solve for itself. What cooperative security demands in practice are mind-sets that emphasise consultation rather than confrontation, reassurance more than deterrence, transparency more than secrecy, prevention more than reaction, and interdependence rather than unilateralism. Not all of the messages we have been getting from key players, both in relation to North East Asia generally and in the specific context of the Korean Peninsula, have been consistent with these principles. A lot more is going to be required, for a start, from United States policymakers. Donald Trump’s Presidency ? as long as it lasts ? is manifestly not conducive to achieving a stable, cooperative and mutually respectful environment in North East Asia, any more than anywhere else. But it’s not just President Trump. We need to remember that it was his predecessor President Obama who in his 2016 State of the Union Address said, in the context of the TPP, “China doesn’t set the rules in that region, we do.” The US, right across the political leadership spectrum, is simply going to have to psychologically adjust itself to the reality that it is no longer the world’s sole superpower. That while it will have, for the foreseeable future, an important ? and for most countries in the region still welcome ? stabilizing role in East Asia, it can no longer expect to have primacy or dominance: - that it is going to have to share strategic space with China; - that it is not unreasonable for China to want to play a part in regional and global rule-making, not just rule-taking; and - that there are acute risks not just to the regional but the global economy in the US launching an all-out trade war against China rather than trying to settle grievances, legitimate as some of them might be, through mutually accommodating cooperation. For China itself, there are also some mindset changes that need to be consolidated. Part of the new assertiveness we are now seeing in Beijing’s approach to other states in the region and beyond is no more than can be expected from a country wanting to reassert its historical greatness after more than a century of wounded pride. But it would do more for our confidence in sustainable peace if President Xi Jinping much more consistently, and believably, used the kind of language he did when he visited my country, Australia, back in 2014. He told the Australian Parliament then that he understood that China was seen as the “big guy in the crowd” and that others “may be concerned that the big guy may push them around, stand in their way or even take up their place”. And said in response that what China needed most, on the contrary, was both a stable domestic and peaceful international environment, that turbulence or war was utterly against its fundamental interests, that it was committed to peacefully addressing territorial and other disputes through dialogue and consultation, and that it wanted win-win progress with all its neighbours. To be believed, of course, China is going to have to act in practice in ways that are more consistent with that language. Manifestly, it has not been doing so in the South China Sea, where it continues to reject the very clear international law of the sea that no state can claim sovereignty over some of the reefs and rocks on which it has now built major military installations. Some have also argued that its spectacular Belt and Road Initiative is inconsistent with a genuinely cooperative approach to international relations, that it is not really a ‘win-win’ enterprise at all, but designed to secure China’s geostrategic as well as economic dominance, forcing small countries into a dependent relationship through debt. But while there are some outstanding concerns about issues about transparency and governance, I think they can be resolved, and that the BRI could indeed over time become a classic example of productive international cooperation. Japan and South Korea are not themselves immune from the need for some national mindset changes. To be on the right side of history means escaping once and for all being prisoners of history. Japan should long ago have put behind it, as has Germany, any suggestion that it is not completely apologetic to all its neighbours for its war of aggression in Asia and the atrocities that were then committed. The comfort women issue continues to periodically nag away in the background of Korea-Japan relations, as does the Dokdo/Takeshima territorial dispute, which also owes something to lingering wartime memories but which should long ago have been resolved by legal adjudication or joint development negotiation. It is also my instinct that for South Korea and Japan, as for my own country Australia, a little more visible independence from the United States ? less physical and emotional dependence on our traditional great ally ? would make for more healthily sustainable relationships around the region. I do not suggest for a moment that any of us should walk away from that alliance, but we do need to be alert to the possibility that, if current trends continue, our great and powerful friend may be more capable of precipitating a war than being either able or willing to protect us from its consequences. The biggest mental makeover that is going to be required to achieve sustainable peace on the Korean Peninsula and the wider region is from North Korea. The paranoia about external and internal enemies that has so long consumed its leadership simply has to be dissipated ? paranoia which has led it to be comfortable living as a global pariah; to engage in some of the world’s most systematic, prolonged and egregious human rights violations against its own people; to close off its society from economic development; and to build nuclear weapons in defiance of the Security Council and everyone else, including China. There are some signs that Kim Jong-un is capable of the mental makeover required, and changed behaviour that would flow from it. But as South Korea under the administration of President Moon Jae-in has understood better that anyone else, that change is only going to be possible ? and be sustainable not only through the nuclear negotiations but beyond ? in the context of mindset changes from the United States and others of the kind I have described. North Korea is never going to put its regime survival at risk, and is never going to be bludgeoned into submission by economic sanctions or military threats. It is only through step-by-step trust-building negotiations, giving the DPRK real confidence that its national security and regime survival will be protected ? confidence of the kind that I for one think it has had some reasonable cause to lack in the past ? that present tensions will be defused, and lasting peace sustained. Institutional Reinforcement. Just as institutional agreements and arrangements are not likely to be achievable or very durable if not accompanied by a cooperative mindset in the relevant actors, so too is it the case that psychological or mindset changes without accompanying institutional implementation are not likely to have much practical impact at all. Each reinforces the other. In my judgement there are three particular institutional arrangements which will be critical first, in consolidating the denuclearization of the Korean Peninsula, and second, in maximising the chances of achieving sustainable peace in the wider North East Asia region. They are a new Korean Peace Treaty, a North East Asian Nuclear Weapons Free Zone, and an effectively functioning East Asia Summit. A New Korean Peace Treaty. Although various lesser measures continue to be proposed, which may have some utility ? for example a bilateral declaration between North and South Korea, or between the US and the North ? the only way of bringing a formal end to the Korean War is to convert the 1953 Korean Armistice Agreement into a binding Korean Peace Treaty. Doing that is easier said than done legally because the 1953 Armistice was not signed by states but the UN Command (UNC) on one side, representing some twenty international forces, and the Korean People’s Army(KPA) army and Chinese Peoples Volunteer Army (PVA) on the other. The most credible way forward, readily achievable if the cooperative will is there, would be for the Armistice to be supplanted by an agreement to end the war signed by the two Koreas, the United States and China, which would be endorsed by the UN Security Council under Chapter VII of the Charter as necessary for the restoration and maintenance of international peace and security in North East Asia.1 A more ambitious approach to a peace treaty, very attractive if it could be delivered, has been proposed by Morton Halperin, Peter Hayes, Chung-in Moon, Tom Pickering and Lee Sigall.2 This would be what they describe as a ‘Comprehensive Security Settlement in Northeast Asia’, which would include the following elements: a peace treaty ending the Armistice Agreement; a six-party security council; declarations of non-hostility; an ending of sanctions over time; and provision of economic and energy aid to North Korea. And part of the package would be a North East Asia Nuclear Weapons Free Zone A North East Asia Nuclear Weapon Free Zone.3 This would embrace both Koreas and Japan. All the NPT nuclear-weapon states, including the US, China and Russia, while not being required by this treaty to relinquish their own nuclear weapons, would agree to abide by it (and in the process effectively protect a disarmed North Korea): they would give negative security assurances not to use or threaten to use nuclear weapons against non-nuclear armed states. The non-nuclear weapons states would undertake not to research, develop, test, possess or deploy nuclear weapons or allow them to be deployed on their territory. And within this framework the DPRK would freeze expansion, start to reverse and ultimately dismantle its nuclear weapons, with a stringent monitoring regime. Protection would be given to South Korea and Japan by their having the right within a certain period to withdraw from the Treaty if its denuclearization provisions were not being effectively implemented. East Asia Summit. A very encouraging institutional development for those advocating cooperation rather than confrontation as the way forward in North East Asia was the resumption in May last year, after several years lapse, of the China-Japan-Korea Trilateral North East Asia Summit ? aimed at downplaying longstanding disputes and grievances, promoting regional trade and investment, and better coordinating diplomatic relations, especially in relation to North Korea. But an even more important development would be the emergence of the East Asia Summit as the preeminent regional dialogue, policymaking and tension?defusing body. Although it has not since it assumed its present shape in 2011 even begun to realise its potential, the EAS has all the ingredients to become just that, with its eighteen members including all the major regional players (including now the United States and Russia), meeting at leader-level, and mandated to address both economic and political issues. Multilateral summit forums have been losing some of their shine in recent years, but they are inherently important vehicles not just for achieving economic and social policy goals but for maintaining sustainable peace. For a number of reasons: - they can play a significant role in building mutual trust and confidence among their participants, particularly if they are repeated at regular intervals and include ample time for one-on-one and small-group exchanges; - such meetings can set the policy agenda on crucial issues, from which participating leaders will be embarrassed if they backslide ? even if, as is often the case, agreement has been wrung out of them by strong peer pressure; - summits can be an antidote to inertia, with the pressure of looming deadlines, and the need to produce “deliverables”; and - leader-level summits can achieve things that meetings of lesser political mortals cannot, leaders usually having much more authority to make decisions and commit resources on the spot. States and their leaders who make a difference to their region and the world are of two basic kinds. There are those who are on the right side of history and those who are not ? those who make the right calls at critical, pivotal moments in national or world history and those who do not. The present generation of political leaders in this region, and among the outsiders who have played a big role in its security in the past, have some distance to go before they can be confident that future generations will think of them as true visionaries for peace. But the resolution of tensions between the major players in East Asia is, for the foreseeable future, going to matter more for the peace of the world than what happens in any other theatre. And if they bring the right cooperative mindset to the task, and spend time and energy in building effective institutional reinforcements for that mindset, there are still some grounds for hope that catastrophe can be avoided.   1 See Patrick Norton , ‘Ending the Korean Armistice Agreement: The Legal Issues’ , Nautilus Institute, March 1997 https://nautilus.org/publications/books/dprkbb/armistice/dprk-briefing-book-ending-korean-armistice-agreement/ 2 See Morton Halperin, Peter Hayes, Chung-in Moon, Thomas Pickering, Lee Sigal, ’Ending the North Korean Nuclear Threat by a Comprehensive Security Settlement In Northeast Asia’, Nautilus Institute, 26 June 2017, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-policy-forum/ending-the-north-korean-nuclear-threat-by-a-comprehensive-security-settlement-in-northeast-asia/ 3 See further Peter Hayes, ‘Ending Nuclear Threat via a Northeast Asia Nuclear Weapons-Free Zone’, Nautilus Institute January 2015, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/ending-a-nuclear-threat-via-a-northeast-asia-nuclear-weapons-free-zone/ Edited by DOH Jong Yoon (Research Fellow, Jeju Peace Institute) Distributed by Hyeun Jung CHOI (Research Coordinator, Jeju Peace Institute)   Professor the Hon Gareth Evans has been Chancellor of the Australian National University since January 2010. He was a Cabinet Minister in the Hawke and Keating Labor Governments from 1983-96, in the posts of Attorney General, Minister for Resources and Energy, Minister for Transport and Communications and - from 1988-96 - Foreign Minister. He was President and CEO of the Brussels-based International Crisis Group, the independent global conflict prevention and resolution organization, from 2000 to 2009, and has chaired two major international commissions, on Intervention and State Sovereignty in 2001, and Nuclear Non-Poliferation and Disarmament in 2009.

The road that leads to Korean peninsula denuclearization is relatively well mapped. However structured, however it is phased, the specific steps that must be taken are well known.1 Some, such as John Bolton, argue that denuclearization may be achieved rapidly - in one or two years.2 Others have suggested it may take as long as a decade.3 My view is that it is somewhere in-between, with irreversible steps that would make reconstituting a nuclear arsenal in the DPRK extremely challenging possible in one year with verification; but a complete denuclearization including a return to good standing with the IAEA and re-entry into the NTP, at minimum, five years, or more likely longer. Elsewhere,4 I have argued that the rate, pace, and sequencing of DPRK denuclearization is inextricably linked with that of the inter-Korean peacebuilding and operational arms control and disarmament process. At this stage, these steps mostly amount to creating the time and space for denuclearization and peacemaking summitry to take place without disruptive loss of control and clashes along the DMZ between the two Koreas, and these steps amount to restoring the original Armistice. However, deepening and expanding these measures to reconfigure, redeploy, and even dismantle conventional offensive forces would address directly the conflict and reduce the tension that nuclear threats made by nuclear-armed states party to the Korea conflict are intended to address, whether through deterrence, compellence, or reassurance. If this process can keep abreast or ahead of the rate and magnitude of denuclearization, it will reduce hostility in a way that is conducive to nuclear disarmament and peacemaking in the Korean peninsula. It is, therefore, the most fundamental process that is now underway?and is new to Korea. Still invisible to most within the latter is the prospective transformation of the current role of UN Command from sole focus on maintaining the readiness and military capabilities of UNC and Combined Forces Command forces, to also in facilitating trilateral, collaborative steps involving the three militaries such MIA recovery, removal of guard posts, reconfiguring the Joint Security Area, demining, ensuring Kim Jong Un’s personal safety when he crosses the MDL, and other measures under consideration. UN Command’s newly active and enhanced role prefigures that US Forces Korea may shift from being a solely partisan deterrent force in Korea to becoming a pivot deterrent, one that provides reassurance to both Koreas that neither will attack the other; and that facilitates communication, cooperation, and collaboration between UNC, UNC allies, and the two Korean military forces to reconfigure their respective forces, and to employ them in constructive ways to support peacemaking and the formation of trust between political and military commanders, rather than preparing for war and ultimately, mutual annihilation.5 Thus, in Korea itself, denuclearization on the one hand, and the military dimension of inter-Korean conflict resolution on the other, will move in tandem, with the latter calibrated carefully with respect to the former, but with small steps on one front making the task easier on the other. Ultimately, as is explained well by Chaesung Chun,6 there are limits limits on how far and fast this process can go without addressing the impact that Korea, by virtue of its location at the intersection of the great powers in East Asia, has on great power competition; and the continued vulnerability of the Korean peninsula to instabilities and insecurities created by the great powers that afflict Koreans irrespective of what they do or say. In fact, the threat of nuclear war arising from the nuclear weapons states’ policies and deployed nuclear forces in this region is far greater than that posed by North Korea’s relatively tiny nuclear force. Russia’s redeployment of ballistic missile-firing submarines into the region, based in Kamchatka and deployed into the open ocean, its testing of long-range ballistic missiles for nuclear warheads to Kamchatka, its basing and operation of strategic bombers in the Far East, its deployment of intermediate-range nuclear missiles in the Far East, and its modernization of its nuclear command, control, and communications (NC3) system, all pose a threat to the other nuclear great powers and to the non-nuclear states in the region. The United States remains forward-deployed with submarines carrying nuclear-armed long-range missiles, operating far outside US territorial waters; with US and allied anti-submarine forces operating in the air, on land (supported by signals intelligence, maritime and underwater intelligence systems and bases), and at sea across the entire region; with strategic bombers flying into and across the region from their homes bases in the United States; with missile tests into the region; with ballistic missile defense tests and deployments in the region; and with modernizing NC3 systems in the region, and with its allies, especially with Australia and Japan. China too is accelerating its nuclear force expansion and modernization, albeit from a relatively small base compared to the global and regional deployments of the United States and Russia. It has added many new intermediate-range nuclear missiles, strategic bombers, and may soon deploy ballistic missile-firing submarines accompanied by its own anti-submarine warfare force. It is also deploying missile defenses, anti-satellite capabilities, and modernized NC3 systems?including early introduction of artificial intelligence and quantum technologies into NC3. In many ways, these great power nuclear forces operate as if they are in worlds of their own, oblivious to the fact that each holds the other’s fate in the palms of their hands, and unconcerned that by virtue of their own nuclear deployments, they rely on their nuclear adversary to protect them against acting on their own worst impulses. In what Paul Bracken terms the Asian Pentapolar great power security system that consists of China, Russia, the United States, Japan, and India, instability today does not arise from bilateral shifts in relative throw-weight or missile accuracy or numbers, but from imbalances of power in new nuclear coalitions employing mobile missiles, missile defenses, anti-satellite systems, and new, disruptive technologies already introduced into the modernization of legacy NC3 systems. This pentapolar system is far more complex than the bipolar Cold War threat system. It is far more complex than the Cold War. As Bracken states, “Whole new kinds of emergent system behavior are developing, driven by the extension of nuclear arms to more countries and to new domains of conflict.”7 During the Cold War, the two key nuclear-armed states, the United States and the former Soviet Union, learned from crisis and control failures that skirted with first use on how to avoid nuclear war, leading to common vocabulary, rules of the road, and eventually to arms control treaties that are now unraveling. “Learning on the job” this time around, with new technologies, and with no less than 35 states owning, using, or relying upon nuclear weapons is a far more dangerous process than was the Cold War that gained stability rooted in the “delicate” balance of terror. Today, there is much more instability and little balance in the flux of international relations laden with the nuclear threat to rely on it as a foundation of a security system. Even when it is denuclearized, the Korean Peninsula will not be isolated, an island in the midst of these great power dynamics. To survive, it must use its agile diplomacy and locational leverage to find ways to ameliorate these risks, to create time and space in those places where the great powers might collide, bringing nuclear threat and weapons into play, to avoid nuclear threat mongering and risk-taking; and strive to create a regional, not just a bilateral framework that builds on the inter-Korean peace and denuclearization processes to curb the use of nuclear threat by the great powers.8 One such scheme - a nuclear weapons-free zone in the region, buttressed by other comprehensive security measures at a regional level, is an important option to explore, although it may be better framed as a comprehensive regional security zone that incorporates the key elements of a nuclear weapons-free zone, rather than a standard multilateral nuclear weapons-free zone. It’s fair to say that we all know now the necessary if not sufficient six elements9 of a comprehensive security zone, first spelled out by Mort Halperin,10 and updated since.11 In conclusion, the Korean gift to the great powers may be the creation of a comprehensive regional security zone brought into being to manage the denuclearization of the Peninsula, but requiring along the way that the nuclear great powers commit to a binding framework of negative security assurances and limiting of the use of nuclear threat against the region, and from within or around the region against each other, thereby reducing the role played by nuclear weapons in great power relations and clearing the way to address non-nuclear urgent conventional and non-traditional insecurity in the region.   1 Morton Halperin, Peter Hayes, Thomas Pickering, Leon Sigal, "GENERAL ROADMAP AND WORK PLAN FOR NUCLEAR DIPLOMACY WITH NORTH KOREA", NAPSNet Special Reports, April 10, 2018,https://nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/general-roadmap-and-work-plan-for-nuclear-diplomacy-with-north-korea/ 2 M. Vazquez, “Bolton says there's a one-year plan for North Korea to denuclearize, stays mum on WaPo report,” CNN, July 2018 at https://www.cnn.com/2018/07/01/politics/john-bolton-north-korea-nuclear-weapons/index.html Bolton also suggested before becoming National Security Advisor to President Trump, perhaps flippantly, that DPRK nuclear weapons be transferred to Oak Ridge in Tennessee. Of course, this would be dangerous and incredibly irresponsible. Only North Korean technicians in North Korea should dismantle North Korean warheads. J. Lind, “North Korea's Nukes Should Be Tennessee Bound: Bolton,” Patch, May 15, 2018, at: https://patch.com/tennessee/knoxville/north-koreas-nukes-should-be-tennessee-bound-bolton 3 Siegfried Hecker, Robert Carlin, and Elliot Serbin, North Korea's Denuclearization: Status and Prospects, CISAC, Stanford University, April 2019, at: https://fsi-live.s3.us-west-1.amazonaws.com/s3fs-public/april_2019_dprk_report_v3.pdf 4 P. Hayes, “ENDING THE KOREAN WAR AND DENUCLEARIZING THE KOREAN PENINSULA: NO BULLETS, NO BOMBS NEEDED,” Paper to Panel on Peace Building and Provision for Denuclearization of Korean Peninsula, Nuclear Weapon-free Future of the North-East Asia Nagasaki Peace Hall, at 6th Nagasaki Global Citizens Assembly for the Elimination of Nuclear Weapons, November 16, 2018. 5 MORTON HALPERIN, PETER HAYES, THOMAS PICKERING, LEON SIGAL, PHILIP YUN, "FROM ENEMIES TO SECURITY PARTNERS: PATHWAYS TO DENUCLEARIZATION IN KOREA", NAPSNet Policy Forum, July 06, 2018, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-policy-forum/from-enemies-to-security-partners-pathways-to-denuclearization-in-korea/ 6 Chaesung Chun, “On the Way to the Third US-North Korea Summit: South Korea’s Diplomatic Task for 2019,” East Asia Institute paper, May 20, 2019, in Korean, and in English here: http://www.eai.or.kr/main/english/publication_01_view.asp?intSeq=10014&;;;;board=eng_report 7 Paul Bracken, "NC3 IN A MULTIPOLAR NUCLEAR WORLD: BIG STRUCTURES AND LARGE PROCESSES", NAPSNet Special Reports, May 14, 2019, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/nc3-in-a-multipolar-nuclear-world-big-structures-and-large-processes/ 8 Thomas Graham, "REDUCING NUCLEAR DANGERS ON THE KOREAN PENINSULA: BILATERAL VERSUS MULTILATERAL APPROACHES", NAPSNet Special Reports, April 08, 2019, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/reducing-nuclear-dangers-on-the-korean-peninsula-bilateral-versus-multilateral-approaches 9 These are: 1. Termination of the state of war This is clearly a major objective of North Korea. This section of the treaty should be adhered to by the armistice nations and by South Korea. It should provide for the normalization of relations while providing support for the eventual unification of the Peninsula. The agreement should provide for opening the border between the North and South and the pulling back of military forces in the demilitarized zone. The territorial disputes between the North and South, including at sea, should either be settled or the two parties should commit to a peaceful resolution of the disputes. 2. Creation of a permanent council on security: The treaty should transform the Six-Party talks into a permanent council and support organization to monitor the provisions of the treaty and to provide a forum to deal with future security problems in the region. In addition to the six parties to the treaty, other states from the region could be invited to join as full participants or observers. The treaty might take the form of a Treaty of Amity and Cooperation in Northeast Asia, leaving the “peace treaty” that terminates the Korean War Armistice to a side agreement, or simply to national declarations or bilateral peace treaties. 3. Mutual declaration of no hostile intent: This is a key objective of North Korea, which put great stock in getting such a statement from US President Bill Clinton’s administration. It was flummoxed when the administration of President George W. Bush simply withdrew it and when President Barrack Obama’s administration continued this policy. To be credible, this commitment must be embodied in the treaty and affect all the parties’ relations with each other. 4. Provisions of assistance for nuclear and other energy: The right of all parties to the treaty to have access to necessary sources of energy including nuclear power will need to be affirmed. Any limitations on North Korea will need to apply equally to the other non-nuclear parties to the treaty. A new multilateral framework might be appropriate to deal with the fuel cycle. North Korea will also want assurances that its energy needs will be subsidized. Beyond a general commitment this will probably need to be negotiated as a separate agreement. 5. Termination of sanctions/response to violations of the treaty: The parties to the treaty will need to commit to refrain from the use of sanctions on any other party to the treaty and to remove them from its list of state sponsors of terrorism. The parties would reserve the right to collectively impose sanctions on any state that violates its commitments under the treaty. 6. A nuclear weapons-free zone: The treaty would contain a chapter that would create a nuclear weapons-free zone in Northeast Asia, tailored to the specific circumstances of the region. 10 Morton H. Halperin, "A Proposal for a Nuclear Weapons-Free Zone in Northeast Asia", NAPSNet Special Reports, January 03, 2012, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/a-proposal-for-a-nuclear-weapons-free-zone-in-northeast-asia/ 11 Morton Halperin, Peter Hayes, Leon Sigal, "A KOREAN NUCLEAR WEAPONS-FREE ZONE TREATY AND NUCLEAR EXTENDED DETERRENCE: OPTIONS FOR DENUCLEARIZING THE KOREAN PENINSULA", NAPSNet Special Reports, April 12, 2018, https://nautilus.org/napsnet/napsnet-special-reports/a-korean-nuclear-weapons-free-zone-treaty-and-nuclear-extended-deterrence-options-for-denuclearizing-the-korean-peninsula/ Edited by DOH Jong Yoon (Research Fellow, Jeju Peace Institute) Distributed by Hyeun Jung CHOI (Research Coordinator, Jeju Peace Institute)   Peter HAYES is Honorary Professor, Center for International Security Studies, Sydney University, Australia and Director, Nautilus Institute in Berkeley, California. He works at the nexus of security, environment and energy policy problems. Best known for innovative cooperative engagement strategies in North Korea, he has developed techniques at Nautilus Institute for seeking near-term solutions to global security and sustainability problems and applied them in East Asia, Australia, and South Asia. Peter has worked for many international organizations including UN Development Programme, Asian Development Bank, and Global Environment Facility. He was founding director of the Environment Liaison Centre in Kenya in 1975.

East Asia is a region having been enjoyed durable peace since the end of the war in Cambodia in 1991. From then on, most of those who have been warning the danger of war in East Asia have seemed to overlook this fact, unfortunately. The East Asia peace survived North Korea’s nuclear program for more than a decade, and the peace looks quite stable rather than vulnerable. I would like to make three points to explain why peace is durable and how to maintain it in the future. First, the general peace in East Asia rests on the mutual nuclear deterrence between China and the US. As long as these two nuclear powers do not dare to fight a direct war between them, there will be no total war in this region. The narrowed military gap between China and the US is reducing the danger of proxy war in this region. Because no country, except the US, will initiate a war in this region, the regional peace will be maintained as long as the US can be deterred from launching war in this region. Regarding the issue of denuclearization in the Korean Peninsula, it will be difficult to achieve the final goal in the short term, but there is also no danger of war as long as Trump keeps its current policy toward North Korea. Being America’s ally, South Korea places a crucial role in keeping the US from initiating a war in the Korean Peninsula, because it cannot start a war against North Korea without South Korea’s support. The bipolarization between China and the US will strengthen peace in this region. First, the competition between China and the US focuses on economy, especially the technological superiority, which differs from the military rivalry between the US and the Soviet Union. It is so obvious that neither China nor the US can attain an economic or technological superiority over the other side through proxy war. Therefore, they will exploit all methods to improve the capability of technological inventions like the space race between the US and the Soviet Union in the late 1950s. The NASA, which was established in 1958, suggests a competition model for the present China-US rivalry. This type of strategic competition is very expensive and this will help constrain competitors from fighting wars. Second, competition in the wireless world is different from traditional geopolitical rivalry. In 2016, the digital economy accounted for 58.2% of America’s GDP, 46.3% of Japan’s GDP, 43.4% of South Korea’s GDP and 30.3% of China’s GDP. These percentages would have increased to over 60% of America’s GDP, near 50% of Japan’s GDP, over 45% of Korea’s GDP and over 40% of China’s GDP by the first quarter of 2019. When a major part of their national wealth generates from the digital economy, Washington, Beijing, Tokyo, and Seoul will concentrate their resources on the competition in the wireless world rather than traditional geopolitical or ideological rivalry. North Korea’s nuclear program is a problem, but it is far less important than the security of the digital economy for these capitals as well as for the rest of the world. So, these four capitals will give priority to prevent North Korea’s nuclear program from disturbing their digital economy growth, rather than quick denuclearization itself. The superiority of the digital economy greatly rests on durable inventions of electric communication technology. America’s diplomatic tour requiring allies to bloc Huawei 5G indicates that Trump’s administration has already focused its containment strategy against China on undermining China’s capability of technological invention. It implies that North Korea’s nuclear program can no longer get Trump’s priority in visible future. Unlike geopolitical rivalry, competition in the wireless world does not require competitors to control the governments of other countries but to attract foreign markets by superior technology and low price. For instance, the Australian federal government is a firm supporter of the US in blocking Huawei, but West Australia insists on purchasing Huawei equipment for their local metro system. In early May, the Japanese government also abandoned the early decision to join the US in blocking Huawei. Simultaneously, Abe’s administration suggested an unconditional summit with North Korea. Third, the world center is moving on the path towards East Asia, which is favorable to maintaining peace in this region. The GDP of China, Japan, South Korea, and ASEAN is equal to that of the EU and the military budget of East Asia is already larger than that of European members in NATO. In visible future, East Asia will have a stronger influence on international politics than Europe. To be the new world center, East Asian countries will value the regional peace more than before because the durable peace will be an important condition for economic growth, social advantage, sense of political pride and regional identity. Being a center of the world will automatically improve the regional identity of East Asian countries just like what happened to European states in the last few decades. Most countries still dislike North Korea’s nuclear arsenal, but they also have increasing confidence in preventing that problem from escalating into war. The calm response to the break-up of the US-DPRK Hanoi summit in February 2019 showed how unperturbed the East Asia countries are at this result. People in this region feel far less afraid of the danger of nuclear issues. The regional economic identity of East Asia countries is growing along will China’s rise. East Asia countries are still divided by both the history of World War II and the Cold War. It is difficult for them to establish the same political identity, but economically it is possible. China-ASEAN (10+1) free trade agreement (FTA) has created a semi-common market. AIIB has created a common financial identity for East Asia countries to expect Japan. China and Korea signed FTA in 2015. After Abe’s state visit to China last year, China has suggested resuming the negotiation on China-Japan-Korea FTA. Even though the trilateral FTA cannot be reached in the short term, the 10+1, AIIB, and China-Korea FTA can help East Asian countries to improve their regional identity. The common economic identity will drive most East Asian countries to side with China on most economic issues in China-US rivalry. The popular hedging strategy between China and the US adopted by East Asia countries, including Japan, will help maintain the balance between these two giants. Therefore, it also favors consolidating regional peace in this region. In general, the trends of bipolarization, digital economy, and regional economic identity are reducing the danger of nuclear threat in Northeast Asia. Countries in this region should further improve regional economic cooperation for the sake of a more solid peace.   Edited by DOH Jong Yoon (Research Fellow, Jeju Peace Institute) Distributed by Hyeun Jung CHOI (Research Coordinator, Jeju Peace Institute)   Yan Xuetong, Distinguished Professor and the Dean of the Institute of International Relations, Tsinghua University.

Today the conceptual and practical linkages between climate change and security are increasingly well understood. Those who still dispute the realities of climate change may not agree, but the majority of professionals in the security field acknowledge the powerful linkages between the consequences of climate change and a daunting set of security challenges. Security is a policy imperative at many levels: at the nation state level, but also along a continuum from local communities to international cooperation. Most security functions ? from law enforcement to military operations - operate under the authorities of nation states, but climate change does not respect political borders. Consequently, greater effort is required at the global level, and often the security institutions of states are not well suited for cooperation in a globalized world. That is why we need to deepen our understanding of how climate and security are inter-related, for wiser policymaking and for greater security, at all levels of political organization. Historically the expert communities of climate science and national security lived on separate planets. They were interested in fundamentally different issues, and did not see the connections. Humanitarians, economic development experts and climate scientists did not want to see their issues “securitized” or captured by military and national security institutions. There was some cultural resistance and concern that any active interest by the military in their work in environmentally stressed places and climate affected communities would cause political friction, or make the work of environmental non-government organizations (NGOs) appear more linked to national security interests, rather driven by local needs. In the large security community in the United States, both civilian and military, if we look back 25 years, there was resistance to giving climate change a prominent role in security planning at the national level, or as a topic for dialogue with allies and other security partners. ● In the 1990s, those responsible for security budgets did not want to allocate resources to this issue because it was not a national security priority and there were other centers of expertise in the government to work on climate issues. ● In some important alliance relationships, such as Germany and Japan, their elites did not want environmental issues to become the concern of military establishments. Both were still politically committed to a very constrained role for their militaries, and Green (pro-environment parties) political activists did not want to see any expansion of the role of the American military in their countries. ● At the UN, earlier in this decade, some countries resisted having the Security Council address climate as a cause and consequence of conflicts. They did not wish to see this important social and economic issue captured by the fifteen countries of the Security Council, and have pushed to create an office to deal with climate change that would report directly to the UN Secretary General, not be captured by the Security Council. But today, few would resist the notion that the effects of climate change have profound consequences for all domains of social and political life, and can affect the stability and security of countries and regions. Many would now place the impacts of climate change for world peace and security alongside the existential threat of nuclear weapons use. In the United States, former President Barack Obama made an important speech in 2015, declaring climate change a national security priority. “Climate change will impact every country on the planet. No nation is immune. So I’m here today to say that climate change constitutes a serious threat to global security, an immediate risk to our national security. And make no mistake, it will impact how our military defends our country. And so we need to act -- and we need to act now." Even in the Trump administration, where political appointees and the president remain climate skeptics and have tried to scale back many domestic environmental regulations, parts of the national bureaucracy continue to monitor and report on the evolving dangers and risks from climate. In the national security community, the Defense Department has recently issued a report assessing the vulnerabilities of dozens of defense installations to climate change caused floods, droughts, and wildfires, to name a few. And the leaders of the US intelligence community now routinely include climate change in their annual public threat assessments to Congress. It is not up there with geopolitical competitors China and Russia, but is on the short list of things that affect the international environment and US interests, and for which intelligence effort is required. Within security communities, responsibilities range from very immediate operational concerns to broader, strategic objectives. One can think of the climate-security linkages along a hierarchy of policy action and ideas: Practical Military Concerns On the military side, climate change was first addressed in the 1990s as it related to pollution, sea level rise, and warming ocean temperatures, which could affect everything from port access to technical systems, to the requirements for sailors’ or soldiers’ uniforms and facilities. Military-Military Cooperation At least a decade ago, the US Department of Defense found that its security dialogues with partner countries in warm climates and with significant coastal zones were increasingly focused on the effects of climate. Even if it was not the US’ highest priority, there was a growing realization that many small countries consider climate to be their highest security concern, more than conflict with a neighbor or some other external threat. Climate in Conflict Analysis and Response Considerable work has been done in the peace operations and economic development communities to conceptualize climate change as a driver or outcome of conflict, within and between states. It may be a true cause of conflict, or, most often, exacerbates other underlying vulnerabilities that make conflict more likely, more acute, and harder to bring to an end. Climate as global driver of change Climate change will affect power imbalances, will change the fortunes of states, with some becoming winners and others losers. It will exaggerate the disparities between rich and poor countries. Stanford scholars Noah Diffenbaugh and Marshall Burke recently published results of empirical quantitative research showing how global warming increases global economic inequality. They looked at the parabolic relationship between temperature and economic growth, which is up in cold countries and down in warm countries, increasing the gap. The connection to security is not always direct, but it’s there, as countries facing serious slowdowns in growth can become unstable and be preyed upon by adversaries. Climate as determinant of global assistance Climate considerations will rise as a determinant of foreign assistance priorities, and will also shape spending requirements at home. Some EU analysts project that the EU should plan to spend over a third of its budget on climate adaptation, in all its dimensions, from infrastructure to energy to other fundamental public policy requirements. Climate as part of the new geopolitical struggles From the Arctic to the rise of China, climate change will be part of the way we understand new geopolitical competition, and will shape the global agenda. Its impact on security will be profound, even if indirect. The migration crisis in recent years from Africa and the Middle East to Europe and to Southeast Asia, for example, has significant climate change dimensions, which are not always explicit in defining the immediate policy challenge. Climate scientists want to do their work in an apolitical environment, and may find it disturbing to put a security filter over their work, in terms of how research funds are allocated, or how much attention climate issues get from policymakers. But these two enormous communities of experts, officials, and concerned citizens have no choice but to engage in dialogue, hopefully mutually respectful and productive. The climate change experts have much to contribute to security debates, and security institutions and experts will play their roles as states and the international community look for solutions to the daunting challenges ahead.   Edited by Intaek HAN (Research Fellow, Jeju Peace Institute) Distributed by Hyeun Jung CHOI (Research Coordinator, Jeju Peace Institute)   Ellen LAIPSON is the Director of the Master's in International Security degree program and the Center for Security Policy Studies at the Schar School of Policy and Government at George Mason University. Professor LAIPSON joined George Mason University after a distinguished 25 year career in government and as President and CEO of the Stimson Center (2002-2015).