연구시리즈

올해도 제주평화연구원은 2020년 한해 동안 발간한 PeaceNet 원고들을 묶어 ‘동아시아 평화와 협력을 위한 대화’ 2020년 판을 내놓게 되었습니다. 이를 통해 그동안 각 분야의 전문가들이 보여준 통찰력과 지성을 여러분들과 공유하고자 합니다. 이 책이 독자들로 하여금 2020년의 국제정치 현실을 보다 깊이 이해하고 앞으로 국제정세가 어떻게 전개될 것인지를 가늠하는데 큰 도움이 되기를 바랍니다.

청정과 공존은 제주의 핵심가치이다. 제주미래비전 도민계획단에서 최종 선정되었다. 그리고 자연, 치유, 휴양, 건강, 평화, 사람, 문화, 세계화를 중심가치로 선정하였다. 제주의 핵심가치 청정과 공존은 현재 뿐만 아니라 향후 50년 이상 미래세대에도 함께 지키기를 바라는 마음에서 선정될 것이다. 청정과 공존은 제주가 나아갈 방향과 목표를 제시하였다. 청정과 공존의 가치를 실현할 때 제주의 발전과 제주의 미래가 있다. 각종 계획을 수립하거나 정책을 개발할 때 이를 반영해야 의미가 있다. 아울러 청정과 공존은 계획의 원칙과 기준으로 사용할 수 있다. 각종 계획이나 사업을 추진할 때 발생하는 문제를 보면 원칙과 기준이 없는 상태에서 발생하는 경우가 많다. 청정과 공존의 의미를 실제 계획과 정책에 적용되었으면 한다. 핵심가치 청정과 공존은 아직까지 구호로 쓰이고 있다. 앞으로 각종 계획을 수립하거나 개별 정책에 청정과 공존의 가치와 의미가 반영되어야 한다. 정책 담당자가가 그 일을 먼저 해야 한다. 청정과 공존의 의미를 전문가, 이해관계자 또는 도민을 대상으로 적극적으로 수렴하는 과정을 거쳐야 한다. 아울러 청정과 공존의 가치와 의미 구현을 위해 이해관계자의 의견 수렴 과정도 반드시 거쳐야 한다. 본고에서는 청정과 공존이 도민의 선택임을 강조하고 있으며, 아울러 각종 계획 수립 및 정책 개발에 적용할 수 있는 방안을 제시하였다. 코로나19로 인해 청정과 공존에 대한 가치가 재조명되고 있다. 이를 구체적으로 실현하기 위한 정책현장에서의 자성과 새로운 역할을 기대한다.

본 연구는 평화문화 담론을 확장하는 데 있어 문화가 기여하는 바를 고찰한다. 이를 위해 레더라크(J.P. Lederach)의 평화 개념과 갈등기제로서의 문화의 연결지점을 담론과 정책사례로 분석하고, 유럽에서 평화논의가 문화정책에서 어떻게 구현되는지 살펴봄으로써 제주 평화문화의 과제를 모색하고자 했다. 제주에서 새로운 평화문화를 이루기 위해서 시도되는 문화적 접근법으로 크게 두 가지 방안을 고려할 수 있다. 첫째, 문화자원의 스토리텔링은 가치인식과 문화적 자부심에 긍정적인 영향을 미칠 수 있으며, 다크투어리즘 관점에서 교육과 정책 학습을 체계화했을 때, 평화담론을 효과적으로 확장할 수 있는 가능성을 시사한다. 둘째, 문화 간 대화에 기반하는 토론 교육 프로그램은 대중적 차원에서 평화의 가치를 확산하며 국제평화도시로의 이미지를 구축하는 기제로 작동할 수 있다. 평화도시는 모든 시민들이 주체적으로 발화할 때 지속성을 지니는 것으로 문화적 접근법은 지역민을 아우르고 정체성을 강화하며 국제적인 평화발화의 형태로 구현될 수 있다. 이러한 관점에서 제주에서 평화담론 확장시킬 수 있는 방안들을 검토하고 관련 콘텐츠들의 유기적 사업 관련성을 탐색했다. 종합해 볼 때, 제주 ‘평화의 섬’ 구축에서 다양한 문화예술 접근법은 갈등에서 벗어나 자생적이고 지속가능한 평화의 문화로 나아가는 기회를 제공한다.

도시이미지가 대표성을 갖기 위해서는 도시 내외부의 진정성에 근거한 ‘공감’이 필요하다. 도시이미지의 진정성은 도시에 대한 공감된 이미지를 구축하고, 이는 도시의정체성과 브랜드로 확장되기도 한다. 특히, 도시이미지가 대표성을 갖기 위해서는윤리적 책임 소명과 객관적 시선에 의한 ‘사회적 공감’이 반드시 전제되어야 한다. 즉, 도시이미지의 구축 과정에서 도시에 대한 정서적 차원의 감정적 공감뿐만 아니라 다양한 주체들에 대한 인식과 배려, 사회적 합의로 대변되는 사회적 공감의 문제가 고려되어야 한다. 이 글은 일본의 히로시마가 평화도시 이미지를 형성해가는 과정을 통해 도시이미지 형성과정에서 사회적 공감의 문제를 다룬다. 히로시마는 전쟁의 상흔을 보편적인 가치로서의 평화로 전환시켜 도시전략으로 접근하고 있다. 그러나 ‘평화도시’로서의 그들의 이미지는 여전히 온전한 공감을 이끌어내고 있지는 못한 듯 보인다. 본 연구는 히로시마의 ‘평화도시’ 이미지에 대한 의문을 통해, 도시의 기억을 도시이미지로 전환시키는 과정에서 ‘공감’의 문제에 주목했다. 궁극적으로는 이러한 논의를 통해 평화의 섬으로 제주가 보편적인 사회적 공감을 형성해 나가기 위한 접근방안을 모색해보고자 했다.

심각한 자연재해에 대해 인적, 물적 자원을 출연하는 국제사회의 인도적 지원(humanitarian aid)은 피해 국가의 인간중심안보 (human-centered security) 보장에 핵심적 이다. 그러나 몇몇 권위주의 체제들은 자국민들의 긴박한 상황에도 불구 그와 같은 구호를 합리적으로 거부하는 선택을 한다. 심각한 자연재해에 대한 해외 원조는 체제 안정과 생존을 위협할 수 있는 일종의 외생충격이며, 권위주의 체제는 이를 수용할지 결정할 때 수용에 따른 ‘위험’와 ‘필요도’라는 두 가지 정치적 요인을 고려한다. 본 연구는 위험 요인을 체제 안정성에 대해 내재적이고 즉각적인 체제 유형, 국내 갈등, 국제적 압력으로 부터 도출하고, 필요도 요인을 선거, 경제 발전, 이데올로기라는 체제가 ‘정당성’을 획득 하는 원천으로 간주한다. 외생충격의 위험도가 낮고 원조에 대한 수요가 높을 때, 권위 주의 체제는 원조를 수용할 가능성이 더 높다. 이에 본 연구는 2008년 치명적인 자연재해를 겪었으나 체제 간에 핵심적인 차이를 보였던 중국과 미얀마를 사례로 선정하였다. 또한 2008년 쓰촨 대지진과 다른 두 자연재해 -1976년의 탕산 대지진과 2010년 칭하이 대지진 당시 같은 권위주의 체제에서 나타났던 내적 변이와 그에 따른 달라진 대응을 북한과 다른 권위주의체제의 사례들과도 비교하며 분석한다. 이를 통해서 한국이 북한을 포함한 권위주의체제 국가들에 대한 효과적인 인도적 지원 정책을 수립 집행에의 그리고 제주의 ‘평화의 섬’으로의 정체성 형성 과정에의 함의를 도출한다.

독일 베를린의 도시외교 연구는 도시외교를 하나의 체계적인 개념으로 정립하기 위한 접근이라기보다 공공외교로서의 도시외교로 접근하고자 한다. 이러한 접근은 외교의 차원이 전통적인 외교에서 공공외교로 확장되고 다변화되는 세계화라는 외부적 조건과 관련성을 가진다. 이로 인한 새로운 글로벌 도전들은 일국이 해결할 수 없는 문제임에도 불구하고 해결을 위한 국제적 협력이 부족하다는 점에서 이에 대한 범세계적 문제 해결을 위한 도시의 외교적 역할이 주목받고 있다. 베를린의 도시외교는 기본적으로 도시들이 수행하고 있는 다양한 교류 협력을 수행하지만, 크게 가시성을 얻지 못했다. 그러나 도시브랜딩, ‘비 베를린(Be Berlin)’을 시작으로 베를린 시민 스스로가 베를린을 이야기하고 그것을 통해 베를린에 있는 다양한 시 정부, 민간 기업, 대학 및 연구기관이 총체적으로 도시 공공외교 네트워크를 형성하여 베를린의 매력을 드러내고 있다. 도시브랜딩의 성공적인 사례라고 할 수 있는 비 베를린과 이를 통해 형성된 다양한 캠페인과 슬로건들이 서로 연결되고 진화하는 과정을 통해 도시공공외교 플랫폼 역할을 하는 브레인시티 베를린의 소개를 통해 공공외교로서 도시브랜딩이 홍보를 위한 도구적인 목적을 넘어 도시 그 자체의 정체성으로 발전 가능성을 탐색했다.

본 연구는 문화외교, 국제개발협력, 환경외교를 중심으로 파리시의 적극적인 도시외교 행보의 양상과 의미를 고찰하였다. 프랑스는 오랫동안 국가가 배타적 정책 행위자로서의 역할을 담당했던 강력한 중앙집권체제 국가지만 지방분권화 경향 속에서 도시정부가 중요한 행위자로 등장했다. 2003년 헌법 제1조의 개정으로 프랑스가 본격적인 지방자치시대를 열면서 세계도시(Ville-Monde) 파리는 적극적인 국제교류를 펼칠 수 있게 되었다. 파리시는 해외도시와의 단순교류(자매도시, 우호협력협약)로부터 출발하여 국제문제에 대한 해법을 적극적으로 모색하는 새로운 외교 주체로서 그 역할을 확장하고 있다. 2008년 파리시장이 티베트의 정신적 지도자인 달라이 라마에게 명예 시민권을 수여하기로 한 결정은 중앙정부의 대중국 입장과 다른 행보를 보임으로써 도시외교 행위자가 중앙정부와 차별되는 독자적 입장을 가질 수 있다는 것을 보여줬다. 이 사례는 파리시의 일회적 파격 행보로 보일 수 있음에도 불구하고 지방정부의 역할이 국민국가의 지도력 공백을 채움으로 중앙정부 외교를 보완하는 기능을 수행한다는 입장에서 한층 더 나아가 지방정부 나름의 독자적 정체성 확장이 가능함을 보여주고 있다.

이 글은 평화의 수도로 불리는 제네바가 평화구축 플랫폼의 가능성을 실험하며 도시외교의 새로운 패러다임을 구축하는 과정을 분석한다. 제네바는 16세기 이래로 개신교 난민을 받아들인 칼뱅주의 개방적인 전통에서 국제도시로 발전해 왔으며, 국제적십자위원회, 국제연맹, 국제노동기구 본부를 유치하며 국제외교의 중심지로 부상했다. 하지만 제네바는 다수의 국제기구를 유치한 현실에 안주하지 않고, 다양한 의제를 다루며 평화구축활동의 유산을 다음 세대로 전달하는 역할을 하고 있다. 특히 제네바의 도시 브랜드를 반영한 ‘제네바 평화구축 플랫폼’은 평화 활동가 집단을 연결 하는 네트워크로 성장하여 국제적인 평화구축 활동을 촉진하고 있다. 제네바의 플랫폼 외교는 여러 국제기구들을 연결시키는 허브를 구성한다는 측면뿐만 아니라, 국제조직의 하향식 의사결정 방식에 문제를 제기하고 현장에서 제기되는 창의적 발상들을 상향식으로 전파하는 새로운 협력 모델을 제시한다는 측면에서 의미가 있다.

서울시는 유사한 사례를 찾아 볼 수 없는 빠른 발전 속도와 그 과정에서 축적한 도시 문제 해결 능력을 보유하고 있다. 서울시 도시외교는 이러한 역사와 강점을 이용한 ‘빠른 성장도시의 실용적 문제 해결 접근’으로 규정할 수 있다. 서울시는 1960년대와 1970년대 도시외교의 원형에 해당한다고 볼 수 있는 도시 간 교류활동과 국제네트워크 가입 활동을 시작했고, 1990년대를 기점으로 변화된 국내 정치와 국제 정치적 조건 안에서 도시 차원의 외교활동을 수행해 왔다. 이 기간 동안 서울시의 도시외교는 국제적 연대 강화 활동, 정치경제적 역량 강화 활동, 위기관리 능력 강화 활동 등의 세 분야로 나눠서 살펴 볼 수 있다. 서울시는 특히 도시문제 해결 정책의 전문화, 외교대상의 다변화, 기후변화 및 환경문제 선점 등의 세 가지 성과가 뛰어나지만, 동시에 서울 시민의 참여와 지지, 외교정책의 정치수단화, 중장기적인 비전의 필요라는 측면에서 과제를 남기고 있다. 앞으로 서울시 도시외교의 발전을 위해서는 이제까지 성과와 한계를 바탕으로 서울시의 고유한 정체성을 더욱 강화하는 전략을 취할 필요가 있다. 서울시는 분단국의 수도로서 특징과 개발도상 도시에서 선진도시로 성장한 도시라는 두 가지 정체성을 갖고 있다. 서울시가 전쟁과 분단을 극복하는 평화 도시로의 이상을 포기할 필요는 없지만 현재로서는 빠른 성장도시의 정체성을 강화하는 것이 더 경쟁력 있는 방안일 것이다.

이 글은 유럽연합의 수도이자 벨기에 연방국가의 수도인 브뤼셀의 도시외교적 기능과 제도적 특징에 관해 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 브뤼셀 도시외교의 거버넌스와 제도적 특징을 대 EU 외교의 측면에서 분석하기 위해 도시외교를 담당하는 내부 행정력과 부서 간 관계를 역량, 강도 및 조정의 측면에서 검토하였다. 브뤼셀 수도지역의 외교업무 담당 기구는 연방정부 외교부서와 수평적 협력 관계 하에서 높은 제도화의 수준을 이루고 있다. 인력 구성면에서도 도시외교 전담 부서가 타지역 도시외교 전담 인력보다 역량이 큰 것으로 나타났다. EU 차원의 사업과 네트워킹 참여측면에서도 단발적 사안에 따른 실행보다는 장기적 계획에 따른 프로젝트 중심적 운영 형태를 보이고 있다. EU 사안들을 다루는 조정 측면에서 브뤼셀 수도지역의 대외협력을 담당하는 전체 부처 간 조율을 책임지는 별도의 부서가 마련되어 있으며 특히 EU 브뤼셀 상주대표부에 브뤼셀 수도지역 대표부가 별도로 소재하여 지역의 이해를 반영하고 있다. 한편 브뤼셀 도시외교가 갖는 국제전략의 특징은 세 가지로 요약된다. 첫째, 브뤼셀이 도시외교를 통해 추구하는 강조점이 가치 중심, 포용적이고 지속가능한 개발협력에 있다는 점이다. 둘째, 도시의 외교적 사안에 대한 부처 간 조율이 효율적으로 이루어지고 있다. 셋째, EU와 국제기구의 수도로서의 지위를 적극적으로 활용하는 전략을 취하고 있다는 것이다.